II OSK 2037/19Niezgodnosc projektu z planem miejscowym zabudowa rolna
Podsumowanie
Przejdź do pełnego tekstuPrzedmiotem skargi kasacyjnej była sprawa dotycząca odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego. Inwestor, J.K., złożył wniosek do Starostwa Powiatowego, jednak projekt budowlany został uznany za niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, uchwalony w 2011 roku, dla terenu oznaczonego symbolem 370R (tereny rolnicze) wykluczał lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Projekt przewidywał usytuowanie części planowanego budynku na tym właśnie terenie, mimo że działka znajdowała się częściowo na terenie zabudowy zagrodowej (371 RM). Organy administracji, w tym Wojewoda, utrzymały w mocy decyzję Starosty o odmowie wydania pozwolenia, wskazując na naruszenie § 14 ust. 202 w związku z § 13 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę inwestora, stwierdzając, że postępowanie było prowadzone zgodnie z prawem, a ustalenia faktyczne i prawne organów są prawidłowe. Sąd podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a niezgodność projektu z planem miejscowym obliguje organ do odmowy wydania pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, zajął się zarzutami dotyczącymi naruszenia Konstytucji RP (art. 178 ust. 1 i art. 184) poprzez niezastosowanie zasady, że sądy podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, co miało oznaczać możliwość badania legalności aktów prawa miejscowego. Sąd NSA odrzucił ten argument, wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wiążącym organy stosujące prawo, a jego ważność nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach (np. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd NSA oddalił również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, potwierdzając, że zakaz zabudowy kubaturowej na terenach rolnych, wynikający z planu miejscowego, jest wiążący. Sąd odniósł się także do zarzutów dotyczących naruszenia § 7 ust. 2 i § 6 ust. 6 planu oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) w kontekście ochrony praw nabytych, stwierdzając, że prawo własności podlega ograniczeniom, a zmiana planu miejscowego jest dopuszczalna, o ile odbywa się zgodnie z prawem. Ostatecznie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego ani postępowania.
Przeanalizuj tę sprawę w pełnym kontekście orzecznictwa.
Analiza orzecznictwa · odpowiedzi na pytania · badanie przepisów · drafting pism.
Wartość praktyczna
Siła precedensu: WysokaPotwierdzenie wiążącego charakteru miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ograniczeń w ich kwestionowaniu w postępowaniach administracyjnych. Ugruntowanie stanowiska o konieczności ścisłego przestrzegania zakazów zabudowy zawartych w planach miejscowych.
Dotyczy spraw związanych z pozwoleniem na budowę i zgodnością projektu z planem miejscowym, w szczególności w kontekście terenów rolnych i zakazu zabudowy kubaturowej.
Zagadnienia prawne (3)
Czy sąd administracyjny może badać legalność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czy też kontrola taka powinna odbywać się w odrębnym trybie?Ratio decidendi
Odpowiedź sądu
Nie, sąd administracyjny nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kontrola taka powinna odbywać się w odrębnym trybie, np. w drodze skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadnienie
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który jest wiążący dla organów stosujących prawo. Jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata i regulują status prawny konkretnych nieruchomości. Ważność aktów prawa miejscowego co do zasady nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Wyeliminowanie wadliwego aktu prawnego z obrotu następuje w określonym postępowaniu, a dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywołuje skutki prawne.
Czy zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych na terenie oznaczonym jako tereny rolne (370R) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego, nawet jeśli część działki znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej?Ratio decidendi
Odpowiedź sądu
Tak, zakaz ten wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli projekt przewiduje lokalizację obiektu kubaturowego w części na terenie, na którym obowiązuje taki zakaz.
Uzasadnienie
Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wykluczył lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych na terenie oznaczonym symbolem 370R (grunty rolne). Budynek garażowo-gospodarczy jest obiektem kubaturowym. Zatem projekt budowlany, który przewiduje lokalizację takiego obiektu w części na obszarze, na którym obowiązuje zakaz, jest niezgodny z planem miejscowym, co obliguje organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę.
Czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i ochronę praw nabytych?Ratio decidendi
Odpowiedź sądu
Nie, zmiana planu miejscowego, o ile odbywa się zgodnie z prawem, nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego ani ochrony praw nabytych. Prawo własności podlega ograniczeniom w drodze ustawy.
Uzasadnienie
Prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Ograniczenia te są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zmiana raz ukształtowanego sposobu wykonywania prawa własności nie oznacza, że prawodawca nie może zmienić treści tego prawa. Ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, co czyni je prawnie dopuszczalnymi.
