I OSK 1510/22

I OSK 1510/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 627/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-05
I SA/Wa 820/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-03
I SA/Wa 1820/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
ART. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022r., sygn. akt I SA/Wa 820/21 w sprawie ze skargi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2021r. nr DAP-WPK-727-2-8/2019/DP w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. I SA/Wa 820/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-2-8/2019/DP w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (k. 37, 56-62 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. A.D., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 820/21, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 ppsa przez uzasadnienie wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, a co za tym idzie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zarzutów podnoszonych w skardze Ministra Rolnictwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;
2. art. 151 ppsa w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) przez bezzasadne oddalenie skargi Ministra Rolnictwa w wyniku przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 października 2009 r. znak SN.VI-12.77232-43/09, podczas gdy w odniesieniu do ww. decyzji wystąpiły wszystkie przesłanki stwierdzenia jej wygaśnięcia określone w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 203 pkt 1 ppsa); rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1695, dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (uchwała NSA z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62, dalej uchwała OPS 1/04).
W uzasadnieniu uchwały OPS 1/04 skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już w art. 33 ust. 2 in princ. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza 1999, s. 140-141). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 ppsa. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny [...]" (art. 50 § 1 zd. 1 in princ. ppsa). Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze wszczynane jest w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. By jej wniesienie wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania drugoinstnacyjnego musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków. Skarga kasacyjna musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego względnie inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych i konstrukcyjnych (art. 176 w zw. z art. 174) oraz być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180 ppsa). Charakter prawny skargi kasacyjnej jest odmienny zarówno w porównaniu ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego I instancji, jak i z funkcjonującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym do 31 grudnia 2003 r. rewizją nadzwyczajną. Istotną cechą, postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej (art. 183 ppsa). Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna.
To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ppsa), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność.
Sprawa administracyjna poddana kontroli Sądu I instancji, a obecnie Sądu kasacyjnego dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 26 października 2009 r. wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy dnia z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. nr 92 poz. 753 ze zm., dalej ustawa z 23 stycznia 2009 r.), na mocy której Województwo Wielkopolskie nabyło prawo własności wskazanych w niej działek (k. 1 akt administracyjnych). Działki te do dnia wydania decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa i ustanowione na nich było, decyzją z 18 kwietnia 2006 r. prawo użytkowania wieczystego na rzecz Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu (dalej Ośrodek; k. 6 akt administracyjnych).
W związku z wejściem w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. samorządy województw przejęły kontrolę nad jednostkami doradztwa rolniczego, które z dniem jej wejścia w życie stały się wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną (uprzednio były państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną).
W dniu 20 sierpnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. poz. 1176, dalej nowelizacja czerwcowa), na mocy której ośrodki wsparcia rolniczego ponownie stały się państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną.
Z akt sprawy oraz z wpisów figurujących w księdze wieczystej [...] wynika, że wnioskiem z 23 grudnia 2015 r. Ośrodek wystąpił do Samorządu Województwa o wyrażenie zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego gruntu, prawa własności oraz i budynków stanowiących odrębną własność w trybie art. 16 ugn. Zarząd Województwa powziął uchwałę z 31 grudnia 2015 r. nr 1481/2015, wyrażającą zgodę na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości do nieruchomości położonych w S., M. i G. Oświadczeniem z dnia 11 maja 2016 r. Repertorium A nr [...] r. w formie aktu notarialnego, zmienionym oświadczeniem z dnia 8 czerwca 2016 r. Repertorium A nr [...] r. Ośrodek zrzekł się prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości oraz prawa własności wzniesionych na tych nieruchomościach budynków oraz prawa własności nieruchomości opisanych w tych aktach. W dniu 17 maja 2016 r. wniosek o wykreślenie Ośrodka jako użytkownika wieczystego wpłynął do Sądu Rejonowego w P. prowadzącego księgę wieczystą dla nieruchomości (k. 27-26v, 39, 54-45, 75-72 akt administracyjnych; akta sądowe). Stosowny wpis dokonano 11 maja 2016 r. Do zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego i do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej doszło jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji czerwcowej.
Aktualność treści wpisów figurujących w księdze wieczystej Naczelny Sąd ustalił na podstawie urzędowego wypisu treści księgi wieczystej [...] według stanu na dzień 2 lipca 2025 r. (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 w zw. z art. 2432 zd. 1 kpc).
W dniu wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 26 października 2009 r. Ośrodkowi nie przysługiwały już żadne uprawnienia rzeczowe do działek objętych decyzją z 26 października 2009 r. Decyzja ta również nie miała wpływu na zakres uprawnień Ośrodka, nie powodowała bowiem żadnej zmiany w zakresie jego uprawnień jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela znajdujących się na nim naniesień.
Skoro Ośrodkowi nie przysługiwały od 23 maja 2016 r. żadne prawa rzeczowe do spornych działek, to w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 26 października 2009 r., a więc decyzji dotyczącej nabycia przez wojewódzką jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, przymiot strony przysługiwał owej jednostce samorządowej i Skarbowi Państwa.
"Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze" (art. 11 ust. 1 ugn).
Sąd kasacyjny dostrzega, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 125 ze zm., dalej ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r.). Nie wprowadziła ona żadnych zmian w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Brzmienie art. 6 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych potwierdza wynikającą z art. 11 ust. 1 ugn właściwość starosty do reprezentowania Skarbu Państwa.
Nie można przyjąć, by Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentował w niniejszym postępowaniu Skarb Państwa.
Brak jest podstaw do przypisania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przymiotu strony z uwagi na fakt, że podlegają mu jednostki doradztwa rolniczego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, brzmienie na datę wydania zaskarżonej decyzji wynikające z Dz.U. z 2019 r. poz. 896 ze zm.).
Skoro jednostka doradztwa rolniczego wyzbyła się prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przed datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z 26 października 2009 r., która to decyzja nie dotyczyła sfery praw i obowiązków tejże jednostki, potwierdzała bowiem jedynie zaistnienie z mocy prawa określonego skutku, zarówno owej jednostce jak i nadzorującemu ją Ministrowi przypisać można nie interes prawny ale wyłącznie interes faktyczny. Postępowanie dotyczyło interesu prawnego Województwa oraz Skarbu Państwa, które reprezentowane były przez uprawnione podmioty, nie zaś interesu prawnego Ośrodka nad którym nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Co do zasady, wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot winno skutkować jej odrzuceniem. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w cytowanej uchwale, "od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona.
Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ppsa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną."
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.