III SA/GD 668/19

III SA/Gd 668/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 243/20 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 18 ust. 4 a, ust. 4b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 czerwca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.
z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1,
art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58), zwanej dalej także ustawą a także punkt lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 19 marca 2019 r., na ternie Portu Lotniczego [...], przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki Skoda o numerze rejestracyjnym [...]. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący pojazdem M.P. wykonywał usługę przewozu osób, przewożąc pasażera E.R.. Przewóz ten kierujący wykonywał w imieniu przedsiębiorcy A.M., prowadzącego działalność gospodarczą z siedzibą w miejscowości D. K.K. pod nr [...]. Pasażer zamówił usługę przewozu z ul. [...]
w G. [(...)] na lotnisko w G. Usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...]. Przy pomocy tej aplikacji po wykonaniu usługi została pobrana opłata
w wysokości 20,59 zł. Opisaną usługę kierujący wykonał pojazdem przeznaczonym
do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Do kontroli kierujący okazał m.in. wypis nr [...]
z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole.
Pismem z dnia 21 marca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu
w zakresie naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie. Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o zmianie kwalifikacji naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie na naruszenie z lp. 2.11 tego załącznika.
Odpowiadając na powyższe zawiadomienie strona wyjaśniła, że organ kontroli błędnie zastosował art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie
i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, bowiem powinien zastosować art. 5b w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie, ponieważ strona wykonywała krajowy transport drogowy, który nie jest tożsamy z przewozem okazjonalnym.
Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej z dnia 7 czerwca 2019 r.
nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu 9 sierpnia decyzję, którą utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie. Treść art. 92a ust. 1
i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z tym, regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy
art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w sprawie. Organ wskazał ponadto, że zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenie pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym
w dziale IVa k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, przewóz wykonywany przez stronę skarżącą
w dniu kontroli nie spełnił wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. M.P. w imieniu strony przewoził jednego pasażera. Pojazd, którym kierujący wykonywał przewóz osób jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą,
co potwierdza kserokopia dowodu rejestracyjnego skontrolowanego pojazdu. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie - przewóz okazjonalny może być wykonywany tylko pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem skontrolowany pojazd tego warunku nie spełniał.
Organ wskazał, że przedmiotowy przewóz nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu nie zostały ustalone
w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, a opłata nie została ustalona
w formie ryczałtowej przed wykonaniem przewozu. Okoliczności te potwierdził przesłuchany w charakterze świadka pasażer, który zeznał, że nie zawierał umowy pisemnej z przewoźnikiem, ani nie ustalał wysokości ryczałtowej opłaty za wykonanie usługi przed rozpoczęciem jej wykonania. Świadek zeznał również, że w ogóle nie był
w lokalu przedsiębiorstwa przewoźnika. Wszystkie warunki wykonania usługi przewozu zostały ustalone przy pomocy aplikacji [...]. Także za pośrednictwem tej aplikacji została pobrana opłata za jej wykonanie w wysokości 20,59 zł, która została pobrana
z karty debetowej zgłoszonej do aplikacji, a o pobraniu opłaty zawiadomiono
e-mailem.
Organ wskazał, że kopia e-maila informującego świadka o pobraniu wymienionej opłaty znajduje się w aktach sprawy. Okoliczności zamówienia opisanej usługi przewozu i warunki jej wykonania oraz uiszczenia opłaty za jej wykonanie potwierdził także kierujący przesłuchany w charakterze świadka. Kierujący zeznał również, że skontrolowany przewóz wykonał w imieniu strony, przez którą jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Przewozy osób wykonuje pojazdem należącym do skarżącego, na podstawie licencji wystawionej na skarżącego. Okazana do kontroli umowa zlecenia z dnia 14 marca 2019 r. zawarta przez stronę z kierującym także wskazuje, że zlecenia kierujący otrzymuje przy pomocy aplikacji [...] i zlecenia te wykonuje zgodnie z wymaganiami właściciela aplikacji. Organ uznał zatem za niezasadny zarzut niezebrania całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygniecia sprawy.
