VIII SA/Wa 888/21

VIII SA/Wa 888/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 1847/22 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 1. art. 44 ust.1 i  2, art. 45 ust. 1, art. 60 ust. 6 pkt 4 oraz art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skarg W. B. i [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia [...]" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżących: W. B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 888/21
Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 2021 roku, nr [...] Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego ,, Dolina strumienia S. ‘’. Podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały były przepisy art. 7 ust.1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 oraz art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ. U z 2021 roku, poz. 1372 ze zm. dalej usg) oraz art. 6 ust.1 pkt 9, art. 43, art. 44 ust.1,2,3,3a,3b, art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody ( DZ.U z 2021 roku, poz. 1098 ze zm. dalej uop).
Pismem z dnia 18 listopada 2021 roku W. B. wniósł skargę na wyżej powołaną uchwałę:
Skarżącej uchwale zarzucał naruszenie:
- art. 43 oraz art. 44 ust.2 i art. 44 ust.3a uop.
W uzasadnieniu skargi podnosił, iż skarżący jest właścicielem jednej z działek wchodzącym w skład zespołu z bezpośrednim dostępem do ul. O. – głównej arterii miejscowości K.. Jak stanowi §2 przedmiotowej uchwały szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo – krajobrazowego jest zachowanie wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz utrzymanie doliny strumienia S. jako korytarza ekologicznego zapewniającego łączność z sąsiednimi obszarami chronionymi.
W ocenie skarżącego uzasadnienie to jest pozorne, mające wpisywać się w ogólną dyspozycję art. 43 uop. Obszar objęty tym zespołem nie stanowi fragmentu krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne, gdyż stanowi fragment typowego krajobrazu wiejskiego wraz z zabudowaniami typowymi dla miejsca gdzie prowadzi się działalność w zakresie produkcji rolnej oraz miejsca osiedlania się osób w nowym budownictwie.
W jego ocenie objęcie tym obszarem tylko jednej działki przylegającej do ul. O. ma na celu zablokowanie inwestycji planowej na działce skarżącego.
Kolejne działki o podobnym kształcie, sąsiadujące z działką skarżącego, z ul. O. i ze strumieniem S. nie zostały objęte obszarem zespołu przyrodniczo- krajobrazowego.
Skarżąca uchwała zawiera wszystkie ograniczania ustanowione stosownie do art. 44 ust.2 w związku z art. 45 uop. Ustanowione zakazy powinny być wybrane spośród wymienionych w art. 45 ust.1 i winny być właściwe dla danego terenu.
W tej sytuacji zasadnym jest postawienie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności.
Skarżący podnosił, iż zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo – krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty.
Nadto skarżący wskazywał na brak informacji o uzgodnieniu projektu uchwały z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo – krajobrazowy decyduje w istocie o sposobie zagospodarowania wchodzących w skład zespołu nieruchomości i w swoich skutkach jest podobna do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwarowane jest jednak spełnieniem szeregu wymogów o charakterze proceduralnym. Tymczasem ustanowienie uchwałą rady gminy zespołu przyrodniczo – krajobrazowego tego rodzaju wymogami nie jest obwarowane. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia szczegółowej kontroli sądowej tego rodzaju aktu prawa miejscowego, gdyż podjęcie takiej uchwały nie może być pozostawione całkowitej uznaniowości i dowolności organów.
W związku z powyższym skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę na wyżej powołaną uchwałę wniosła [...] sp. z oo z siedzibą w K..
Zaskarżonej uchwale zarzucała:
- naruszenie art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks Cywilny poprzez nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości do dysponowania działką nr [...] – w sytuacji gdy nie uzasadnia tego żaden interes przyrodniczo – krajobrazowy, a wręcz przeciwnie interes gminy wskazuje na konieczność wyłączenia tej działki spod obszaru przedmiotowej uchwały;
- naruszenie art. 44 ust.3a uop wobec braku wymaganych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy co do przedmiotowej działki nie powinny mieć zastosowania przepisy dotyczące bezpośrednio badania gleby pod kątem przyrodniczym i w takiej sytuacji stanowi to pominięcie istotnego elementu ochrony praw nabytych właściciela;
- naruszenie art. 43 uop poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i podjęcie uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 2021 roku w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego ,, Dolina strumienia S. ‘’w sytuacji gdy ten obszar pokrywający się z granicami administracyjnymi miejscowości K. nie stanowi fragmentu krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na walory widokowe i estetyczne, albowiem obszar miejscowości K. nie wyróżnia się pod żadnym względem walorami widokowymi lub estetycznymi gdyż stanowi fragment typowego krajobrazu wiejskiego wraz z zabudowaniami typowymi dla miejsca dla miejsca gdzie intensywnie prowadzi się działalność w zakresie produkcji rolnej;
- naruszenie art. 8 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) poprzez zachwianie zaufania obywateli w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę w zakresie jakim przed Starostą P. toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego na działce nr [...], w sytuacji gdy Urząd Gminy K. bierze udział w tym postepowaniu;
