III OSK 1307/23

III OSK 1307/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1283/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-02-22
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 21 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94 i 88 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Tucholskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1283/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Powiatu w Tucholi z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III/33/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2018 r. Rada Powiatu w Tucholi podjęła uchwałę nr III/33/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych Rady Powiatu Tucholskiego. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: "u.s.p."). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Tucholi, który zarzucił jej naruszenie art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1283/22, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza jej nieważność w całości lub części albo w przypadku, gdy przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności - stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., który stanowi, że nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, natomiast w przypadku zaistnienia nieistotnego naruszenia prawa organ ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W związku z powyższym uchwała ta powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie miało miejsca, bowiem § 6 zaskarżonej uchwały przewidziano jedynie jej ogłoszenie poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego. Jak wynika natomiast z art. 42 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. niespełnienie wymagań formalnych poprzez nienależytą publikację uchwały traktować należy jako istotne naruszenie prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Rada Powiatu Tucholskiego zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, względnie uchylenia wyroku i wydania wyroku oddalającego przedmiotową dla sprawy skargę Prokuratora Rejonowego w Tucholi inicjującą postępowanie w sprawie, oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 i 88 Konstytucji oraz art. 13 ust 2 u.o.a.n. w związku z art. 21 ust 4 u.s.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i wobec tego do jej wejścia w życie niezbędne jest jej opublikowanie w ramach odpowiedniego vacatio legis, co w istocie stanowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a
2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez przyjęcie sprzecznych i częściowo nie odnoszących się do przedmiotu sprawy twierdzeń i przykładów co czyni uzasadnienie wyroku nieracjonalnym i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie toku rozumowania sądu, tym samym zaś narusza przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Tucholskiego z dnia 20 grudnia 2018 (Nr 111/33/2018) w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego uchylenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle rozwinięto zarzuty wskazując, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego. Hipoteza przepisu art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. skierowana jest do radnych rady Powiatu Tucholskiego, a tym samym nie sposób uznać, że jest to akt generalny. Jego działanie ograniczone jest do wewnętrznych struktur administracji, bowiem w praktyce dotyczy 17 członków Rady Powiatu Tucholskiego. Brak więc było obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się jednak do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady powiatu. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 21 ust. 4 u.s.p.
W ramach pierwszego zarzutu w skardze kasacyjnej powołano art. 94, art. 88 Konstytucji oraz art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Rozważania należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z treścią powołanych przepisów Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Regulacja ta w stosunku do aktów organów samorządu powiatowego znajduje doprecyzowanie na poziomie ustawowym i zgodnie z art. 43 ust. 2 u.s.p., akty prawa miejscowego podpisuje niezwłocznie po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu i kieruje do publikacji. Zgodnie natomiast z art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n. Z kolei art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Zgodnie z powołanymi przepisami należy uznać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. w sprawie ustalenia wysokości diet i ich wypłaty, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 6 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady powiatu nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji.
Jak już była mowa wyżej, zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, toteż zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały organu powiatu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rzekomą sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera sprzecznych ze sobą twierdzeń ani takich luk argumentacyjnych, które uniemożliwiałyby odtworzenie toku rozumowania sądu oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W sposób konsekwentny i jednoznaczny wskazano, że zaskarżona uchwała w sprawie diet radnych ma charakter aktu prawa miejscowego. Rzeczywiście Sąd pierwszej instancji błędnie przytoczył orzeczenie WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 1701/15 na poparcie powyższego stanowiska, mimo że orzeczenie to przedstawia odmienny pogląd, nie wpływa ta jednak na zasadność i klarowność wyrażonego w orzeczeniu stanowiska. Zatem nawet uznając, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.