I SA/WA 1667/06

I SA/Wa 1667/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I OSK 465/07 - Wyrok NSA z 2008-03-26
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : sędzia NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Politechniki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] i zobowiązujące Politechnikę [...] do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy, do właściwego sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położona w obrębie [...].
W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], gmina R.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Politechnika [...] wskazując, że prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa wobec art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.).
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze i zobowiązał Politechnikę [...] do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy, do właściwego sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położona w obrębie [...].
W tej sytuacji Politechnika [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej powołanym postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r.
Minister Budownictwa rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że rzeczą zasadniczą jest kwestia posiadania bądź braku posiadania przez Politechnikę [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Posiadanie tego prawa skutkuje bowiem zastosowaniem art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Organ podkreślił, że w postępowaniu z art. 256 powołanej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie jest możliwe rozstrzyganie także o posiadaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Sprawy użytkowania wieczystego są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, mającym charakter cywilnoprawny. Minister Budownictwa zaznaczył, że kwestia, czy posiadane prawo zarządu przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie należy do niniejszego postępowania i błędny jest pogląd zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż kwestia z art. 182 należy do organów administracji publicznej.
Organ podkreślił, że z samego faktu uchylenia ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nie należy domniemywać odmowy dokonania przez sąd wpisu tego prawa, jeżeli w dniu 27 września 1990 r. spełnione były przesłanki z art. 182 tej ustawy.
Przekształcenia dokonanego ex lege (na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r.) przysługującego uczelniom wyższym prawa zarządu z dniem 27 września 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego, nie może potwierdzić organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, lecz wyłącznie sąd powszechny. Skoro wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić w postępowaniu sądowym i jest niezbędną przesłanką do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, stanowi to zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Minister Budownictwa zaznaczył ponadto, że obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położona w obrębie [...] został nałożony na stronę, z uwagi na dyspozycję art. 100 § 1 kpa i brak legitymacji procesowej organu administracji publicznej w tym zakresie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Politechnika [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego zastosowanie,
- art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do ustalenia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu, iż uczelnia publiczna posiadała w dniu 1 września 2005 r. prawo użytkowania wieczystego do gruntu nabyte w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, lecz nieujawnione w księdze wieczystej,
- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2006 r.
W ocenie strony skarżącej kwestia nabycia przez Politechnikę [...] prawa użytkowania wieczystego z dniem 27 września 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie jest zagadnieniem wstępnym, które może być rozstrzygnięte przez sąd rejonowy prowadzący księgę wieczystą dla gruntu, poprzez ujawnienie w niej Politechniki [...] jako użytkownika wieczystego. Uprawniony do ustalenia tego faktu jest – zdaniem skarżącej – organ administracji publicznej (wojewoda) prowadzący postępowanie w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Ustalenie powinno nastąpić w trakcie tego postępowania.
Podniesiono, że choć użytkowanie wieczyste nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, to nie ma to jednak żadnego wpływu na fakt nabycia tego prawa przez Politechnikę [...]. Wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego ex lege ma jedynie charakter deklaratoryjny.
Podkreślono dodatkowo, że przepis art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. został uchylony i już nie obowiązuje, wobec czego sąd rejonowy prowadzący księgi wieczyste nie może w chwili obecnej dokonać wpisu prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa na podstawie tego uchylonego przepisu. Ponadto – według skarżącej – samo prawo użytkowania wieczystego, które sąd miałby ujawnić również nie istnieje, "bo jeśli było to uległo przekształceniu w prawo własności, a jeśli w dniu 1 września 2005 r. uczelnia publiczna nie miała tego prawa to go po prostu nie ma".
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że domniemania skarżącego wskazujące, iż sąd powszechny odmówiłby wpisu użytkowania wieczystego, na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, z uwagi na uchylenie tej ustawy, nie mogą przesądzać o właściwości organu administracji publicznej do stwierdzenia, iż na mocy powołanego art. 182 przysługujące uczelniom wyższym prawo zarządu z dniem 27 września 1990 r. przekształciło się ex lege w prawo użytkowania wieczystego. Kwestia ta nie może być rozstrzygana w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie sądu skarga jest nieuzasadniona, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. nie naruszają prawa.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., mocą którego zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina R. i zobowiązano Politechnikę [...] do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy, do właściwego sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oznaczonego jako działka nr [...].
Podstawę zawieszenia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00, LEX nr 54554).
W rozpoznawanej sprawie Minister Budownictwa zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., bowiem uznał, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], gmina R. zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nabytego przez Politechnikę [...] na mocy art. 182 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Zdaniem organu w postępowaniu toczącym się w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie nie może rozstrzygać o posiadaniu prawa użytkowania wieczystego. Sprawy te mają charakter cywilnoprawny i należą do właściwości sądów powszechnych.
W ocenie sądu stanowisko Ministra Budownictwa jest prawidłowe.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda.
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa jest pozostawanie tego gruntu w użytkowaniu wieczystym uczelni.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Politechnika [...] występując do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, iż z dniem 1 września 2005 r. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], w gminie R. nie wykazała, że posiada prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W przedłożonym przez stronę odpisie z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w dziale II jako właściciel działki nr [...] figuruje Skarb Państwa, Politechnika [...] wpisana zaś jest jako zarządca i użytkownik. W przedmiotowej księdze wieczystej nie zostało zatem ujawnione prawo użytkowania wieczystego nabyte przez Politechnikę [...] w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zaznaczyć należy, że powołany przepis stanowił, iż z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 września 1990 r., grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się jej własnością. Nadmienić trzeba, że w świetle przepisów powołanej ustawy dla przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste nie wymagane było wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie była ona konieczna do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Postępowanie w sprawie ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym miało charakter cywilnoprawny i prowadzone było przez sąd wieczystoksięgowy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że słusznie Minister Budownictwa uznał, iż dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] konieczne jest wyjaśnienie kwestii posiadania przez Politechnikę [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz że zagadnienie niniejsze stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podlegające rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, a nie przez organ prowadzący postępowanie w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego jest odrębnym postępowaniem o charakterze cywilnoprawnym, prowadzonym przez sąd wieczystoksięgowy. Organ administracji publicznej (wojewoda) prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni – wbrew wywodom zawartym w skardze – nie jest organem właściwym do ustalenia w trakcie tego postępowania, czy uczelnia posiada prawo użytkowania wieczystego gruntu.
Zaznaczyć również trzeba, że uchylenie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego przez Politechnikę [...] na mocy powołanego przepisu. Wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego ex lege – jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi - ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostanie na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym tj. dzień 27 września 1990 r. i bez znaczenia jest fakt, że powołana ustawa już nie obowiązuje.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzające jest postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. są zgodne z prawem.
Za całkowicie chybione uznać ponadto należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 kpa, art. 77 i art. 80 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji publicznej powołanych przepisów kpa, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie sądu postępowanie niniejsze, którego przedmiotem było zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przeprowadzone zostało zgodnie z regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.