- naruszenie art. 7 kpa poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem z płynącego z tego przepisu nakazu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z brakiem wzięcia pod uwagę jakiegokolwiek interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności polegające na pominięciu, ze realizowana inwestycja w postaci budowy obiektu handlowo – usługowego, która nie mogłaby być realizowana na skutek utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego;
- naruszenie przepisów postępowania art. 8 kpa w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób pomijający zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej, jak również w sposób pomijający płynące z tego przepisu nakazy kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez brak konsultacji z organami Nadzoru Budowalnego, właściwym Wydziałem Architektury oraz zawiadomienia skarżącego o zamiarze ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego;
- naruszenie art. 9 §1 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ ustalenie praw i obowiązków w szczególności o zamiarze ustanowienia przedmiotowej strefy;
- art. 10 §1 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dopuszczenia skarżącego do czynnego udziału w sprawie na każdym jego stadium oraz zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i zgłoszonych w postępowaniu żądań, mimo toczącego się postępowania administracyjnego w wniosku skarżącej spółki o uzyskanie pozwolenia na budowę;
- naruszenie przepisów postępowania art. 77 §1 w związku z art. 80 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania wbrew zasadzie nakazującej w sposób wyczerpujący zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy oraz brak wszechstronnej oceny zebranego materiału polegającego na pominięciu że obszar miejscowości K. nie wyróżnia się pod żadnym względem walorami widokowymi lub estetycznymi gdyż stanowi fragment typowego krajobrazu wiejskiego, a zaskarżona uchwała została podjęta instrumentalnie w celu zablokowania inwestycji realizowanej przez skarżącą spółkę;
- naruszenie art. 31 ust.3 Konstytucji RP wobec tego, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny prawo właściciela gruntu tj. działki o nr ew. [...] położonej na terenie miejscowości K., co do możliwości swobodnego dysponowania działką;
- naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie zaskarżonej uchwały, która przewiduje brak możliwości zmiany sposobu użytkowania ziemi - § 3 uchwały, mimo, iż nie jest to uwidocznione w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatem jest niezgodne z aktualnymi zapisami studium w stosunku do działki nr [...];
- naruszenie prawa poprzez sprzeczność przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz uchwalonym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczeniem możliwości realizacji obiektu budowalnego na działce nr [...] w przypadku gdy teren jest oznaczony symbolem U – jako teren zabudowy usługowej, który znajduje się w pasie zurbanizowanej miejscowości.
W związku z powyższym skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w której uchwała ta obejmuje działkę nr [...] w miejscowości K..
Skarżąca spółka swój interes prawny w sprawie wywodziła z prawa do korzystania z działki nr [...] na której to działce chce przeprowadzić inwestycję w postaci obiektu handlowo – usługowego.
Skarżąca wskazywała na treść art. 45 ust.1 uop zgodnie z którym w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo – krajobrazowego mogą być wprowadzane następujące zakazy:
- niszczenia, uszkodzenia lub przekształcania obiektu lub terenu;
- wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.
Powyższe ograniczenia nie powinny mieć zastosowania do obszaru działki nr [...] ponieważ nie posiada takich walorów. W związku z podjęciem zaskarżonej uchwały może dojść do udaremnienia procesu inwestycyjnego prowadzonego przez skarżącą spółkę albowiem nie będzie on mógł prowadzić prac inwestycyjnych. Dotychczas zebrany materiał dowodowy prowadzi do uznania, ze teren miejscowości K. przynajmniej w kwestionowanej części nie stanowi fragmentu krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne. Włączenie do uchwały działki nr [...] nie jest uzasadnione, gdyż działka ta znajduje się przy ulicy gdzie są inne budynki w typowej zabudowie przy drodze dzielącej miejscowość.
Rada gminy nie wyjaśniła przesłanek, którymi się kierowała przy oczywistym ograniczeniu prawa własności. Tak prowadzona działalność prawotwórcza organu sprawia, że akt prawa miejscowego nie może się ostać z punktu widzenia konstytucyjnego wzorca proporcjonalności.
W ocenie skarżącego wszelkie ustalenia co do obszaru zespołu powinny być dokonywane odrębnie dla każdej z działek, przy uwzględnieniu otoczenia tych działek oraz miejsca ich położenia. Jeżeli organ doszedłby do wniosku, że dany element przyrodniczy nie znajduje się na obszarze konkretnej działki nie powinna być włączona do tego obszaru. Skarżąca wskazywała, iż Rada Gminy podjęła działania związane z utworzeniem zespołu dopiero po tym jak skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi są zasadne.
Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu legitymacja skarga w zakresie przedmiotowej skargi przysługuje zarówno właścicielowi działki nr [...], wchodzącej w skład utworzonego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego – W. B., jak i [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. posiadającemu prawa obligacyjne do przedmiotowej działki na której zamierza przeprowadzić inwestycję budowlaną.
W pierwszej kolejności poddając kontroli zaskarżoną uchwałę należy podnieść, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym do istotnej wady skutkującej stwierdzeniem nieważności zalicza się w szczególności naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą prawną uchwały( wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku, syg. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 18 października 2016 roku, II FSK 3595/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016 roku, IV SA/Wr 306/16).