Rozstrzygnięcie
Przepisy (23)
Główne
u.p.b. art. 35 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność projektu z planem miejscowym, zwłaszcza gdy plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, obliguje organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę.
u.p.b. art. 35 § 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, organ zobowiązuje inwestora do ich usunięcia. Niewywiązanie się z tego obowiązku skutkuje odmową wydania pozwolenia.
u.p.b. art. 35 § 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
A contrario, jeśli projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i spełnia inne wymogi, organ ma obowiązek wydać pozwolenie na budowę.
p.p.s.a. art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania.
p.p.s.a. art. 183 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
u.p.z.p. art. 15 § 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmują m.in. przeznaczenie danego terenu oraz zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
mpzp art. 14 § 202 pkt 2
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...]
Zasady zagospodarowania terenów rolnych (symbol 370R) należy przyjąć zgodnie z § 13 ust. 3, który wyklucza lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.
mpzp art. 13 § 3 pkt 3
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...]
Dla terenów rolniczych wyklucza się lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.
Pomocnicze
k.p.a. art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Obowiązek organu do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
k.p.a. art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Obowiązek organu do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
k.p.a. art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Zasada legalizmu, nakazująca organowi działać na podstawie i w granicach prawa.
k.p.a. art. 8 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwowych.
k.p.a. art. 8 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Zasada prowadzenia postępowania w sposób uwzględniający słuszny interes obywateli.
k.p.a. art. 107 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Konstytucja RP art. 178 § 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji i ustawom.
Konstytucja RP art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
Orzeczenia sądów powszechnych i wojskowych są wydawane na podstawie ustawy.
p.p.s.a. art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa.
u.s.g. art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Konstytucja RP art. 64 § 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
Własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.
Konstytucja RP art. 31 § 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w celu ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia, wolności publicznej lub wolności i praw innych osób.
u.o.g.r.l. art. 2 § 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej są gruntami rolnymi i nie zmieniają swojego przeznaczenia.
mpzp art. 7 § 2
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...]
Realizacja planu winna respektować prawo własności oraz prawo władania terenami.
mpzp art. 6 § 5
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...]
W przypadku rozbieżności ustaleń ogólnych z ustaleniami szczegółowymi, warunki zawarte w ustaleniach szczególnych mają pierwszeństwo.
Argumenty
Odrzucone argumenty
Naruszenie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie kompetencji sądu do badania legalności aktów prawa miejscowego. • Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, która dopuszcza odmowę pozwolenia na budowę obiektu związanego z produkcją rolną na terenie rolniczym z zakazem zabudowy kubaturowej. • Naruszenie § 7 ust 2 w zw. z § 6 ust. 6 uchwały Rady Gminy poprzez ich niezastosowanie, mimo że plan winien respektować prawo własności. • Naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez sprzeczność z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nieuwzględnienie praw nabytych wynikających z poprzednio obowiązującego planu.
Godne uwagi sformułowania
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wiążącym organy stosujące prawo. • Ważność aktów prawa miejscowego co do zasady nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach. • Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wykluczył lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych na terenie oznaczonym symbolem 370R. • Prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w drodze ustawy. • Zmiana raz ukształtowanego sposobu wykonywania prawa własności nie oznacza, że prawodawca nie może zmienić treści tego prawa.
Skład orzekający
Teresa Zyglewska
Przewodniczący
Marzenna Linska-Wawrzon
Sędzia
Sławomir Pauter
Sędzia sprawozdawca
Informacje dodatkowe
Wartość precedensowa
Siła: Wysoka
Powoływalne dla: "Potwierdzenie wiążącego charakteru miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ograniczeń w ich kwestionowaniu w postępowaniach administracyjnych. Ugruntowanie stanowiska o konieczności ścisłego przestrzegania zakazów zabudowy zawartych w planach miejscowych."
Ograniczenia: Dotyczy spraw związanych z pozwoleniem na budowę i zgodnością projektu z planem miejscowym, w szczególności w kontekście terenów rolnych i zakazu zabudowy kubaturowej.
Wartość merytoryczna
Ocena: 6/10
Sprawa dotyczy konfliktu między prawem własności a restrykcyjnymi zapisami planu miejscowego, co jest częstym problemem w praktyce. Pokazuje, jak ważne jest dokładne zapoznanie się z planem i jego konsekwencjami.
“Czy zakaz zabudowy na gruncie rolnym może zablokować budowę garażu? NSA wyjaśnia.”
Sektor
rolnictwo
Twój asystent do analizy prawnej.
Zadaj pytanie prawne, zleć analizę orzecznictwa i przepisów, lub poproś o projekt pisma — AI przeszuka polskie orzecznictwo i aktualne akty prawne.
- Analiza orzecznictwa i przepisów
- Drafting pism i dokumentów
- Odpowiedzi na pytania prawne
- Pogłębiona analiza z doktryny
Powiązane przepisy
Powiązane tematy
Pełny tekst orzeczenia
Oryginalna treść postanowienia (niezmieniona). Otwiera się jako osobna strona.