II SA/Bk 635/25

II SA/Bk 635/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Elżbieta Lemańska
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2809
art. 99 par. 3 (3)
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 34 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi adwokat J. P. na akt Burmistrza Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 19 marca 2025 r. nr Or.5343.13.1.2024 w przedmiocie wynagrodzenia reprezentanta dziecka uchyla zaskarżony akt.
Uzasadnienie
W piśmie z 26 listopada 2024 r. Burmistrz Miasta Wysokie Mazowieckie wystąpił do Sądu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem, III Wydział Rodzinny i Nieletnich, z wnioskiem o ustanowienie kuratora m.in. dla małoletnich P. S. i P. S., w celu reprezentowania ich interesów w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego w lokalu przy ul. P. [...] m [...] w Wysokiem Mazowieckiem. Wniosek został złożony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. (sygn. akt III Nsm 156/24) Sąd Rejonowy w Wysokiem Mazowieckiem III Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla małoletnich P. S. i P. S. reprezentanta w osobie adwokat J. P., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Wysokiem Mazowieckiem przy ul. J. [...] lok. [...] - w celu reprezentowania interesów małoletniej w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego. Jednocześnie zobowiązał adwokat J. P. do składania sądowi opiekuńczemu informacji o swojej działalności w odstępach czteromiesięcznych, począwszy od daty uprawomocnienia się orzeczenia.
Postępowanie administracyjne o wymeldowanie małoletnich zakończyło się decyzją Burmistrza Miasta Wysokie Mazowieckie z 7 lutego 2025 r. znak Or.5343.13.1.2024 o wymeldowaniu.
W dniu 19 lutego 2025 r. adwokat J. P. złożyła do Burmistrza wniosek o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji reprezentanta małoletnich ustanowionego z urzędu, wskazując, że wynagrodzenie nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części.
W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz wydał 19 marca 2025 r. postanowienie (znak: Or.5343.13.1.2024), na mocy którego przyznał adwokat J. P. wynagrodzenie w wysokości po 60,00 zł netto, powiększone o podatek VAT w wysokości 13,80 zł, co łącznie dało kwotę 73,80 zł brutto na każdego z małoletnich (78,80 zł x 2). Uzasadniając wysokość wynagrodzenia organ wskazał, że zastosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536). Organ wyjaśnił, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu określenia wynagrodzenia w takich przypadkach, w związku z czym zastosowano analogię legislacyjną. W sprawie o wymeldowanie działania reprezentanta ograniczyły się do odbioru korespondencji oraz złożenia wniosku o wynagrodzenie, bez podejmowania dodatkowych aktywności procesowych takich jak składanie wniosków dowodowych czy udział w przesłuchaniach. Z uwagi na charakter sprawy oraz dyscyplinę finansów publicznych organ uznał za zasadne przyznanie wynagrodzenia w najniższej wysokości. Postanowienie zawiera pouczenie, zgodnie z którym przyznanie wynagrodzenia kuratorowi następuje na podstawie czynności materialno-technicznej i jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży adwokat J. P. jednak Kolegium zwróciło zażalenie Burmistrzowi wskazując, że skierowano je do organu niewłaściwego.
Następnie adwokat J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie Burmistrza Miasta Wysokie Mazowieckie z 19 marca 2025 r. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 99³ § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) przez jego niezastosowanie, co skutkowało także niezastosowaniem § 23 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w zw. z art. 29 ustawy - Prawo o adwokaturze.
Skarżąca wskazała, że jako adwokat ustanowiona do reprezentowania małoletnich w sprawie administracyjnej powinna otrzymać wynagrodzenie w wysokości stawki minimalnej obowiązującej za sprawy tego typu, tj. 480 zł netto, powiększonej o podatek VAT. Zaznaczyła, że jej czynności nie ograniczały się do biernego odbioru pism, lecz obejmowały również analizę akt sprawy, orzeczeń wydanych w sprawie oraz składanie sprawozdań sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że wniosek o ustanowienie przedstawiciela został rozpoznany w trybie art. 34 k.p.a., a wynagrodzenie zostało określone w oparciu o przepisy stosowane analogicznie do wynagrodzeń kuratorów w sprawach cywilnych. Brak jest przepisów szczególnych określających zasady wynagradzania adwokatów ustanawianych w tego rodzaju sprawach na gruncie postępowania administracyjnego. W związku z tym, mając na uwadze racjonalność gospodarowania środkami publicznymi oraz ograniczony nakład pracy pełnomocnika, uznał za właściwe przyznanie wynagrodzenia w minimalnej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter prawny zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Burmistrza o przyznaniu wynagrodzenia.
