I GSK 1108/21

I GSK 1108/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Surmacz
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 895/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 211
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 895/20 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/297/2016 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom i szkołom 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w części III pkt 1; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Tarnowie na rzecz N. Sp. z o.o. w W. 1 527 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 895/20 oddalił skargę N. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie (dalej: organ) z 27 października 2016 r., nr XXXI/297/2016 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania.
W stanie faktycznym sprawy pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. spółka wniosła skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 w części III pkt 1.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jako podmiot prowadzący szkołę [...] na terenie T. miała w okresie obowiązywania uchwały ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowej, zatem posiadała interes prawny w tym, aby określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.
Podniesiono też, że uchwała ogranicza uprawnienia określone ustawą do tych uczniów, którzy nimi byli w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu i powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzymała dotacji. Postanowienia uchwały wprowadzają nieznany ustawie warunek uzyskania dotacji, jakim jest konieczność bycia uczniem szkoły w pierwszym dniu miesiąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, podpierając się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zapis w załączniku nr 2 część III pkt 1 zaskarżonej uchwały, dotyczący wykazania liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełniła co najmniej 50% frekwencji, nie jest sprzeczny z przepisami prawa. Warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie wskazanym w ww. załączniku oraz możliwość pomniejszenia wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczonych przez przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) mieści się w założeniach wynikających z treści art. 90 ust. 4 tej ustawy.
Ponadto wskazał, że zobowiązanie do udzielania informacji o liczbie uczniów w danej placówce z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia co najmniej 50% frekwencji nie narusza regulacji ustawowych i jest zasadna z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
1. art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 90 ust. 4 i 3 u.s.o. poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż w organ w § 5 ust. 1 oraz załączniku nr 2 w części III pkt 1 uchwały nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania (dalej: uchwała) przekroczył zakres ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego i wprowadził dodatkową, pozaustawową przesłankę otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez oddalenie skargi pomimo, iż Rada Miasta Tarnowa w uchwale wprowadziła mechanizm ustalania liczby uczniów, na których przysługuje dotacja w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych z uwzględnieniem danych o frekwencji za miesiąc poprzedni, pomimo, że zasada roczności dotacji oświatowej wyklucza takie ustalanie wysokości części dotacji przyznawanej w styczniu;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 211 u.f.p.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 w części III pkt 1. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem procesowym z 10 stycznia 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna, pomimo nieskuteczności części jej zarzutów, dlatego też zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości sposobu ustalania należnej dotacji oświatowej wynikającej z § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXI/297/2016 oraz załącznika do tej uchwały w części III pkt 1. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) dokonał modyfikacji ustawowych przesłanek otrzymania dotacji przez szkoły niepubliczne, określając że wysokość dotacji uzależniona jest od stanu liczby uczniów na pierwszy dzień (roboczy) każdego miesiąca - wobec czego doszło do naruszenia art. 90 ust. 4 i 3 u.s.o.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie zaś z upoważnieniem prawodawczym, zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący j.s.t. ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W kontekście przywołanych przepisów ocenie podlegały kwestionowane regulacje prawa miejscowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały "Wysokość dotacji w każdym miesiącu jest uzależniona od liczby uczniów, z wyodrębnieniem liczby uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub wychowanków internatu - ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca". W terminie do 5 dnia każdego miesiąca, organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta Tarnowa informację o liczbie uczniów, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. W tymże załączniku zaś przewidziano (w jego cz. III pkt 1) wykazywanie różnicy pomiędzy liczbą uczniów na pierwszy roboczy dzień miesiąca oraz liczbą uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć.
