III OSK 5272/21

III OSK 5272/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 731/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 731/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargą kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 731/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2020 r. - z wyłączeniem materii dotyczącej czwartej, ósmej i dziewiątej nieruchomości spośród wymienionych we wniosku - w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku); zasądził od Organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Stowarzyszenie [...] października 2020 r. złożyło do Organu wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii wniosków o wszczęcie postępowania oraz orzeczeń, jeżeli zostały już wydane dla nieruchomości stanowiących:
cmentarz żydowski w T.,
cmentarz żydowski w K.,
cmentarz żydowski w J.,
cmentarz żydowski w W.,
cmentarz żydowski w G.,
cmentarz żydowski w B.,
cmentarz żydowski we W.,
synagogi w D.,
synagogi w P.
Odpowiadając na wniosek, [...] października 2020 r. Organ przesłał Stowarzyszeniu żądane dokumenty zakończonych spraw dotyczących synagogi w P., synagogi w D., cmentarza żydowskiego w W. Jednocześnie Organ odmówił udostępnienia dokumentów z pozostałych toczących się spraw, powołując się na art. 73 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.").
Stowarzyszenie wywiodło skargę do WSA na bezczynność Organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, domagając się zobowiązania do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie Organu do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA: zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2020 r. - z wyłączeniem materii dotyczącej czwartej, ósmej i dziewiątej nieruchomości spośród wymienionych we wniosku - w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałej części; zasądził od Organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że treści oznaczone we wniosku Stowarzyszenia, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu administracji publicznej i działaniami przez niego podejmowanymi. Nadto okoliczność takiej kwalifikacji informacji będącej przedmiotem wniosku, nie była kwestionowana przez Organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak też sądowego. Nie jest również sporne, że pytany podmiot jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji.
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy doprowadziła WSA do konkluzji, że Organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia danych dotyczących 1, 2, 3, 5, 6 i 7 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku inicjującym postępowanie. WSA wyjaśnił, że przepis art. 73 k.p.a. stanowi wyłącznie o generalnym uprawnieniu stron postępowania, do wglądu w akta sprawy administracyjnej bez wyszczególniania tego, czy ów wgląd dotyczy materiałów stanowiących informację publiczną czy też innych. Nie każdy zaś dokument wytworzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego, czy dołączony do jego akt, posiada przymiot informacji publicznej. To zaś wprost prowadzi do wniosku, że przedmiotem regulacji art. 73 k.p.a. nie jest materia dostępu do informacji publicznej. Dlatego też aby Organ mógł skutecznie odesłać Stowarzyszenie do regulacji art. 73 k.p.a. winien udowodnić, że jest ono stroną powyższych postępowań, które znajdują się w toku. Tylko w takiej sytuacji Stowarzyszenie istotnie mogłoby pozyskać żądane dane w trybie przepisów k.p.a., skoro art. 73 k.p.a. stanowi inny tryb dostępu do informacji publicznej dla stron konkretnego postępowania. Tej okoliczności (posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony spornych postępowań) Organ nie tyko jednak nie udowodnił, ale nawet nie podnosił takich twierdzeń. Również analiza całokształtu sprawy prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie nie jest stroną spornych postępowań.
W świetle powyższego WSA stwierdzając, że Organ popadł w bezczynność, we wskazanym zakresie i uznając skargę częściowo za zasadną, orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy WSA uznał, że bezczynność organu nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Wynikała bowiem z błędnej interpretacji przepisów prawa.
WSA uznał za niezasadną skargę w tej części, w jakiej odnosiła się ona do 4, 8 i 9 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku. Okolicznością niekwestionowaną przez Stowarzyszenie było bowiem to, że Organ udostępnił żądane dane dotyczące owych nieruchomości. W tym zakresie WSA skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Działając w oparciu o powyższy przepis WSA oddalił także żądanie wymierzenia Organowi grzywny. Skoro bowiem bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodziła prawna możliwość wymierzenia grzywny.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w zakresie pkt 1 i 4, zarzucając naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej mimo, że wgląd do akt sprawy będącej w toku mają wyłącznie strony postępowania.
Wskazując na powyższy zarzut Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Ponadto Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumentację na poparcie stanowiska, że przepis art. 73 k.p.a. stanowi lex specialis względem uregulowań u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. wyraża stanowisko, że dostęp do znajdujących w aktach administracyjnych dokumentów zawierających informację publiczną możliwy jest wyłącznie na podstawie przepisów kodeksowych regulujących dostęp do akt sprawy przez strony postępowania. W ocenie organu art. 73 k.p.a., jako przepis szczególny, wyznacza dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach administracyjnych węziej niż czyni to ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organ błędnie rozumie systemowe uwarunkowania dostępu do informacji publicznej dotyczącej prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżące Stowarzyszenie nie zostało uznane za stronę postępowań, których dotyczył wniosek dostępowy. Stowarzyszeniu nie przysługuje więc dostęp do akt sprawy w trybie art. 73 k.p.a. W takim układzie, wobec Stowarzyszenia nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u d.i.p., albowiem nie posiada ono alternatywnego prawa dostępu do informacji o działalności organu. Może zatem realizować prawo dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, wedle reguł kształtowanych przepisami u.d.i.p. - zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2006/16 i z 5 lipca 2023 r., sygn. III OSK 5002/21. Prawo dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego przez stronę tego postępowania w trybie art. 73 § 1 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. jedynie z uwagi na konieczność uniknięcia dublowania się trybów dostępowych. Nie oznacza jednak, że dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego możliwy jest wyłącznie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., a więc, że przysługuje on jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie powinien jednocześnie uwzględniać, że dostęp do akt sprawy administracyjnej regulowany postanowieniami art. 73 k.p.a. nie pokrywa się zakresowe z dostępem do informacji publicznej, jaka się w tych aktach znajduje. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Akta administracyjne jako całość nie są informacją publiczną. Nie oznacza to jednak, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w tych aktach nie będą podlegać u.d.i.p. jako nośnik konkretnej informacji - wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2662/12; wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21. Podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego i niemogący realizować uprawnień procesowych przyznanych treścią art. 73 k.p.a., nie ma dostępu do akt sprawy administracyjnej jako całości. Może natomiast uzyskać dostęp do informacji publicznej, jaka się w tych aktach znajduje w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Taką też trafną ocenę wyraził WSA w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, a skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.