II GSK 1135/23

II GSK 1135/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2220/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-31
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 5c, art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 18 ust. 4a,art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 2, art. 176, art. 133 § 1 art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2220/22 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr BP.501.2388.2020.1284.DL1.138 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od U. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1976 (tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr BP.501.2388.2020.1284.DL1.138, w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2020 r., nr WITD.DI.0152.I0066/59/20, oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2169 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 lipca 2020 r. we W. przy ul. [...] (Dworzec PKP) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki FIAT o nr rej. [...], którym kierował Y. V. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo jednego pasażera, który zamówił kurs przez aplikację U. we W. na trasie z [...] na Dworzec PKP przy ul. [...]. W aplikacji wyświetliła się wysokość opłaty za przejazd (9,75 zł). Kierowca okazał m.in. kopię licencji nr [...] wystawioną na rzecz U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz kopię umowy zlecenia oraz umowy serwisowej z ww. podmiotem. Stwierdzono, że podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz była skarżąca spółka. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli drogowej z 20 lipca 2020 r. nr WITD.DLP.I0066/186/20.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 października 2020 r. nr WITD.DI.0152.10066/59/20, nałożył na Skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 8800 zł (tj. 800 zł – lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.; 8000 zł – Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., nr BP.501.2388.2020.1284.DL1.138, Główny Inspektor Transportu Drogowego, w punkcie I uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz w punkcie II nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8800,00 złotych z tytułu popełnienia naruszenia z Ip. 2.11 oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji ustalił, że spółka posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzieloną w dniu 3 marca 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, a także nie posiadała innego uprawnienia transportowego wydanego przez ten organ. Ponadto wskazano, że w dniu 21 lutego 2020 r. wydano decyzję nr 171/A.0//2020 cofającą licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (decyzja stała się ostateczna w dniu 13 marca 2020 r.), a także że pojazd o nr rej. [...] nie został zgłoszony do wskazanych licencji. Organ ustalił też, że skarżąca nie figuruje w ewidencji przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Ustalono, że spółka posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której zgłosiła pojazd marki FIAT o nr rej. [...] i posiada numer boczny [...]. Natomiast w tytule prawnym do dysponowania pojazdem wnioskodawca wskazał najem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność wymienionej decyzji stwierdził, że decyzja ta, jak również decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.
Sąd I instancji podkreślił we wstępie, że w sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny, sporna jest jedynie wykładnia prawa jego dotycząca.
Zdaniem Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 4 pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegający na wymierzeniu Skarżącej kary w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącą nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką – na którą spółka posiada odpowiednią licencję. W ocenie Sądu, brak było podstaw do dyskwalifikowania dowodu w postaci kserokopii dokumentu. Podniósł, że w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale też ich uwierzytelnione odpisy. Sąd uznał, że skoro Skarżąca posiadała licencję, a wykonywana przez nią usługa przewozu polegała na przewozie jednej osoby pojazdem, to nie można wywodzić, że spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganego zezwolenia.
W ocenie Sądu I instancji posiadanie licencji na wykonywanie przewozu taksówką, aktualnej na datę zdarzenia, determinuje kwalifikację przewozu. Gdyby natomiast spółka takiej licencji nie posiadała, to wówczas otwarte byłoby zagadnienie ustalenia charakteru przejazdu, a organ byłby zobowiązany do zbadania i zważenia innych kwestii. Jeśli jednak spółka posiadała licencję na przewóz osób taksówką, a na dzień zdarzenia samochód był do niej zgłoszony, to charakter przewozu jest tym zdeterminowany.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że inną kwestią jest niespełnianie przez pojazd Skarżącej wymagań dla taksówki, a takie naruszenie prawa może stanowić podstawę nałożenia sankcji o charakterze karnym (za popełnione wykroczenie).
Sąd uznał za słuszny pogląd, że organ w sposób całkowicie błędny zakwalifikował przejazd, będący przedmiotem kontroli jako tzw. przejazd okazjonalny samochodem niespełniającym kryteriów ustawowych. Skarżąca uzyskała uprzednio przed wykonaniem przejazdu stosowną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Kontrolowany przewóz był więc przewozem taksówką, a nie przewozem okazjonalnym. Skarżąca zdaniem Sądu zasadnie wskazała, że podstawowym wymogiem dla przedsiębiorcy, który zamierza wykonywać zarobkowy przewóz drogowy z wykorzystaniem aplikacji elektronicznej dostarczanej przez pośrednika, jest uzyskanie przez takiego przedsiębiorcę odpowiedniej licencji, zaś w analizowanym stanie faktycznym spółka taką licencję w dniu kontroli posiadała.
