I SA/Wa 561/23

I SA/Wa 561/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 679/24 - Wyrok NSA z 2025-12-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P.S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.9.2023.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2023 r., nr DO-II.7610.9.2023.BK Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe SA w [...] od decyzji Wojewody Śląskiego z 14 grudnia 2022 r., nr NWIV.752.15.4.2013, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z 14 grudnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w S., obręb S., obejmującego działkę nr [...] o pow. 307 m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe SA w [...].
Po rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 200 ugn. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
Wojewoda stwierdził, że 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Powyższych ustaleń organ dokonał na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...], gdzie prawo własności Skarbu Państwa zostało przepisane z dawnej księgi wieczystej Tom [...] Karta [...] S.
Organ wyjaśnił, że kolejną przesłanką uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn jest pozostawanie nieruchomości 5 grudnia 1990 r. w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa.
Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.
Zgodnie z art 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Organ odwoławczy podniósł, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).
Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dokonując oceny przesłanek uwłaszczenia Minister wskazał, że wnioskodawczyni wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w S. z 28 sierpnia 1986 r., znak G.II-8224a/38/86 dotyczącej naliczenia S. Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu. W ocenie Ministra decyzja ta nie potwierdza istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.
Organ wskazał, że jak wynika z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł do ich wnoszenia.
Minister wskazał, że powyższe stanowisko jest odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo zarządu lub użytkowania.
Organ podał, że treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w S. z 28 sierpnia 1986 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP. Ponadto z treści tej decyzji oraz załącznika do niej nie wynika jakie dokładnie działki zostały nią objęte. Nie można więc stwierdzić, żeby działka nr [...] była objęta tą decyzją.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa Minister podniósł, że zgodnie z treścią tych przepisów w postępowaniu administracyjnym, co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym.
Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nie można obciążać organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewoda pismem z 30 października 2015 r. zwrócił się do PKP o wskazanie, czy decyzja z 28 sierpnia 1986 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie lub w zarząd w formie prawem przewidzianej. Wnioskodawczyni pismem z 28 października 2015 r., uzupełnionym pismem z 17 listopada 2015 r. poinformowała, że znajduje się w posiadaniu jedynie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w S. z 28 sierpnia 1986 r.
Ponadto z pisma Prezydenta Miasta S. z 8 września 2005 r. nie wynika, aby Prezydent był w posiadaniu dokumentów dotyczących przekazania przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub w zarząd w formie prawem przewidzianej, innych niż decyzja z 28 sierpnia 1986 r.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania Minister wskazał, że nawet lakoniczne uzasadnienie decyzji, jeśli zawiera wyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję, wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za nim przemawiają nie uzasadnia negatywnej oceny decyzji.
Podsumowując Minister uznał, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają spełnienia przesłanki prawa zarządu PKP do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 24 stycznia 2023 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe SA w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w [...], co powinno doprowadzić do przyjęcia, że PKP nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 pkt 1 ugn. Zgodnie z jego treścią w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.
Jak wynika z powyższych przepisów istotnym dla podjęcia na podstawie art. 200 ugn decyzji było ustalenie, czy poprzednik prawny skarżącej Spółki legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Prawidłowo wskazały organy, że zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem w tej kwestii: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
W konsekwencji istnienia powyższego prawa zarządu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można domniemywać.
W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy zebrane w sprawie dowody potwierdzają spełnienie przez PKP prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym § 4 ust. 1, w którym wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu.
Skarżąca wywodzi prawo zarządu z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w S. z 28 sierpnia 1986 r. o ustaleniu opłat za grunt będący w zarządzie S. Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K.
Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, jak trafnie wskazał organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3200/18, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17, z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13).
W decyzji z 28 sierpnia 1986 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat. Nie wynika także, aby decyzją tą objęta była działka nr [...].
Jak wyżej zaznaczono w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wbrew zarzutom skargi organy szczegółowo wyjaśniły dlaczego decyzja o opłatach nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu do spornych nieruchomości.
Z kolei z pisma Prezydenta Miasta S. z 8 września 2005 r. nie wynika, aby organ ten dysponował dokumentami potwierdzającymi, że przedmiotowa działka była 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP.
Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia PKP na tej nieruchomości odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestiach, został ustalony w sposób prawidłowy. Dowody na podstawie których był on ustalony zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 kpa. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz przepisów art. 7, 8, 75 i 77 § 1 kpa jest niezasadny. Skarżąca poza polemiką ze stanowiskiem organu nie wskazała żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych konkluzji, niż poczynione przez organ. Stąd także zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa jest chybiony.
Zważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn spoczywał także na inicjatorze postępowania - skarżącej Spółce. To Spółka, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP, powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie PKP, na datę istotną w sprawie, a przez to realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), to jednakże nie oznacza, że Spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierna. Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.