I GSK 1618/22

I GSK 1618/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 30/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-05-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 764
art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 30/22 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2020 r., nr 48000/71/322224/2020 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 20 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 30/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329, obecnie Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę E. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z 2 listopada 2020 r., w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 28 lipca 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyżej wskazanego wyroku wniósł ZUS, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie t.j. Dz.U.2025.764; dalej: ustawa COVID-19), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ przyjmując wniosek strony o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne winien dopełnić obowiązku informacyjnego, co do przekazania wnioskodawcy informacji o zawartych w ustawie warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.), pomimo że wynikający z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572; dalej: kpa) obowiązek informacyjny nie jest równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, w szczególności, gdy wnioski składane są przez przedsiębiorców/płatników składek, co do których na mocy przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ciąży już uprzedni ustawowy obowiązek terminowego składania deklaracji rozliczeniowych (art. 46 i art. 47 ust. 1 ww. ustawy);
2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo tego że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów, tj. art. 6, art. 7 i art. 9 kpa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wynik sprawy.
Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., nie zmienia tego okoliczność niewskazania przez autora skargi kasacyjnej stosownego przepisu, poprzestającego na przedstawieniu jedynie samego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego w jego ocenie na błędnej wykładni art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Mając jednak na względzie treść podniesionych zarzutów, zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.
Pierwszy z wymienionych powyżej przepisów prawa, w dniu wydania decyzji brzmiał następująco w kwestionowanym ust. 1: Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Drugi zaś z wymienionych przepisów stanowił w ust. 3, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 kpa, organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (data wpływu do organu - 14 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji), po czym wydał decyzję odmowną. Niezrozumiałym jest pasywne zachowanie ZUS. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem WSA, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 kpa i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.
Niesporne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w sposób jasny i precyzyjny, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 kpa, co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18).
Zaaprobować należy zwrócenie uwagi przez WSA w Gliwicach na cele ustawodawcy realizowane poprzez uchwalenie ustawy COVID-19, jak również na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID-19. Należy podkreślić, że przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21; z 11 maja 2023, sygn. akt I GSK 1957/22, tamże), że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu.
Sąd I instancji przyjął stanowisko że art. 15zzzzzn² obowiązuje wstecznie, ale organ nie zakwestionował wyroku WSA w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez sąd a quo na podstawie art. 153 p.p.s.a., a dotyczących uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W tym zakresie brak jest stosowanego zarzutu skargi kasacyjnej, co dodatkowo czyni skargę niezasadną.
Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania skarżącej o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. Skoro skarżąca przejawiała wolę skorzystania z wprowadzonej pomocy, to skierowana do niej informacja o nieprzedłożeniu takich dokumentów przed wydaniem negatywnej decyzji, zapewne doprowadziłaby do powzięcia przez skarżącą stosownych czynności zmierzających do przesłania wymaganych deklaracji rozliczeniowych, tym razem w sposób prawidłowy.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organów i zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.