Odnosząc się do kwestii technicznego wyposażenia pojazdu, Sąd I instancji zaznaczył, że m.in. wygląd samochodu jest tylko jedną z wielu wymaganych przesłanek, którym musi sprostać taksówka. Najistotniejsze zdaniem Sądu jest legitymowanie się przez Skarżącą licencją na przewóz taksówką. Odwołując się poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1850/13 stwierdził, że przewóz taksówką, niezależnie od tego czy będzie ona miała nawet cechy wymagane przepisami rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia jak dla taksówki lub taksówki bagażowej, będzie zawsze przewozem osób z ich bagażem i zawsze będzie wymagał licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d.. Podniósł w związku z tym, że czym innym jest spełnianie przez taksówkę wymagań technicznych, a czym innym obowiązek uzyskania licencji. Podkreślił, że Skarżąca posiadała licencję na taksówkę, a wykonywana przez nią usługa przewozu polegała na przewozie jednej osoby pojazdem, więc nie można wywodzić, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny.
Zdaniem Sądu I instancji, na Skarżącą niezasadnie została nałożona kara za wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., gdyż te parametry techniczne w ogóle nie dotyczą taksówek. Skoro przedmiotowy przejazd nie spełniał wymogów technicznych, ani koniecznych do przewozu taksówką, ani też dla przewozu okazjonalnego, brak było w ocenie Sądu podstaw, aby organ wybrał mniej korzystną wykładnię przepisów i ukarał spółkę zarówno za brak spełniania przez pojazd kryteriów technicznych dla przewozu okazjonalnego, jak i za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia dla tego przewozu, gdy w drugim przypadku sankcji nałożonej w postępowaniu wykroczeniowym podlegałoby tylko niespełnienie kryteriów technicznych dla pojazdu jak dla taksówki.
Sąd I instancji za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 k.p.a. uznając, że organ II instancji nie odniósł się w sposób wystarczający i przekonywujący do argumentów Skarżącej.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ administracji wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej – "u.t.d.") w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia ww. przepisów jest zasadny, wiem nieuzasadnione było wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy czynności skarżącej nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, podczas gdy lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, a nie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia a ponadto w przedmiotowej sprawie na stronę nie została nałożona kara pieniężna za brak zezwolenia, lecz za brak licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, bowiem takiego rodzaju przewóz strona wykonywała w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli drogowej;
2. art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d. w zw. z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm., dalej – "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że niezasadnie zostały wobec skarżącej zastosowane sankcje z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 2 do u.t.d. w sytuacji, gdy podstawą nałożenia na skarżącą kary powinno być niespełnienie przez pojazd skarżącej wymagań dla taksówki, podczas gdy takiej sankcji nie zawiera załącznik nr 3 do u.t.d., co przy założeniu racjonalności działań ustawodawcy, uzasadnione jest przyjęciem, że wykonywanie przewozu osób pojazdem nieoznakowanym i niewyposażonym jak taksówka stanowi przewóz okazjonalny;
3. art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że dysponowanie przez skarżącą licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką determinuje uznanie przewozu osób wykonywanego przez skarżącą w dniu kontroli za wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, niezależnie od okoliczności przewozu, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów, tj. art. 5b ust. 1 u.t.d., istnieją trzy rodzaje licencji na krajowy przewóz osób uprawniających do wykonywani przewozu osób o różnym charakterze, w zależności od rodzaju pojazdu, jakim przewóz jest wykonywany (samochód osobowy, pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką);
4. § 24 rozporządzenia w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisów oznacza, że każdy brak techniczny taksówki, w tym brak apteczki, koła zapasowego lub zestawu naprawczego, powodowałby, że przejazd takim pojazdem taktowany byłby jak wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia lub licencji, nawet jeżeli na pojazd udzielona została licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, podczas gdy na ustalenia charakteru przewozu osób wpływ ma nie tylko wyposażenie i oznakowanie pojazdu ale także inne okoliczności związane z przewozem, takie jak sposób zamówienia usługi i naliczania opłaty za usługę, ponadto ustawodawca wskazuje na elementy oznakowania i wyposażenia taksówki rozróżniające taksówki od innych pojazdów, formułując w art. 18 ust. 5 u.t.d. zakazy wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą dotyczące umieszczenia i używania w pojeździe taksometru; umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych których naruszenie objęte jest sankcją z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej – "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nieprawidłowo ustaliły, że skarżąca w chwili zatrzymania do kontroli wykonywała przewóz okazjonalny, a nie przewóz osób taksówką, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., dla którego wymagane było posiadanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i spełnianie wymogów przewozu okazjonalnego z art. 18 ust. 4a lub ust. 4b u.t.d.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczących wykonywania przez skarżącą podczas kontroli transportu drogowego taksówką, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący i precyzyjny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy określaniu charakteru przewozu z dnia kontroli oraz sankcji z tego tytułu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym bez wymaganej licencji oraz wykonywania przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy oraz (odpowiednio, lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika (zob. s. 12 – 15), że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką nie jest pozbawiony znaczenia z punktu widzenia prawnej kwalifikacji wykonywanego przewozu, albowiem niezależnie od tego, czy pojazd samochodowy, którym przewóz ten był wykonywany posiadał wszystkie, czy też tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia, jako taksówki, to jednak jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, co prowadzi co wniosku, że posiadanie licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką – aktualnej na datę kontroli – determinuje kwalifikację przewozu.
