Krótka odpowiedź (TL;DR)
Organ administracji odmówi ustalenia warunków zabudowy, gdy w obszarze analizowanym nie ma legalnej zabudowy sąsiedniej, do której nowa inwestycja mogłaby nawiązać. Zasada „dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów nowej zabudowy. Samowole budowlane, obiekty tymczasowe czy sama decyzja o pozwoleniu na budowę bez faktycznej realizacji nie spełniają tego wymogu – orzecznictwo NSA i WSA konsekwentnie to potwierdza.
1. Dlaczego brak legalnej zabudowy sąsiedniej skutkuje odmową?
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. NSA podkreśla, że ratio legis tego przepisu jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą na terenach bez planu miejscowego. „Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego" → II OSK 617/10. Gdy w obszarze analizy nie ma żadnej legalnej zabudowy, organ nie ma punktu odniesienia – odmowa jest obligatoryjna. „Niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich powinno skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p." → II OSK 728/23.
2. Samowola budowlana nie stanowi „dobrego sąsiedztwa"
Konsekwentna linia orzecznicza wyklucza traktowanie samowoli budowlanych jako podstawy do ustalenia warunków zabudowy. „poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności" → II OSK 1331/20. „Sformułowanie 'zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy' dotyczy jedynie zabudowy legalnej" → II OSK 715/13. WSA w Szczecinie dodał wprost: „zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany" → II SA/Sz 659/19. Nawet gdy wobec samowoli toczy się postępowanie legalizacyjne, nie zmienia to oceny – „organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem" → II SA/Ol 1279/12.
3. Pozwolenie na budowę bez faktycznej realizacji nie wystarczy
Zabudowa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi istnieć faktycznie. „ustawowy wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty" → II SA/Rz 1455/23. Samo wydanie pozwolenia na budowę, postawienie kontenera jako zaplecza budowy czy rozpoczęcie robót nie czyni działki „zabudowanej". „planowana zabudowa nie może być kształtowana w oparciu o zabudowę niezrealizowaną, lecz w oparciu o legalną zabudowę istniejącą" → II SA/Rz 1455/23.
4. Wyznaczanie obszaru analizy – granice i poszerzenie
Obszar analizowany wyznacza się wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r.). „rozszerzenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie" → II OSK 1330/20. Poszerzenie nie może służyć wyłącznie znalezieniu legalnej zabudowy na potrzeby inwestora. II OSK 488/12 potwierdza, że zbyt szerokie wyznaczenie obszaru, pomijające urbanistyczną spójność, jest niedopuszczalne. „Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obowiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru" → II OSK 1329/20.
5. Wydanie WZ przy braku zabudowy sąsiedniej = rażące naruszenie prawa
W skrajnych przypadkach organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy mimo braku jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej, narusza prawo rażąco. „Właściciel jednej działki nie może samodzielnie kształtować zabudowy, w ramach swoistej enklawy, w całkowitym oderwaniu od zastanego ładu przestrzennego" → II OSK 728/23. SKO słusznie stwierdziło nieważność takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a NSA podtrzymał to stanowisko. „Przeczy to samej istocie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa" → II OSK 728/23.
6. Wyłączenia – kiedy zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania
art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie przesłanki dobrego sąsiedztwa m.in. dla instalacji OZE, urządzeń infrastruktury technicznej, dróg czy stacji paliw. II OSK 1221/22 potwierdził, że dla elektrowni fotowoltaicznej wymóg ten nie ma zastosowania niezależnie od mocy instalacji. W tych przypadkach brak zabudowy sąsiedniej nie blokuje wydania decyzji.
Uwaga: art. 61 u.p.z.p. uległ nowelizacji – dodano m.in. pkt 1a (obszar uzupełnienia zabudowy) oraz pkt 6 w ust. 1, a także poszerzono katalog wyłączeń w ust. 3. Podstawowa zasada z pkt 1 pozostaje jednak niezmieniona.