Wskazać należy, że z art. 90 ust. 3 u.s.o. jednoznacznie wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc to, czy dana osoba jest uczniem i czy spełniła w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przy czym z powołanej regulacji nie wynika - wbrew ocenie organu oraz WSA - aby taki uczeń musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. W takiej sytuacji dochodziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ prowadzący szkołę, byłby pozbawiony dotacji na ucznia zapisanego do szkoły po pierwszym (roboczym) dniu danego miesiąca i uczestniczącym w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych tego miesiąca. Rację przyznać należy skarżącej kasacyjnie, że przyjęty w uchwale mechanizm ustalania wysokości dotacji (uzależnionej od wyliczeń dokonywanych w cz. III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały) powodowałby, że korekta wysokości należnej dotacji zawsze byłaby korektą in minus, a więc na niekorzyść organu prowadzącego szkołę, skoro należałoby sprawdzać jedynie frekwencję uczniów zapisanych do szkoły pierwszego dnia roboczego miesiąca, pomijając uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w dniach kolejnych danego miesiąca. Tymczasem powinna być to być możliwość zarówno korekty in plus, jak i in minus. Wniosek taki płynie z tego, że art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowi o warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, a więc nie wprowadza wymogu nabycia statusu ucznia już w pierwszym roboczym dniu danego miesiąca. Ewentualne przyjęcie tego rodzaju rozwiązania w akcie prawa miejscowego wiązałoby się zatem z koniecznością umieszczenia stosownej regulacji pozwalającej na przeprowadzenie korekty wypłacanych na rzecz organu prowadzącego jednostkę edukacyjną środków z dotacji w sytuacji przyjęcia ucznia po pierwszym dniu danego miesiąca.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dotacja oświatowa o jakiej mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu (roboczym) danego miesiąca, oczywiście pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20). Organ stanowiący j.s.t. realizując zaś upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 90 ust. 4 u.s.o. musi tak skonstruować przepisy aby respektować przysługujące organowi prowadzącemu uprawnienie do otrzymania należnej dotacji.
Nieskuteczne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Przywoływany przez skarżącą kasacyjnie art. 211 u.f.p. posiada pięć ustępów, a w sformułowanym zarzucie nie wskazano żadnego z nich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na ust. 1-3 ww. regulacji i powołano się na zasadę roczności budżetu, z której wynikać ma zasada roczności dotacji, co w konsekwencji powodować ma wadliwość przyjętego w uchwale mechanizmu obliczania dotacji za styczeń. Przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja jest wprawdzie logiczna, niemniej jednak należy zważyć na następujące kwestie. Przepisy zawarte w art. 211 u.f.p. nie są unormowaniami o charakterze procesowym (a taką kwalifikację wskazano w zarzucie), samo zaś formalne powiązanie tych przepisów z art. 151 p.p.s.a. nie może oznaczać, że mamy do czynienia z zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Poza tym należy zauważyć, że naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa (a tak było w niniejszej sprawie), to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał w tej mierze wskazanie, że argumentacja spółki nie jest także adekwatnie skorelowana ze wskazywanymi jako naruszone regulacjami u.f.p. Zawarty w uchwale budżetowej j.s.t. budżet gminy zawierający m.in. roczne limity wydatków jest podstawą obliczania "stawki" dotacji przypadającej na każdego ucznia, co przewiduje przecież art. 90 ust. 3 u.s.o. I to z tej regulacji - mając na uwadze dyspozycję art. 51 ust. 1 w zw. z jego ust. 2 u.f.p. (zawierającą zasadę braku podstawy roszczeń z tytułu zamieszczenia w budżecie danych dochodów lub wydatków) - należy wywodzić uprawnienia do otrzymania dotacji w określanej przez ustawodawcę wysokości. Poza tym wskazać także trzeba na odczytywanie omówionego już art. 90 ust. 3 u.s.o. z jego ust. 3c, z którego zasada roczności dotacji oświatowej wynika.
Wobec nieskuteczności powyżej ocenionego zarzutu, skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego podniesiono brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 211 u.f.p. Niezależnie od tego wskazania wymaga, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Mając na uwadze zasadność pierwszego ze zgłoszonych zarzutów, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie co skutkowało - na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. - uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 5 ust. 1 oraz pkt 1 w części III jej załącznika nr 2.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).