I OSK 2082/23

I OSK 2082/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2348/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2348/22 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr DN.gn.625.241.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2348/22 oddalił skargę M.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.241.2021, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.23.2020.KM. umarzającą z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w Nowym Sączu z 2 stycznia 1950 r. (nr L:Rol.U/4/c/14/2/50) o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł. gm. Ł., w części dotyczącej nieruchomości J.G. i A.G.
Podstawę prawną umorzenia postępowania stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa o zmianie k.p.a.), która weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie k.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. zostało doręczone 31 lipca 1950 r., natomiast wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności nastąpiło 20 marca 2018 r., zatem po upływie 30 lat, wobec czego zastosowanie znajduje art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., a wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było prawidłowe.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w mniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w kodeksie postępowania administracyjnej wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13. Wprowadzona zmiana przepisów doprowadziła to tego, że toczące się nawet od bardzo długiego okresu postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskana prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Brak bowiem możliwości zakończenia toczących się postępowań bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego. Obecnie skarżąca jest karana za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez okres prawie 3,5 roku rozpoznać ostatecznie złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawarte w Konstytucji zasadny zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W ocenie skarżącej, art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją, a konkretnie z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, narusza przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sprawa objęta skargą dotyczy niezgodnego z prawem pozbawienia poprzedników prawnych skarżącej własności nieruchomości na drodze administracyjnej po tym, jak zostali oni objęci przymusową przesiedleńczą akcją "Wisła" z 1947 r. i przesiedleni wraz z rodziną na Ziemie Zachodnie. Z racji tego, że państwo polskie przez okres ponad 25 lat od zmiany ustroju i upadku PRL nie wprowadziło wzorem sąsiednich państw ustawy reprywatyzacyjnej, która kompleksowo uregulowałaby kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, to skarżąca skorzystała z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpiła na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej jej poprzedników prawnych. Skarżąca przez okres prawie 3,5 roku prowadziła postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie miała podstaw przypuszczać, że w trakcie rozpoznawania jej sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, że jej wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Jej art. 2 ust. 2 godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a skarżąca nie miała realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego i jego zakończenie.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 Konstytucji. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (tzw. zasada lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku, a także zasada lex retro non agit. W art. 2 Konstytucji ma także umocowanie zasada przyzwoitej legislacji na którą składają się: zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną, nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, nakaz formułowanie przepisów w sposób zrozumiały, zachowanie właściwego trybu procedowania nad ustawą. Odnośnie natomiast uchwalenia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia w dniu 11 sierpnia 2021 r., ustawa ta została uchwalona po zarządzeniu reasumpcji głosowania przez Marszałek Sejmu odnośnie uchwały Sejmu, którą przegłosowano przerwę w obradach Sejmu.
Art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. W stanie faktycznym sprawy skarżąca domagała się stwierdzenia przez Wojewodę, że objęte wnioskiem orzeczenie w części dotyczącej jej poprzedników prawnych zostało wydane z rażącym naruszeniem wówczas obwiązującego prawa. Wskazany art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż zamyka skarżącej możliwość domagania się na drodze sądowej odszkodowania za utratę przez jej poprzedników prawnych własności nieruchomości. Skarżąca podniosła w związku z powyższym, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. i nie stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, przepis ten jest bowiem oczywiście sprzeczny z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych, dotyczących w szczególności tego, kiedy doszło do doręczenia orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. i kiedy zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji faktu upływu ponad trzydziestu lat od daty doręczenia orzeczenia do daty wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nie zakwestionowano też, że do daty wejścia w życie zmiany przepisów k.p.a., postępowanie to nie zostało zakończone. Odnosząc się natomiast do kwestii czasu trwania postępowania przed organami administracji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do zwalczania przewlekłości bądź bezczynności służą określone środki prawne, w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby strona z tych środków korzystała. Ten argument nie ma zatem znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Nie ma również podstaw do przyjmowania, że ustawodawca był ograniczony przy nowelizacji k.p.a. wyrokiem TK w sprawie P 46/13, a realizując wyrok pozbawiony był możliwości uregulowania również kwestii, jakie nie były przedmiotem rozważań Trybunału. Wyrok zapadł na skutek pytania prawnego sądu, sformułowanego na gruncie określonego stanu faktycznego sprawy. Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał zastrzegł, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, zaś ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Do takiego poszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. doszło. Wprowadzone ustawą o zmianie k.p.a. rozwiązania wykraczają natomiast poza kwestię, jaka była przedmiotem oceny przez Trybunał w związku ze zgłoszonym pytaniem. Z punktu widzenia wyroku TK istotne jest jednak, czy ustawodawca zrealizował zalecenia zawarte w wyroku, a nie to, czy nowelizując k.p.a. uregulował również kwestie, jakie przedmiotem pytania nie były. Wyrok P 46/13 nie stał na przeszkodzie do przeprowadzenia nowelizacji w zakresie szerszym, niż to, co było jego przedmiotem w związku z zadanym pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tezy postawionej w skardze kasacyjnej, że do obowiązku sądu należy uwzględnienie regulacji Konstytucji przy rozstrzyganiu sprawy i ocena zgodności regulacji ustawowej z Konstytucją. Kompetencja ta ma swoje oparcie w art. 198 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Stosowanie Konstytucji nie jest zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Rozważając problematykę rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa należy podkreślić, że następuje ona na tle konkretnego stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Koncentruje się więc na procesie wykładni i stosowania prawa. W tym zakresie wykorzystywanie koncepcji rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa służy zapobieganiu wydawania orzeczeń na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy, prowadzących do niesprawiedliwego rozstrzygnięcia, a więc ochronie praw podmiotów uczestniczących w prowadzonym przed sądem postępowaniu. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 12 sierpnia 2020 r. (II PK 4/19, LEX nr 3071522), odwołanie się do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (tak też postanowienie SN z 12 lutego 2025 r., I USK 115/24, LEX nr 3840396).
Stanowisko takie wynika z bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się jednak, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego, kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niezgodności z Konstytucją danego przepisu (zob.m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, LEX nr 2389585, czy postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r., III USK 268/22, LEX nr 3571906).
Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13).
Żaden ze wskazanych przypadków nie ma miejsca w badanej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, jakoby w przypadku wskazanego przepisu miała miejsce oczywista niezgodność regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tych wyrokach stanowisko.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dostrzegł potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.
Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W wyroku dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. też wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. też wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności tej regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna, doprowadziła także do zamierzonych skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Nie stanowi ona także nadmiernego ograniczenia dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Należy wskazać przy tym, że ograniczenie w możliwości wszczynania postępowania i stwierdzania nieważności zostało wprowadzone ustawą z 2021 r., zatem po okresie 30 lat od zmian ustrojowych, jakie miały miejsce po okresie PRL. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem. W odniesieniu do wprowadzonej regulacji nie można jednak stwierdzić, że została wprowadzona z zaskoczenia, skoro wyrok TK wskazujący na konieczność modyfikacji istniejących rozwiązań został wydany 12 maja 2015 r. Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Także i w tym aspekcie nie można mówić o oczywistej niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją.
Niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stawiany w nawiązaniu do argumentacji, że umorzenie już zawisłego postępowania pozbawia skarżącą możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogłaby ubiegać się o zasądzenie odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznali na skutek orzeczenia z 1950 r. jej poprzednicy prawni. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że o ile ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucji w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w którym przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku.
Natomiast nie znajduje podstaw zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji odwołanie do regulacji art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 160 k.p.a. nie obowiązuje od 1 września 2004 r., został uchylony na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm.). Z tego względu argumentacja Sądu I instancji dotycząc kwestii roszczeń odszkodowawczych nie zasługuje na aprobatę
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony i podlegał oddaleniu ze względu na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego może zatem nastąpić w takiej sytuacji wyłącznie na rzecz organu, nie zaś uczestnika postępowania.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.