Organ stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie bez żadnych wątpliwości wynika, że pasażerem przewożonym w dniu kontroli był E.R.. Jego dane osobowe zostały ustalone na podstawie dowodu osobistego, którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy. W zeznaniach złożonych w charakterze świadka dokładnie opisał szczegóły dotyczące usługi przewozu. Stanowczo zeznał również, że nie tylko nie zawarł umowy pisemnej dotyczącej skontrolowanego przewozu, ale w ogóle nie był w siedzibie przedsiębiorcy. Zamówienie usługi i wszystkie warunki jej wykonania wraz z uiszczeniem opłaty za jej wykonanie odbyły się przy pomocy aplikacji [...]. Pasażer wskazał również w jakiej formie otrzymał potwierdzenie uiszczenia opłaty za wykonaną usługę.Takie potwierdzenie otrzymał e-mailem, którego kopia znajduje się w aktach sprawy.
Również zarzuty dotyczące protokołu kontroli organ uznał za niezasadne. Skarżący nie mógł podpisać protokołu kontroli, bowiem przepisy ustawy o transporcie nie przewidują możliwości podpisywania przez przewoźnika protokołu z kontroli drogowej. Kontrola drogowa odbywa się w obecności kierującego, co wynika z art. 55 ust. 1b ustawy. Tym samym to kierujący zastępuje przedsiębiorcę lub podmiot wykonujący przewóz drogowy. Także przepis art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie jednoznacznie wskazuje kto jest uprawniony do podpisania takiego protokołu. Jest to inspektor przeprowadzający kontrolę i kontrolowany kierowca. Natomiast przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy doręcza się kopię protokołu kontroli. Z uwagi na powyższe także zastrzeżenia do protokołu kontroli może wnieść kontrolowany kierowca, a nie przedsiębiorca lub podmiot wykonujący przewóz drogowy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ dodał, że wbrew twierdzeniom strony organ I instancji zastosował przepis art. 5b ustawy
o transporcie, a w rozstrzygnięciu uwzględnił posiadaną przez stronę licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Organ I instancji nie naruszył również art. 18 ust. 4a i 4b
w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie, ponieważ skarżący posiada licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, tj. licencję uprawniająca wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych
w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie. Tym samym skarżący ma także obowiązek stosowania się do zakazów określonych w tych przepisach a wbrew twierdzeniom skarżącego przewozy okazjonalne nie są odrębną instytucją prawną od przewozów określonych w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. II GSK 1836/13).
Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 92c ustawy o transporcie. Przepis ten może być zastosowany tylko w sytuacjach powstałych w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowej, katastrofy, czy też wprowadzenia na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy kierujący wykonując powierzone mu zadania przewozowe dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W niniejszej sprawie do naruszenia przepisów ustawy
o transporcie doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób niewłaściwym pojazdem.
Reasumując organ stwierdził, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł znajduje uzasadnienie w normach art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt ustawy o transporcie oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą deczyję A. M. zarzucił:
1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 8 art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 i 86 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 czerwca 2019 r. i wydanie zaskarżanej decyzji pomimo tego, że organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) błędnie ustalił,
iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy
z 6 września 2001 r. o transporcie – jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b) pkt 2 ww. ustawy o transporcie, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez organy, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu,
że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżący
– aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję
na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, osoby posiadające licencję
na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie),
co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;
b) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o transporcie w zw. z art. 20
w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję
na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 ustawy o transporcie, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów doprowadziłoby do uznania,
że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;
c) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2
i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie poprzez ich bezpodstawne zastosowanie
– w sytuacji, w której organy powinny były odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a
i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi,
w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;
d) ewentualnie, w przypadku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,
że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie
– oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy
o transporcie, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;
e) poprzez błędne przyjęcie, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie może być zastosowany wobec skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.
W oparciu o postawione zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz
o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł
o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził należy, że nie narusza ona prawa procesowego ani materialnego, w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia niezgodności unormowań ustawy o transporcie z przepisami Konstytucji a przepisy tej ustawy nie stanowią przepisów technicznych, które winny być notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.
W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie wywiodły, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalony stan fatyczny, że zatrudniony przez skarżącego kierowca wykonywał przewóz okazjonalny, tj. przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a pojazd, którym wykonywano usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w ustawie o transporcie drogowym dla wykonywania przewozu okazjonalnego.
