Krótka odpowiedź (TL;DR)
Bezczynność wojewody jest rażąca, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, drastyczne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia — np. wielomiesięczne lub wieloletnie zaniechanie czynności, brak informowania strony o przyczynach zwłoki, działanie dopiero po ponagleniu lub skardze. Skutki dla skarżącego: sąd stwierdza rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), może nałożyć na organ grzywnę oraz przyznać skarżącemu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Czym różni się „zwykła" bezczynność od rażącej?
Przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga, by bez wątpliwości i wahań można było stwierdzić, że organ naruszył prawo w sposób oczywisty i ciężki. NSA podkreśla, że „rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" → I OSK 827/21. Samo przekroczenie terminu nie wystarczy — musi dojść do „działania bezspornie ponad miarę, niewątpliwego, wyraźnego oraz oczywistego" → I OSK 551/22. W sprawie dotyczącej specustawy drogowej NSA uchylił wyrok WSA, uznał, że termin z tej ustawy ma charakter instrukcyjny, a okres postępowania odwoławczego wyklucza przypisanie bezczynności wojewodzie — więc rażącego naruszenia prawa nie było.
Jakie okoliczności przesądzają o rażącym charakterze bezczynności?
Kluczowe znaczenie ma: (1) długość zwłoki, (2) brak podjęcia czynności przez organ, (3) brak informowania strony o przyczynach opóźnienia, (4) działanie organu dopiero po interwencji strony. W sprawie o świadczenie wychowawcze NSA stwierdził, że „organ po wpływie wniosku skarżącej - do chwili wniesienia, po prawie 2 latach od wpływu wniosku, skargi na bezczynność organu - nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych" → I OSK 729/22, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Podobnie w sprawie o zezwolenie na pobyt czasowy — organ podjął pierwsze czynności dopiero po 27 miesiącach, a NSA potwierdził, że „nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji bada kompletność wniosku i zaczyna działać w sprawie po tak długim czasie" → II OSK 457/23. Z kolei 20-miesięczna bezczynność w sprawie odszkodowawczej, mimo błędnego skierowania akt do archiwizacji, również została uznana za rażącą — „nie sposób zgodzić się z tezą, iż dopiero tak jaskrawe naruszenia porządku prawnego przez organ administracji, wskazujące w istocie na instrumentalne traktowanie prawa, mogłyby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa" → I OSK 467/24.
Czy trudności organizacyjne i pandemia usprawiedliwiają bezczynność?
Nie. NSA konsekwentnie orzeka, że obiektywne trudności kadrowe czy obciążenie organu ilością spraw nie zwalniają z obowiązku terminowego załatwiania spraw. W wyroku „Sama jednak czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia braku działania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki" → I OSK 827/16. Również pandemia COVID-19 nie stanowi automatycznej tarczy — NSA wyłączył z okresu bezczynności jedynie czas zawieszenia terminów (od 31 marca do 23 maja 2020 r.), a reszta zwłoki podlega ocenie.
Jakie skutki ma stwierdzenie rażącej bezczynności dla skarżącego?
Gdy sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, może orzec dwa dodatkowe środki: grzywnę dla organu oraz sumę pieniężną dla skarżącego. Grzywna pełni funkcję represyjno-prewencyjną — ma zdyscyplinować organ. „grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną — ma ona na celu zdyscyplinowanie organu" → I OSK 1004/22. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny — rekompensuje stronie dolegliwości i negatywne przeżycia. „przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy" → II OSK 457/23. NSA podkreśla jednak, że suma pieniężna nie jest zadośćuczynieniem w rozumieniu prawa cywilnego — „Suma pieniężna nie ma natomiast charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego" → I OSK 467/24. Jeżeli rażące naruszenie prawa nie zostanie stwierdzone, skarżący traci szansę na oba te środki — co pokazuje wyrok I OSK 551/22, w którym NSA uchylił orzeczenie o sumie pieniężnej po zmianie kwalifikacji bezczynności na „zwykłą".
Kiedy bezczynność NIE jest rażąca?
Samo przekroczenie terminu, nawet znaczne, nie przesądza o rażącym charakterze naruszenia. NSA wymaga analizy całokształtu okoliczności. W sprawie II OSK 1055/23 sąd uznał, że bezczynność wojewody w sprawie pozwolenia na budowę nie była rażąca, ponieważ organ podejmował czynności, a stopień skomplikowania sprawy uzasadniał dłuższe postępowanie. Podobnie w III OSK 1193/24 NSA podkreślił, że przekroczenie terminów samo w sobie nie wystarcza do uznania naruszenia za rażące. Istotny jest też okres postępowania odwoławczego — gdy sprawa toczy się przed organem wyższego stopnia, nie można przypisać bezczynności organowi pierwszej instancji.
Źródła
- I OSK 827/21 (NSA, 6.7.2023)
- I OSK 1004/22 (NSA, 8.9.2023)
- I OSK 729/22 (NSA, 8.9.2023)
- I OSK 467/24 (NSA, 18.6.2024)
- II OSK 457/23 (NSA, 5.12.2023)
- I OSK 551/22 (NSA, 19.9.2023)
- I OSK 827/16 (NSA, 30.6.2016)
- II OSK 1467/22 (NSA, 22.9.2022)
- II OSK 1055/23 (NSA, 6.11.2023)
- III OSK 1193/24 (NSA, 27.11.2024)
- art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 k.p.a.