VIII SA/WA 79/22

VIII SA/Wa 79/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2488/22 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, art. 59f, art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J.K. (dalej: skarżąca, strona, inwestorka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, MWINB, organ II instancji) z 22 listopada 2021 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) z 30 września 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budynku wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] w P., gmina W..
Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco:
Na skutek zawiadomienia A. O. jednego ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...] dotyczącego sprawdzenia legalności zabudowań posadowionych na działce nr [...] w miejscowości P., gmina W., należącej do skarżącej, organ I instancji 9 listopada 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że znajduje się tam wiata gospodarcza o wymiarach około 15 m x 6,5 m konstrukcji stalowej o dachu dwuspadowym. Wiata zlokalizowana jest przy ogrodzeniu posesji. Połać dachowa od strony działki nr [...] wychodzi około 0,25 m za ogrodzenie. Na części wiaty o wymiarach około 4 m x 6,5 m znajduje się kurnik
o ścianach konstrukcji murowanej. Z protokołu oględzin wynika, że skarżąca przedstawiła zgłoszenie z 21 stycznia 2008 r., złożone do Starostwa Powiatowego
w R. przez M. i J. K., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie wiaty na maszyny rolnicze, pokrytej blachą, wykonanej ze słupków stalowych z dachem na jedną stronę oraz ścianą murowaną
z suporeksu od strony zachodniej, o wymiarach 8 m x 4 m - około 35 m2(dołączone do akt administracyjnych sprawy) oraz załącznik do zgłoszenia z 3 marca 2011 r., na którym istnieje szkic wykonania dwóch obiektów o wym. 4,80 m x 7 m każdy,
w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.
PINB, mając na uwadze przedstawione zgłoszenie, uznał, że skarżąca podczas realizacji przedmiotowego obiektu wyszła poza zakres dokonanego zgłoszenia, realizując wiatę z dachem dwuspadowym i zwiększając znacznie jej rozmiary. Postanowieniem Nr [...] z 9 lutego 2021 r. znak: [...] wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina W. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem Nr [...] z 4 czerwca 2021 r., znak: [...] , uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że organ I instancji nie uznał wszystkich właścicieli działki o nr ewid [...] za strony postępowania oraz że mógł wszcząć postępowanie z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek uznał za niewłaściwe. Poza tym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien zweryfikować usytuowanie obiektu wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.
Wobec powyższego PINB zawiadomieniem z 21 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony postępowania. Wystąpił również do Starostwa Powiatowego w R. z pismem o uzupełnienie zgłoszenia przedmiotowej wiaty o załącznik graficzny – mapę sytuacyjną, która wpłynęła do PINB 2 sierpnia 2021 r.
Następnie postanowieniem z 30 września 2021 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), wstrzymał stronie prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] w P., gmina W. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu swojego postanowienia PINB wskazał, że nie wymaga decyzji
o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia,
o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.). Jednocześnie organ I instancji podał, że opłata legalizacyjna wyniesie stronę 25.000 zł
i wskazał sposób wyliczenia tej kwoty.
Na skutek zażalenia skarżącej MWINB postanowieniem Nr [...] z 22 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, stwierdził, że niewątpliwie w niniejszej sprawie zrealizowano wiatę przekraczającą 50 m2. Ponadto inwestorzy posiadali zgłoszenie z 21 sierpnia 2008 r. na budowę wiaty o powierzchni 32 m2, jednakże zrealizowali trzy razy większy obiekt niż zakładało to zgłoszenie i zmienili konstrukcję dachu na dwuspadowy. W tej sytuacji, w ocenie MWINB, nie można uznać, aby powyższe zgłoszenie stanowiło podstawę do wykonania wiaty i nie świadczy o jej legalności. Powstał bowiem zupełnie inny obiekt. Oznacza to, że mamy do czynienia
z samowolą budowlaną, na budowę której inwestorka winna uzyskać pozwolenie na budowę. W takim przypadku organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu możliwości wybudowania dwóch wiat o powierzchni do 50 m2, które są ze sobą połączone i w ten sposób korzystają z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania na ich budowę pozwolenia bądź zgłoszenia zamiaru budowy, organ odwoławczy wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. dotyczy budowy wiaty, która nie może być połączona i stanowić funkcjonalnej całości z innymi wiatami.
W skardze na postanowienie MWINB skarżąca podniosła, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów P.b. Zarzuciła brak zapewnienia jej przez organ I instancji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., kiedy prosiła o przesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy na pocztę elektroniczną strony, a PINB tego nie uczynił. Naruszenie to powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła ponadto, że zgłoszenia budowy wiaty dokonali M. i J. K., a postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest jedynie w stosunku do skarżącej, natomiast w jej ocenie winno być prowadzone również w stosunku do M. K.. Ponadto organ odwoławczy błędnie wskazał, że dach wiaty wychodzi około 25 cm za ogrodzenie, bowiem granica pomiędzy działką skarżącej a działką A. O. nie jest określona.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na ich prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przedłożeniu stosownych dokumentów celem legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P. b. roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 P.b. należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu),
a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b.