Ustawa o transporcie drogowym określa m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego (art. 1 ust. 1 pkt 1).
W art. 4 pkt 1 tej ustawy wskazano, że krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stanowi przepis art. 5 b pkt 1 ustawy podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Udzielenie licencji może nastąpić na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób unormowanego w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy bądź na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakressie przewozu osób samochodem osobowym, a więc licencję wskazaną w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie posiada natomiast licencji na przewóz osób taksówką.
Z rozdziału 3 dotyczącego transportu drogowego osób – art. 18 oraz art. 4 pkt 11 ustawy wynika, że przewóz ten może mieć charakter przewozu regularnego, regularnego specjalnego, wahadłowego i okazjonalnego.
Skarżący nie wykonuje przewozów o charakterze regularnym, regularnym specjalnym i wahadłowym, przewóz ten nie spełnia bowiem warunków wynikających z art. 4:
- pkt 7 ustawy, zgodnie z którym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983 oraz z 2018 r. poz. 2244),
- pkt 9 ustawy, zgodnie z którym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób,
- pkt 10 ustawy, zgodnie z którym przewóz wahadłowy to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:
a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,
b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.
Wykonywany przewóz to zatem przewóz okazjonalny, którym, zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.
Przepis art. 18 ust. 4a ustawy stanowi, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zgodnie natomiast z art. 4b dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami niespełniającymi tego kryterium i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy jedynie w przypadku
1) pojazdów zabytkowych,
2) samochodów osobowych:
a) prowadzonych przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,
b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,
c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, przy czym zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa.
Przedmiotowy przejazd nie spełniał warunków wskazanych w art. 18 ust. 4a i 4 b ustawy. Pojazd, którym przejazd był wykonywany nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, a umowa przewozu samochodem osobowym niewątpliwie nie została zawarta w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. Wyklucza to możliwość uznania, że skarżący spełnił wymogi przewozu osób w zakresie przewozu okazjonalnego. Przewóz nie był bowiem wykonywany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a ustawy), a w sprawie nie zachodziły przesłanki dopuszczenia przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym tego wymogu.
Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ustawy zawierającym m.in. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 8 000 zł (Lp.1 pkt 2.2.11 załącznika).
Zatem w sytuacji, gdy przewóz wykonano pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy i nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od tego kryterium wskazane w art. 18 ust. 4b ustawy, nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, polegającego na braku uchylenia przez organ odwoławczy kontrolowanej decyzji, jest zatem bezzasadny. Organ prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał bowiem zaskarżoną decyzję w mocy.
Za niezasadne uznać także należało zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – przepisów ustawy o transporcie drogowym - art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skarżący niezasadnie zarzucał, że prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie musi dodatkowo spełniać wymogów określonych w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 ustawy o transporcie. Dokonana przez skarżącego wykładnia jest nieprawidłowa, nie uwzględnia bowiem treści art. 18 ustawy w związku z art. 4 pkt 11 ustawy, który zawiera ustawową definicję przewozu okazjonalnego osób.
W sytuacji wskazania przez prawodawcę definicji ustawowej danego pojęcia używanego w akcie prawnym, brak jest możliwości interpretacji tego pojęcia w inny sposób, niż wynikający z ustawy. Jakkolwiek językowo określenie "przewóz okazjonalny" mogłoby budzić wątpliwości, wątpliwości te nie zachodzą w związku z faktem, że ustawodawca wyraźnie za taki przewóz uznał każdy przewóz osób nie mający charakteru regularnego, regularnego specjalnego i wahadłowego.
Ustawodawca w art. 5b pkt 1 ustawy wyraźnie rozróżnił wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą oraz wykonywanie przewozu taksówką. Wykonywanie przewozów taksówką wymaga odrębnej licencji i podlega regulacji odrębnej od pozostałych sposobów przewozu osób.
Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca zabronił przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą:
1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru;
2) umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi;
3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Regulacja ta potwierdza wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę i odmienność przewozów taksówkowych i przewozów okazjonalnych.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut sprzeczności analizowanych regulacji z zasadami Konstytucji. Skarżący zarzucał naruszenie art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której organy powinny były odmówić zastosowania cytowanych przepisów ustawy o transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami.
