Nielegalna wycinka drzew przez dewelopera: jakie grożą kary?

W opisie sprawy z Nowego Dworu Mazowieckiego pojawia się kilka faktów, które prawnie robią dużą różnicę: zdrowe dęby, obwód pnia około 200 cm, inwestycja deweloperska, brak zgód na wycinkę i odmowa wpuszczenia służb na teren budowy.

Poniżej uporządkowana wersja notatki badawczej Lexedit Research. Zostawiamy bezpośrednie cytaty z orzeczeń i przepisy wskazane przez analizę, bo właśnie one pokazują, gdzie kończy się publicystyczny opis sprawy, a zaczyna realne ryzyko prawne.

Szybka odpowiedź

Deweloper, który usunął zdrowe dęby o obwodzie około 200 cm bez zezwolenia wymaganego przez art. 83 ust. 1 u.o.p., podlega obligatoryjnej administracyjnej karze pieniężnej wymierzanej przez burmistrza na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., obliczanej jako dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Przy obwodzie 200 cm kara może sięgnąć kilkuset tysięcy złotych.

NSA konsekwentnie potwierdza, że odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny: „Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew.” → III OSK 1263/22.

Równolegle możliwa jest odpowiedzialność karna z art. 181 § 1 k.k. za zniszczenie w świecie roślinnym w znacznych rozmiarach oraz z art. 181 § 2 k.k., jeżeli teren był objęty ochroną. Uniemożliwienie wejścia służbom może tworzyć osobny problem, zwłaszcza w kontekście czynności organów nadzoru budowlanego.

Kluczowe zagadnienia

1. Obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i właściwość organu przy inwestycjach deweloperskich.
2. Obligatoryjna, obiektywna odpowiedzialność administracyjna posiadacza nieruchomości.
3. Wysokość kary przy dębach o obwodzie około 200 cm.
4. Możliwa odpowiedzialność karna z art. 181 k.k..
5. Odpowiedzialność za uniemożliwienie wejścia służbom na teren budowy.
6. Praktyczne środki prawne: kara, nasadzenia, zawiadomienie prokuratury, działania PINB.

Podstawa prawna

Ustawa o ochronie przyrody

• art. 83 ust. 1 u.o.p. — generalna zasada obowiązku uzyskania zezwolenia: „Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości — za zgodą właściciela tej nieruchomości.”
• art. 83a u.o.p. — właściwość organów: zezwolenie wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta; w niektórych sytuacjach właściwy może być inny organ.
• art. 83f u.o.p. — katalog wyłączeń spod obowiązku uzyskania zezwolenia. Dęby o obwodzie około 200 cm usuwane w ramach inwestycji deweloperskiej nie mieszczą się w typowych wyłączeniach.
• art. 84 u.o.p. i art. 85 u.o.p. — opłata za usunięcie drzewa, obliczana jako iloczyn stawki, obwodu pnia i współczynnika gatunkowego; stanowi podstawę obliczenia kary.
• art. 87a u.o.p. — zakaz wykonywania prac w obrębie korzeni, pnia i korony drzew w sposób mogący prowadzić do ich uszkodzenia lub zniszczenia.
• art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. — „Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.”
• art. 88 ust. 2 u.o.p. — kara nakładana na posiadacza nieruchomości albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza.
• art. 89 ust. 1 u.o.p. — kara ustalana w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa.
• art. 89 ust. 7 u.o.p. — wyłączenie kary w razie stanu wyższej konieczności.
• art. 89 ust. 10 u.o.p. — przedawnienie wszczęcia postępowania: 5 lat od końca roku usunięcia drzewa.
• art. 90 u.o.p. — nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub nasadzeń zastępczych.

Kodeks karny i kodeks wykroczeń

• art. 181 § 1 k.k. — penalizuje zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.
• art. 181 § 2 k.k. — kwalifikowana postać czynu na terenach objętych ochroną.
• art. 163 k.k. — sprowadzenie niebezpieczeństwa katastrofy; przy zwykłej wycince zastosowanie raczej marginalne, bo wymagałoby wykazania bezpośredniego zagrożenia dla życia lub mienia w wielkich rozmiarach.
• art. 82 k.w. — niszczenie roślinności; może mieć znaczenie pomocnicze.
• art. 65 k.w. — utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli przez uprawniony organ.