W przedmiotowej sprawie wbrew dyspozycji art. 44 ust.3a uop nie dopełniono obowiązku uzgodnienia projektu uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Rada Gminy w K. została zobowiązana do przedłożenia całości dokumentacji związanej z procesem podejmowania i zastosowanej procedury w sprawie. Organ dołączył jedynie przedmiotową uchwałę wraz z uzasadnieniem i mapy usytuowania zespołu, nie załączając dokumentacji związanej z procedurą wymienioną w art. 44 ust.3a uop.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 43 uop zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 uop). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony.
Należy zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej uchwale zamieszczono wszystkie zakazy wymienione w art. 45 ust.1 uop, a nie zakazy właściwe dla danego obszaru, o czym stanowi art. 44 ust.2 uop. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały absolutnie nie wynika aby zaistniały podstawy do zastosowania wszystkich zakazów jakie przewiduje ustawa. Tak więc w ocenie Sądu organ nie dokonywał analizy jakie faktycznie w przedmiotowym terenie występują fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego i z jakiej formy ochrony w danym terenie należałoby skorzystać. Zarzuty podnoszone w skargach odnoszą się do faktu, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w momencie gdy na działce o nr [...] leżącej przy głównej drodze miejscowości K. – ul. O., która stanowi własność skarżącego B. rozpoczęła się procedura uzyskania pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego. W ocenie skarżących powstanie przedmiotowego zespołu ma zmierzać do zablokowania inwestycyjnego w sytuacji gdy na sąsiadujących działkach występuje zabudowa, a nadto organ nie wykazał aby dla działki skarżącego B. należało stosować zakazy w postaci – niszczenia, uszkadzania obiektu lub obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowych albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Jednym z zakazów który został ustanowiony co do obszaru, w tym działki skarżącego jest zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
Istota problemu w tej i podobnych sprawach sprowadza się do rozumienia art. 45 ust. 1 pkt 1 – 2, a szczególnie pkt 7 uop, który to przepis stanowi zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i który został przeniesiony automatycznie do aktów prawa miejscowego, ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Zakaz ten w rozumieniu przyjętym przez organy ochrony środowiska budzi uzasadniony sprzeciw, gdyż w istocie nie zawiera wprost zakazu zabudowy, jak ustawodawca to wyraził np. w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4, art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964; wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346; wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482).Sposób rozumienia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" proponowany przez organy samorządu gminy, jest chyba zakazem najdalej idącym, na tle innych podobnych regulacji prawnych, istniejących w ustawodawstwie polskim. Jak należy rozumieć "zmianę sposobu użytkowania ziemi" ustawodawca nie określił w ustawie o ochronie przyrody, jednak nie można utożsamiać go ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, iż organ ustanawiając zespół przyrodniczo – krajobrazowy ,, Dolina strumienia S. ‘’ o powierzchni [...] ha i włączając do jego terenu działkę leżąca w pasie zabudowy, przy głównej drodze miejscowości potraktował ją ,, inaczej’’ niż inne działki leżące w tej strefie, winien w tym zakresie wskazać zasadność takiego rozwiązania z odwołaniem się do opracowania specjalistycznego. Brak takiego uzasadnienia wskazuje na dowolność w ustalaniu obszaru zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Należy zgodzić się z poglądem, że przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody powinna znaleźć zastosowanie dyrektywa języka specjalistycznego, jednak też nie można zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przy interpretacji art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjętej przez organ, można mieć poważne wątpliwości, czy ten przepis nie wprowadza takich ograniczeń, które naruszają już istotę prawa własności. Takie rozumienie tego przepisu jest bardziej rygorystyczne, niż przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności, czy też innych ustaw wprowadzających podobne ograniczenia. Należy też zauważyć, iż działka nr [...] zgodnie ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy K. leży na terenie określonym U – strefa usług. Art. 72 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska( DZ.U z 2021 roku, poz. 1973) wskazuje w ust.5 wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać studia i plany miejscowe i tak mają zapewnić ochronę walorów krajobrazowych i warunków klimatycznych. Tak więc ocena tego terenu przy pracach nad studium pod względem krajobrazowym pozwoliły uznać przedmiotowy teren za przeznaczony pod zabudowę usługową. Zaskarżona uchwała wskazuje na cenne walory, które pozwalają go objąć ochroną krajobrazową z całokształtem działań ochronnych.
Co prawda zapisy zaskarżonej uchwały wprost nie zakazują zabudowy terenu ale zdaniem Sądu zaskarżona uchwała z wynikającymi z niej ograniczeniami i zapisy studium nie są co najmniej kompatybilne. Jeśli zaszła zmiana co do terenu działki nr [...], organ winien to w sposób szczegółowy wyjaśnić potrzebę objęcia tej działki szczególną ochroną.
Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzających zakazy z art. 45 ust. 1 tej ustawy, należy też pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 147 §1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.