I OSK 551/22

I OSK 551/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SAB/Wa 51/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalono wniosek o przynanie sumy pieniężnej
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 12 ust. 4g
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7 art 36 § 1 art 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.141 § 4 art 148 § 1 pkt 3  § 1a i § 2 art 151 art 154 § 6 art 183 § 1 i 2 art 188 art 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Karol Kiczka del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 51/21 w sprawie ze skargi G.Z. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2021 r. po rozpoznaniu skargi G.Z. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania stwierdził, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zasądził od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości skarżącej pn. "Budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy Warszawy do obwodnicy Grójca. Odcinek C: od węzła Tarczyn Północ (bez węzła) do początku obwodnicy Grójca w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S–7. Zadanie 2 – Droga Ekspresowa S-7 od km 24+003,01 do km 26+711,23". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tą decyzją nieruchomość położona w miejscowości K., gm. T., oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.
Zawiadomieniem z 30 stycznia 2019 r. Wojewoda poinformował strony o wszczętym postępowaniu odszkodowawczym, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania organ decyzją z [...] października 2019 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej za wskazane powyżej działki w kwocie 503 548.50 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji.
Zawiadomieniem z 26 maja 2021 r. Wojewoda poinformował strony, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2021 r.
Pismem z 17 września 2021 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wniosła o:
1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy objętej niniejszym ponagleniem w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy objętej niniejszą skargą, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zasądził od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną we wnioskowanej kwocie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego tj. art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i w zw. z art. 36 kpa przez przyjęcie, że skoro Wojewoda nie dochował przewidzianego we wskazanym przepisie specustawy drogowej terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to jest to równoznaczne z zaistnieniem stanu bezczynności w sprawie, w sytuacji, w której terminy do załatwienia sprawy mają wyłącznie charakter instrukcyjny i mogą być przedłużane;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 149 § 1 ppsa, w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 oraz art. 7 kpa przez:
– stwierdzenie, że w toku prowadzonego postępowania organ pozostawał w bezczynności dodatkowo mającej charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Wojewoda podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a samo postępowanie zakończyło się blisko dwa miesiące przed terminem wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 kpa do jego zakończenia;
– przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa przez organ był brak wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej przez blisko 900 dni w sytuacji, gdy postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte 30 stycznia 2019 r. i zakończyło się 10 października 2019 r., a w okresie od listopada 2019 r. do 5 maja 2021 r., wskutek złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Wojewody, postępowanie toczyło się przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju, co wyklucza zarzucenie Wojewodzie, który nie był wówczas dysponentem postępowania, że pozostawał w stanie bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa;
b) art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa przez przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone;
c) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 149 § 2 ppsa przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w łącznej wysokości 2 000 zł;
d) art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie orzeczenia bezczynności organu o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że określenie terminu wydania decyzji odszkodowawczej w przepisach specustawy drogowej nie powoduje wyłączenia zastosowania kodeksowych reguł dotyczących terminów załatwienia sprawy. Zaznaczył, że nie może mu być przypisana odpowiedzialność za pełen okres od wszczęcia postępowania do wydania decyzji, gdyż w okresie półtorej roku sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy. Podkreślił także, że skarżąca miała prawo wystąpienia o wypłacenie odszkodowania w wysokości 70% ustalonej wartości nieruchomości na podstawie decyzji z [...] października 2019 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zachodziły przesłanki przyznania sumy pieniężnej, gdyż nie było potrzeby zdyscyplinowania organu i zwalczenia jego bezczynności ani kompensowania uszczerbku poniesionego przez stronę na skutek nierozstrzygnięcia sprawy w terminie. Argumentował, że skarżąca, składając skargę, nie wykazała powstania uszczerbku, w związku z czym nie uzasadniła wniosku o przyznanie kwoty pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione.
Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Przepis ten zawiera skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie w wyznaczonym czasie. Przepisy specustawy drogowej nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie temu terminowi wiąże się z następstwami o charakterze materialnoprawnym tak dla organu, jak i dla stron toczącego się postępowania. Oznacza to, że termin ten należy uznać za instrukcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3978/18).
Zaznaczyć jednocześnie należy, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych nie powoduje, że termin zakreślony przytoczonym powyżej przepisem traci jakiekolwiek znaczenie praktyczne. O ile bowiem w określonych przypadkach dochodzi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania po upływie znacznego czasu od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, to praktyka ta nie może skutkować dokonywania takiej wykładni przepisów dotyczących ustalania odszkodowania, która pozbawi strony uprawnień przyznanych przez ustawodawcę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15).
Oznacza to, że o ile termin określony przepisem art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem instrukcyjnym, to jego niedochowanie przez organ może skutkować stwierdzeniem przewlekłości prowadzenia postępowania bądź bezczynności organu nawet w sytuacji, gdy organ formalnie poinformuje strony o braku możliwości dochowania terminu wydania decyzji odszkodowawczej i wyznaczy nowy termin załatwienia sprawy. O fakcie bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) w takiej sytuacji decydować będzie całokształt okoliczności sprawy, a nie fakt wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy zakreślonego art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, a wydanie decyzji odszkodowawczej nastąpiło już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 oraz art. 7 kpa, należy wyjaśnić, że zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena zatem czy naruszenie ma charakter rażący, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami określonej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że określona kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4497/21).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził rażący charakter zasadniczo na podstawie okresu, który upłynął od wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania do dnia wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Niezasadne było jednak ustalenie, że bezczynność trwała 900 dni i miała miejsce od daty wszczęcia postępowania, tj. również w okresie, gdy sprawa znajdowała się na etapie postępowania odwoławczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy daje podstawę do stwierdzenia bezczynności organu (decyzja w przedmiocie odszkodowania została wydana z przekroczeniem 60-dniowego terminu liczonego od przekazania sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia), ale opóźnieniu w wydaniu rozstrzygnięcia nie sposób przypisać charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 149 § 1a ppsa. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 oraz art. 7 kpa należało uznać zasadny, przy czym o jego zasadności nie decydowało formalne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, której jak wskazano to powyżej, nie miało wpływu na możliwość stwierdzenia bezczynności organu.
W rozpoznawanej sprawie należało również stwierdzić, że nie zaszły przesłanki przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa jedyną normatywną przesłanką, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, ale decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. wystąpiły z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1675/21). Jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia takiego charakteru bezczynności Wojewody. Uzasadnienie przyznania skarżącej sumy pieniężnej zostało powiązane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z faktem wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania ok. 900 dni od daty wszczęcia postępowania i obejmowało okres, w którym organ odwoławczy przez półtora roku rozpatrywał odwołanie od pierwszej decyzji wydanej przez Wojewodę. Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnych dodatkowych okoliczności, które mogłyby przemawiać za zastosowaniem instytucji uregulowanej w art. 149 § 2 ppsa. Dodatkowo należy odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać wywodów, które wskazywałyby, dlaczego orzeczona suma pieniężna miałaby zostać przyznana w kwocie 2 000 zł, tj. w wysokości wnioskowanej przez skarżącą. Oznacza to, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ppsa.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis ten ma charakter ogólny i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie art. 151 ppsa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22).
Przyjmując jednakże, że zarzut sformułowany przez autora skargi kasacyjnej jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej a w szczególności zarzutami opartymi na art. 12 ust. 4g specustawy drogowej oraz art. 7, art. 36 i art. 37 kpa należało stwierdzić, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro bowiem jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić bezczynność organu, to brak było podstaw do oddalenia skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3 i przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. W pozostałej części oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa (pkt 5 wyroku).