Art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego penalizuje udaremnianie lub utrudnianie czynności organów nadzoru budowlanego. W analizie był oznaczony opisowo, więc nie dorabiamy mu linku do bazy przepisów.

Analiza orzecznictwa

Obiektywna odpowiedzialność inwestora

Fundamentalną tezą utrwaloną w orzecznictwie NSA jest obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W sprawie „Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew.” → III OSK 1263/22 NSA oddalił skargę kasacyjną podmiotu, który próbował odsunąć od siebie odpowiedzialność.

Wniosek praktyczny jest prosty: w postępowaniu administracyjnym organ nie musi wykazywać winy tak jak w sprawie karnej. Kluczowe jest ustalenie bezprawia administracyjnego i związku między działaniem danego podmiotu a usunięciem drzew.

Wykonawca nie zasłania inwestora

W sprawie III OSK 2296/24 NSA potwierdził odpowiedzialność spółki-inwestora za zniszczenie drzew przez wykonawcę prowadzącego prace ziemne. Sąd przyjął, że inwestor jako posiadacz terenu powinien nadzorować prace. Jednocześnie ważna była teza praktyczna: pozwolenie na budowę nie jest równoznaczne z zezwoleniem na wycinkę.

To ma znaczenie w sprawach deweloperskich, bo na budowie zwykle działa kilka podmiotów. Relacje cywilne między inwestorem a wykonawcą mogą mieć znaczenie regresowe, ale same w sobie nie wyłączają administracyjnej odpowiedzialności inwestora.

Stan wyższej konieczności jest wyjątkiem

NSA w sprawie „Sama ewentualna okoliczność, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mieniu nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na jego wycięcie. Stan wyższej konieczności (...) musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (...) że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub uzyskanie odpowiedniego zezwolenia.” → III OSK 507/23 opisał granice tej obrony bardzo wąsko.

Jeżeli drzewa były znane wcześniej, kolidowały z inwestycją i można było przejść zwykłą procedurę, argument nagłości jest słaby. Stan wyższej konieczności nie jest skrótem dla źle zaplanowanej wycinki.

Wysokość kary przy dużych drzewach

W sprawie III OSK 1929/25 pojawia się kara w wysokości 442 628,40 zł za usunięcie drzew bez zgody. To pokazuje, że przy dużych drzewach sankcja administracyjna nie jest symboliczną opłatą za naruszenie formalności.

Przy dębach o obwodzie około 200 cm, z uwzględnieniem współczynnika gatunkowego i dwukrotności opłaty z art. 89 ust. 1 u.o.p., kara za każde drzewo może wynosić od kilkudziesięciu do ponad stu tysięcy złotych. Przy kilku drzewach łączna kwota może przekroczyć milion złotych.

Odpowiedzialność karna z art. 181 k.k.

SN w sprawie II KK 403/24 utrzymał skazanie związane z art. 181 § 2 k.k. przez oddalenie kasacji jako oczywiście bezzasadnej. Dla art. 181 § 1 k.k. kluczowe pozostaje wykazanie zniszczenia w znacznych rozmiarach, czyli szkody o istotnym znaczeniu przyrodniczym lub ekonomicznym.

Dęby o obwodzie około 200 cm to drzewa o wysokiej wartości przyrodniczej. Nie każda nielegalna wycinka automatycznie będzie przestępstwem, ale przy takich parametrach zawiadomienie prokuratury jest racjonalnym krokiem. Jeżeli teren był objęty formą ochrony przyrody, do rozważenia dochodzi art. 181 § 2 k.k..

Uniemożliwienie wejścia służbom

W sprawie „uprawnienia organów nadzoru wynikają wprost z ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że nie jest konieczne uprzednie wydanie decyzji zobowiązujących właściciela obiektu do udostępnienia możliwości wejścia do obiektów budowlanych i do okazania wymaganych dokumentów. Przepis art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy (...) chroni swobodę i skuteczność tych czynności właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego.” → V KK 232/15 SN wskazał, że odmowa wstępu organom nadzoru budowlanego może stanowić przestępstwo bez konieczności wcześniejszych decyzji egzekucyjnych.

W przypadku straży miejskiej i policji kwalifikacja zależy od konkretnych czynności i zachowania osób na miejscu. Utrudnianie czynności może wchodzić w zakres art. 65 k.w., a przy aktywnej przeszkodzie wobec policji trzeba analizować także art. 224 k.k. lub art. 222 k.k..