Zarzuty skargi kasacyjnej, które wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem zarzuty z pkt II. ppkt 1. – 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (odpowiednio w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, oraz w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.).
Abstrahując już nawet od tego, że zarzuty te nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów wynikających z przepisu art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – co nie może pozostawać bez wpływu na wniosek o braku ich skuteczności – wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a., na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, wymaga jednak przypomnienia i zarazem wyjaśnienia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku – na przykład – z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.
Wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że jeżeli w rozumieniu tego przepisu prawa granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty z pkt I. ppkt 1. – 4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, załącznika nr 3 do tej ustawy (lp. 2.11 oraz lp. 1.1) oraz naruszenia § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia.
Wobec konstrukcji i uzasadnienia tych zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, co uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia należy odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, których Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu. Dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, przepisy te odpowiednio definiują pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego".
"Krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 przywołanej ustawy, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego – a jest nim również niewątpliwie, co wynika z systematyki wewnętrznej ustawy oraz konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie operuje ustawodawca, "przewóz okazjonalny" rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego – może odbywać się na wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym.
Z przepisu art. 5c ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie przy tym wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 6 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do ust. 4 art. 6 i zawartego w nim zastrzeżenia – którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c wskazanej ustawy – a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto – co nie mniej istotne – do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych oraz podmiotów właściwych do ich ustalania.
Konsekwencją powyższego – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – jest więc po pierwsze, przyjęcie rozwiązania, z którego wynika, że tak jak licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym), tak również licencja taksówkowa nie uprawnia do wykonywania przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albowiem – co trzeba podkreślić – licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (zob. w tej mierze wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09 oraz wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21), zaś po drugie, przyjęcie rozwiązań prawnych, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką.
Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 665/23 – i dystansując się tym samym od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1116/22 – trzeba więc stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę, a wykonywanego nim przewozu osób za przewóz taksówką nie jest – wbrew stanowisku Sądu I instancji – samo tylko posiadanie ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b ustawy o transporcie drogowym) oraz – co istotne – o odpowiednim oznaczeniu. Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a dokonywany nim przewóz – przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd – za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem nie jest tak, że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką immunizuje w swoisty sposób wykonywanie przewozu osób pojazdem samochodowym, który nie jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, albowiem wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym może być realizowane tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony.
Co więcej, jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji – co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy) i prowadzi do wniosku o zaktualizowaniu się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przesłanek przypisania stronie naruszenia polegającego na wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym bez wymaganej licencji (lp. 2.11 oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 ustawy), to w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie zdefiniowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, zostały szczegółowo – oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką – określone w art. 18 ust. 4b wymienionej ustawy.
Jakkolwiek, co trzeba podkreślić, z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również – jeżeli nie przede wszystkim – na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa.
Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym – który z całą pewnością był przy tym realizowanym z inicjatywy jego zleceniodawcy – nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób – który nie był przy tym, co nie mniej istotne, przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym – nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem przed rozpoczęciem usługi przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej (art. 781 k.c.) w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa), ani też nie był wykonywany samochodem osobowym będącym wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.
Tym samym, okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji U. – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy.
W świetle przedstawionych argumentów zarzuty z pkt I. ppkt 1. – 4 petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za uzasadnione.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem nie jest tak, że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką (oraz fakt wpisania pojazdu samochodowego do tej licencji) immunizuje wykonywanie przewozu osób pojazdem, który nie jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, albowiem wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym może być realizowane tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony. Tym samym, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne – wobec ich zupełności – uzasadniały przypisanie stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym bez wymaganej licencji oraz naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy oraz odpowiednio, lp. lp. 1.1 oraz l.p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, albowiem – wbrew stanowisku Sądu instancji – posiadanie licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką – aktualnej na datę przeprowadzanej kontroli – samo w sobie nie determinuje kwalifikacji przewozu, jako zgodnego z przepisami obwiązującego prawa.
Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi spółki na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta jest nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji wyroku.