W przepisach art. 29-31 P.b. wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej.
Niniejsze postępowanie dotyczy legalności budowy wiaty gospodarczej
o wymiarach 15 m x 6,40 m, która została wybudowana w 2008 r. Przedmiotowy obiekt jest konstrukcji stalowej o dachu dwuspadowym, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 96 m2 . Skarżąca 22 stycznia 2008 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w R. wniosek o zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę. Dotyczył on budowy wiaty. Jednakże w zgłoszeniu wskazano, że:
- powstanie wiata na maszyny rolnicze o wymiarach 8 m x 4 m, a zrealizowano budynek o wymiarach 15,99 m x 6,40 m,
- wiata będzie wykonana ze słupków stalowych,
- od strony zachodniej będzie posiadała ścianę murowaną z suporeksu,
- dach będzie jednospadowy, a wykonano dwuspadowy.
Zatem zakres prac zrealizowanych jest różny od zakresu określonego
w dokonanym zgłoszeniu; przedmiotowy obiekt został zrealizowany niezgodnie z treścią zgłoszenia realizacji wiaty, które tym samym stało się nieskuteczne. Zrealizowana budowa o powierzchni 96 m2 (trzy razy większy obiekt niż zakładało zgłoszenie) nie mogła być wykonana na podstawie zgłoszenia, tylko wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli więc strona zgłosiła wykonanie robót budowlanych objętych
w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli, podlegającej ocenie na podstawie art. 48 P.b. (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn.. akt II OSK 3619/18, publ. Lex nr 3247355).
Prawidłowo więc organ instancji zastosował procedurę wynikającą z przepisów art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Z kolei stosownie do art. 59f ust. 1 P.b. opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że w przypadku wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego bez uprzedniego dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiekt taki może zostać zalegalizowany pod pewnymi warunkami, o których PINB poinformował stronę w zaskarżonym postanowieniu.
W okolicznościach niniejszej sprawy jedynie procedura legalizacyjna wskazana w art. 48 P.b. (dotycząca budowy obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia) daje możliwość usunięcia skutków, jakie pojawiły się wraz z naruszeniem prawa. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem inwestora.
W skardze skarżąca podniosła, że w jej ocenie przepisy prawa budowlanego dopuszczają możliwość wybudowania dwóch wiat do 50 m2 , jeśli są ze sobą połączone i w ten sposób korzystają z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania na ich budowę pozwolenia bądź zgłoszenia zamiaru budowy, a mianowicie chodzi
o zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.), w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymagała również budowa wiat
o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.) budowa taka nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wyinterpretowana z ww. przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 P.b. norma postępowania nie może znaleźć zastosowania do robót budowlanych wykonanych w 2008 r., albowiem w tej dacie wskazane przepisy jeszcze nie obowiązywały. Art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. pojawił się w ustawie Prawo budowlane dopiero z dniem 28 czerwca 2015 r. (dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy
z 20 lutego 2015 r. - Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Przed tą nowelizacją budowę wiaty
regulował art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., który w dacie przystąpienia do wykonywania spornych robót, tj. w 2008 r., przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powołany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. należy czytać łącznie z obowiązującym w dacie przystąpienia do wykonywania robót brzmieniem art. 30 ust. 1 P.b., który zawierał katalog robót wymienionych w art. 29 ust. 1, które wymagały zgłoszenia. Przepis ten stanowił wówczas, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21 u.p.b.
Istotne w sprawie jest to, że naruszenia ustawy P.b powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy orzekają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji
w przedmiocie legalizacji samowoli (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2704/16, z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1974/18, oba publ. CBOSA).
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporną budowlę jako jeden obiekt. Zwrócić należy uwagę na rozwiązania konstrukcyjne, które świadczą o tym, że nie mamy do czynienia z dwoma niezależnymi i niepowiązanymi ze sobą konstrukcyjnie wiatami, z których każda ma powierzchnię zabudowy do 50 m². Sporny obiekt stanowi bowiem jedną budowlę, posiadającą wspólne przykrycie dachu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, Sąd wskazuje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jeśli bowiem roboty budowlane zostały już zakończone (tak jak
w niniejszej sprawie), to zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2 P.b. obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego; nie nakłada się ich wówczas na inwestora. Z zapisów w ewidencji gruntów wynika natomiast, że skarżąca jest jedyną właścicielką działki nr [...] w P., gmina W. (informacja o działce
z 21 października 2020 r. w aktach sprawy).
W odniesieniu do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza, że PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 21 lipca 2021 r., znak: [...] pouczył skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i składania wniosków i zastrzeżeń. Takiego pouczenia nie ma przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, jednak uchybienie to nie miało samo w sobie wpływu na wynik sprawy.
W orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, kiedy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11, publ. Lex nr 996668).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie odstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.