Linie orzecznicze

1. Obiektywna odpowiedzialność inwestora-posiadacza nieruchomości

NSA konsekwentnie potwierdza, że odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia spoczywa na posiadaczu nieruchomości niezależnie od winy i niezależnie od tego, kto fizycznie dokonał wycinki: III OSK 1263/22, III OSK 2296/24, II OSK 440/09, II OSK 2323/10. Deweloper jako inwestor i posiadacz terenu budowy jest więc podmiotem wysokiego ryzyka.

2. Brak skuteczności obrony przez stan wyższej konieczności

W sprawach inwestycyjnych NSA odrzuca argumenty o konieczności wycinki ze względów bezpieczeństwa lub kolizji z inwestycją, jeżeli nie zachodziła nagłość uniemożliwiająca uzyskanie zezwolenia: III OSK 507/23, III OSK 1283/22. Planowanie inwestycji z wyprzedzeniem osłabia powołanie się na nagłość.

3. Odpowiedzialność za udaremnianie czynności organów

SN w sprawie V KK 232/15 przyjął, że uprawnienia organów kontrolnych wynikają wprost z ustawy i nie wymagają uprzednich decyzji egzekucyjnych. Odmowa wstępu może więc stać się osobnym problemem prawnym, niezależnym od samej wycinki.

Aktualność przepisów

Przepis	Orzeczenie	Ocena w analizie
art. 88 u.o.p.	III OSK 1263/22	Treść merytorycznie niezmieniona w zakresie kary za usunięcie drzewa bez zgody
art. 83 u.o.p.	III OSK 507/23	Zasada obowiązku zezwolenia pozostaje aktualna
art. 89 u.o.p.	III OSK 1263/22	Bez zmian w zakresie dwukrotności opłaty
art. 181 k.k.	II KK 403/24	Bez zmian

Wnioski

1. Kara administracyjna jest obligatoryjna i obiektywna. Burmistrz ma podstawę do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.. Przy dębach o obwodzie około 200 cm łączna kara za kilka drzew może przekroczyć milion złotych. Ten kierunek potwierdzają III OSK 2296/24 i III OSK 1263/22.

2. Deweloper nie może łatwo zasłonić się wykonawcą ani pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę nie zastępuje zezwolenia na wycinkę, a inwestor odpowiada za organizację i nadzór nad pracami.

3. Odpowiedzialność karna z art. 181 § 1 k.k. jest realna. Usunięcie kilku starych, zdrowych dębów może spełniać przesłankę zniszczenia w znacznych rozmiarach. Jeżeli teren objęty jest ochroną przyrody, znaczenie może mieć art. 181 § 2 k.k..

4. Uniemożliwienie wejścia służbom to osobny wątek. W świetle V KK 232/15 odmowa wstępu organom nadzoru budowlanego nie jest neutralnym gestem negocjacyjnym. Przy straży miejskiej i policji trzeba badać zakres ich czynności i zachowanie osób na miejscu.

5. Praktyczne środki dla organów obejmują: wszczęcie postępowania o karę z art. 88 u.o.p., rozważenie nasadzeń lub przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 90 u.o.p., zawiadomienie prokuratury o podejrzeniu przestępstwa z art. 181 k.k., zawiadomienie PINB i ocenę, czy naruszono warunki decyzji środowiskowej, pozwolenia albo miejscowego planu.

Pytania otwarte

1. Czy teren budowy był objęty jakąkolwiek formą ochrony przyrody, np. obszarem Natura 2000, użytkiem ekologicznym albo strefą ochronną? To wpływa na ocenę art. 181 § 1 k.k. i art. 181 § 2 k.k..
2. Czy dęby były pomnikami przyrody albo drzewami szczególnie cennymi w miejscowym planie?
3. Czy deweloper posiadał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która uwzględniała te drzewa?
4. Jakie dokładnie czynności podejmowały służby i na jakiej podstawie próbowały wejść na teren?

Źródła

1. NSA, sygn. akt III OSK 1263/22
2. NSA, sygn. akt III OSK 2296/24
3. NSA, sygn. akt III OSK 507/23
4. NSA, sygn. akt III OSK 1929/25
5. NSA, sygn. akt III OSK 1283/22
6. SN, sygn. akt V KK 232/15
7. SN, sygn. akt II KK 403/24
8. NSA, sygn. akt II OSK 440/09
9. NSA, sygn. akt II OSK 2323/10