O charakterze prawnym określonego rozstrzygnięcia nie decyduje jego nazwa nadana przez organ administracji publicznej, lecz jego treść oraz podstawa prawna, na jakiej zostało wydane.
W rozpatrywanej sprawie Burmistrz określił swoje rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest przyznanie wynagrodzenia reprezentantowi (według wcześniejszej nomenklatury ustawowej – kuratorowi) małoletniego w postępowaniu administracyjnym, mianem postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcia mające za przedmiot tego typu zagadnienia kwalifikuje się jednak nie jako postanowienia a jako akty z zakresu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide np. wyrok NSA z 28 maja 2024 r., III OSK 4381/21, pub. CBOSA).
Zgodnie z tą regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Akty (czynność) tego rodzaju dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
Reasumując o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r.; I OPS 3/07; CBOSA).
Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (J. Drachal, J. Jagielski, P. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011. str. 60).
Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia reprezentantowi małoletniego. Reprezentant ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako reprezentanta strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa.
W konkluzji należy stwierdzić, że przyznanie wynagrodzenia reprezentantowi małoletniego stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.
Stanowisko to jest w pełni zbieżne z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, w szczególności w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r. (I OSK 2748/12; CBOSA). Trafność podniesionych w tym orzeczeniu argumentów uzasadnia ich pełną akceptację również w badanej sprawie (tak też wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2014 r., IV SA/Wa 930/14, oraz WSA w Lublinie z 25 września 2014 r., III SA/Lu 117/14, pub. CBOSA, w których w pełni przejęto argumentację NSA).
Powyższa kwalifikacja wymaga wypowiedzenia się odnośnie zachowania przez skarżącą terminu do zaskarżenia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżony akt Burmistrza został wydany 19 marca 2025 r. i tego samego dnia doręczony adwokatowi. Skarga wpłynęła do organu 31 marca 2025 r., zatem termin zaskarżenia został dochowany.
Przesądzenie kwestii dopuszczalności skargi i zachowania terminu do jej wniesienia umożliwia przystąpienie do oceny legalności zaskarżonego aktu.
Wniosek Burmistrza o ustanowienie kuratora dla małoletnich w postępowaniu administracyjnym został złożony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Z akt wynika, że sąd opiekuńczy ustanowił dla małoletnich reprezentanta w osobie skarżącej adwokat. Postanowienie sądu znajdujące się w aktach sprawy nie zawiera uzasadnienia ani podstawy prawnej, ale nie ulega wątpliwości, że zostało wydane na podstawie art. 99 § 1 k.r.o., zgodnie z którym dla dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, którego żadne z rodziców nie może reprezentować, sąd opiekuńczy ustanawia reprezentanta dziecka; zgodnie z art. 991 § 1 k.r.o. reprezentantem dziecka może być adwokat lub radca prawny wykazujący szczególną znajomość spraw dziecka w sprawach, w których wymagana jest reprezentacja (§ 2).
Sąd zwraca uwagę, że przepis ten uległ zmianie z dniem 29 sierpnia 2023 r., od której to daty mamy do czynienia nie – literalnie rzecz ujmując – z kuratorem (jak wcześniej było zapisane), ale z reprezentantem małoletniego. Zmiana ta miała na celu odróżnienie kurateli od reprezentacji, która – według uzasadnienia projektu nowelizacji (ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1606 z późn. zm.) – "oddaje rzeczywiste znaczenie tej instytucji" (druk nr IX.3309).