W ocenie Sądu, ustawodawca w art. 18 ust. 4a ustawy celowo wprowadził zasadę, zgodnie z którą przewóz okazjonalny może być realizowany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, jak i określił w art. 18 ust. 4 b pkt 2 ustawy zwalniające z tego obowiązku dodatkowe wymogi, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób innymi samochodami osobowymi.
Ustawodawca odmiennie regulując różne sposoby przewozu osób ma możliwość wprowadzenia określonych środków, których celem jest zapewnienie w praktyce realizacji wynikającego z ustawy zróżnicowania możliwości wykonywania przewozów przez różnych przewoźników. Podkreślić należy, że różny charakter tych przewozów wiąże się bezpośrednio z odmiennym uregulowaniem warunków obu rodzajów licencji, udzielanych na przewozy taksówkowe i pozostałe przewozy. Warunki te w przypadku taksówki unormowane są w art. 6 ustawy a w przypadku wykonywania transportu drogowego przewozu osób samochodem w art. 5c ustawy. Porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że podmiot, który uzyskać ma licencję taksówkową musi spełnić więcej warunków niż podmiot uzyskujący licencję na przewozy osób samochodem osobowym.
Z przepisów ustawy wynika zatem, że podmiot świadczący usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, nie jest podmiotem dokonującym przewozu osób takich jak przewozy taksówkowe. Chcąc realizować takie przewozy powinien on posiadać licencję taksówkową. Licencję taką może on uzyskać po złożeniu stosownego wniosku i spełnieniu przewidzianych w ustawie warunków.
W związku z tym uznać należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty sprzeczności przepisów ustawy o transporcie drogowym z wartościami konstytucyjnymi - zasadą wolności gospodarczej i zasadami jej ograniczania, zasadami wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw oraz zasadami równości i zakazu dyskryminacji, nie są uzasadnione. Skarżący jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w innym zakresie niż osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie przejazdów taksówkowych i nie może domagać się takiego samego zakresu uprawnień jak taka osoba, może natomiast nabyć te uprawnienia w przewidzianej prawem drodze.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i nie można się na nie powoływać wobec jednostek.
Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37 z dnia 1998.07.21) utraciła moc i została zastąpiona Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.2015.241.1 z dnia 2015.09.17). Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit b Dyrektywy pojęcie usługa oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług, a "przepisy techniczne" zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f Dyrektywy oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b ppkt (i) Dyrektywy, świadczenie usługi "na odległość" oznacza, że usługa świadczona jest bez równoczesnej obecności stron. Oczywistym jest, że realizacja umowy przewozu polega na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej stałej bezpośredniej obecności obu stron umowy – realizującego przewóz jak i przewożonego.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że dla zastosowania Dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy uzyciu aplikacji [...]. Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt C 434/15) Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że art. 56 TFUE w zw. z art. 58 ust. 1 TFUE, a także art. 2 ust. 2 lit. d dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r dotyczącej usług na rynku wewnętrznym i art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r., do którego odsyła art. 2 lit. a dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), należy interpretować w ten sposób, że usługę pośrednictwa, taką jak ta, o której mowa w niniejszym postępowaniu, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Trybunał wskazał, że usługa pośrednictwa świadczona przez przedsiębiorstwo [...] (konkurencyjna aplikacja do aplikacji [...]), polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską, nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Omawianą usługę pośrednictwa pomiędzy klientem (pasażerem) a kierowcą Trybunał uznał za integralną część złożonej usługi, której głównym elementem jest usługa przewozowa, wobec czego należy zakwalifikować ją jako usługę w dziedzinie transportu, a nie usługę społeczeństwa informacyjnego i podlega ona nie postanowieniom art. 56 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w ogólności, lecz postanowieniom art. 58 ust. 1 TFUE, będącego przepisem szczególnym, w myśl którego swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczące transportu. Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżący, jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonuje niepodlegającą Dyrektywie usługę transportową (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1141/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2358/17 i z dnia 11 lipca 2019 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 501/19).
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił zarzutów skargi ani nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia z urzędu i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.