W związku z tym, że sąd opiekuńczy ustanowił małoletnim reprezentanta w osobie adwokata, należało również rozważyć jakie ma to znaczenie dla ustalenia jego wynagrodzenia. Wraz z ww. nowelizacją zmieniono bowiem również art. 993 k.r.o. dodając § 3, zgodnie z którym "Do ustalenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków reprezentanta dziecka będącego adwokatem lub radcą prawnym stosuje się odpowiednio przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze lub art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych". A zatem dodano szczególną regulację o wynagrodzeniu dotyczącą przypadków, gdy reprezentantem dziecka jest adwokat lub radca prawny. Innymi słowy do regulacji dotychczasowej, nierozróżniającej podmiotów wyznaczonych jako kuratorzy małoletniego (art. 993 k.r.o.), dodano regulację wprowadzającą takie rozróżnienie. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem art. art. 993 k.r.o.: § 1. O wynagrodzeniu reprezentanta dziecka i zwrocie poniesionych przez niego wydatków orzeka sąd lub organ państwowy, przed którym dziecko jest reprezentowane, stosując przepisy właściwe dla danego postępowania; § 2. Wysokość wynagrodzenia reprezentanta dziecka niebędącego adwokatem lub radcą prawnym i zwrot poniesionych przez niego wydatków w postępowaniu innym niż cywilne ustala się na podstawie przepisów określających wysokość wynagrodzenia i zwrot wydatków kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej; § 3 Do ustalenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków reprezentanta dziecka będącego adwokatem lub radcą prawnym stosuje się odpowiednio przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze lub art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że "Obecny art. 993 k.r.o. wskazuje, że wysokość wynagrodzenia reprezentanta dziecka w postępowaniu innym niż postępowanie cywilne i zwrot poniesionych przez niego wydatków ustala się na podstawie przepisów określających wysokość wynagrodzenia i zwrot wydatków kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej niezależnie od tego kto pełni rolę reprezentanta dziecka. Projektowana zmiana art. 993 k.r.o. zmierza do odróżnienia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez reprezentanta dziecka w sytuacji, gdy rolę tę pełni adwokat lub radca prawny od sytuacji, gdy rolę tę pełni inna osoba. Adwokat i radca prawny z racji wykonywanego zawodu posiada szczególne, wykwalifikowane kompetencje. Dodatkowo, aby reprezentować dziecko powinien on wykazywać szczególną znajomość spraw dotyczących dziecka, tego samego rodzaju lub rodzajowo odpowiadających sprawie, w której wymagana jest reprezentacja dziecka lub powinien ukończyć szkolenie dotyczące zasad reprezentacji dziecka, praw lub potrzeb dziecka. Tym samym w ocenie projektodawcy niezbędne jest odróżnienie sytuacji adwokatów i radców prawnych od innych osób w pełnieniu przez nich roli reprezentanta dziecka. Proponuje się jednoznaczne wskazanie, że wysokość wynagrodzenia i zwrot poniesionych wydatków przez adwokata bądź radcę prawnego będą określały odpowiednio przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184) lub ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166)".
W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajdzie wprost przepis art. 99³ § 3 k.r.o. Skoro bowiem obecnie ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezpośredni odesłał do rozporządzeń regulujących wysokość wynagrodzenia pełnomocników z urzędu, wskazując, że do wynagrodzenia kuratora stosuje się odpowiednio właśnie te przepisy, to regulacji tych nie sposób pominąć. Dodać należy, że stanowi to istotną zmianę w stosunku do wcześniejszego stanu prawnego, który pozostawiał w tym zakresie lukę, co skutkowało stosowaniem analogii do przepisów dotyczących wynagrodzenia kuratora procesowego ustanawianego w postępowaniu cywilnym. Jednak po wejściu w życie nowelizacji taki sposób ustalania wynagrodzenia stracił podstawę prawną.
Nie ma zatem obecnie możliwości, by wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 99³ §3 k.r.o., nadal odwoływać się do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionemu dla strony w sprawie cywilnej. Nowelizacja art. 99³ § 3 k.r.o. jednoznacznie określiła sposób ustalania wynagrodzenia dla reprezentanta będącego adwokatem. Ustawodawca jednoznacznie odwołał się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw o adwokaturze i o radcach prawnych – a zatem do regulacji dotyczących pełnomocników z urzędu. Wyeliminowało to dotychczasową niepewność co do podstawy ustalania tego wynagrodzenia oraz zakończyło stosowanie analogii do innych przypadków, takich jak kuratorzy w postępowaniu cywilnym czy kuratorzy rodzinni.
Organ pierwszej instancji, ustalając wynagrodzenie na podstawie nieaktualnych i nieadekwatnych przepisów, naruszył zatem w sposób istotny prawo materialne. W konsekwencji zaskarżony akt należało uchylić jako wydany z naruszeniem przepisu art. 99³ § 3 k.r.o., który jednoznacznie wskazuje właściwą podstawę prawną i sposób ustalania należności przysługującej reprezentantowi małoletniego.
Marginalnie wskazać należy, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie ma znaczenia, że wniosek o ustanowienie "kuratora" został oparty na podstawie art. 34
§ 1 k.p.a. Przesądzające znaczenie ma bowiem podstawa prawna, na jakiej działał reprezentant i w oparciu o którą został wyznaczony przez sąd opiekuńczy. Przepis k.p.a. stanowi jedynie o trybie wystąpienia o reprezentanta, a nie o podstawie jego działania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu i rozstrzygnie na podstawie aktualnej podstawy prawnej w tego typu sprawach.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., zaskarżony akt należało uchylić.