Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VIII SA/Wa 774/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VIII SA/Wa 774/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 175/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 , art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: organ, Kolegium, SKO) z 23 maja 2022 r. znak: [...], uchylająca w całości decyzję własną z 15 września 2021 r. znak: [...] i orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z 2 sierpnia 2004 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. G. [...] (dawniej G. [...], dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) na rzecz właścicieli lokali nr [...] i nr [...] w budynku znajdującym się na tym gruncie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Nieruchomość położona w W. przy ul. G. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski). Nieruchomość wchodzi w skład dawnej nieruchomości "[...]" [...], będącej pierwotnie własnością B. R.. Zgodnie z dyspozycją art. 1 dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m. st. Warszawy, a w myśl art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następca prawny mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Wniosek w trybie dekretu warszawskiego został złożony przez spadkobierców B R. 25 maja 1949 r. i rozpoznany odmownie dopiero w latach 1976 r. - 1981 r. co do części działek z dawnej nieruchomości "[...]"
[...], z tym że jeśli chodzi o nieruchomość przy ul. G. [...] wniosek
o przyznanie własności czasowej dotychczas nie został rozpoznany. Działki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] zostały utworzone z części działek hipotecznych o numerach [...] i [...], wchodzących w skład nieruchomości "[...]" [...].
Tymczasem decyzją Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Nr [...] z 24 maja 1961 r., działając na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych
i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31 poz. 132 ze zm., dalej: ustawa o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych) oraz uchwały Nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 12 stycznia 1961 r. zatwierdzającej wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, orzeczono o sprzedaży na własność czasową na 80 lat działki oznaczonej numerem [...], położonej w W., ul G. [...] "[...]" nr hipoteczny [...] o powierzchni 385 m2 na rzecz M. L. za kwotę 43.890 zł. Następnie decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z 14 listopada 1962 r. zmieniono decyzję z 24 maja 1961 r. w ten sposób, że orzeczono na rzecz M. L.
o ustanowieniu użytkowania wieczystego ww. gruntu na 99 lat oraz opłacie rocznej za to użytkowanie.
Prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości zostało ustanowione:
- do gruntu o powierzchni 385 m2 umową użytkowania wieczystego z 26 kwietnia 1963 r. Rep. [...] na rzecz M. L., córki J.
i S.,
- do gruntu o powierzchni 344 m2 umową użytkowania wieczystego z 26 kwietnia 1963 r. Rep. [...] na rzecz E. D., syna J. i S..
M. L. aktem notarialnym z 24 października 1963 r. Rep. [...] przekazała prawo użytkowania wieczystego na rzecz swoich rodziców J. i S. małżonków D..
Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 27 lipca 1999 r. sygn. akt [...], prawo do spadku po E. D., zmarłym 11 maja 1999 r., nabyli: żona H. D., syn W. D. oraz córka E. M. D. - po 1/3 części każde z nich.
Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 28 grudnia 1990 r. sygn. akt [...], prawo do spadku po J. D., zmarłej 26 lutego 1988 r., nabyli: mąż S. D. w 1/4 części oraz dzieci: W. D., E. D., M. L., R. D., R. S., S. D. i J. D. - po 3/28 części każde z nich.
Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 4 czerwca 1996 r. sygn. akt [...] prawo do spadku po S. D., zmarłym 24 października 1993 r., nabyła w całości córka J. D.. Następnie zgodnie z aktem notarialnym z 13 listopada 1997 r. Rep. A Nr [...] W. D., E. D., M. L., R. D., R. S. oraz S. D. darowali swoje udziały
w niniejszej nieruchomości J. D..
W dniu 21 grudnia 1999 r. J. D. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w W. przy ul. G. [...], w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299, dalej: ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego). Natomiast 22 grudnia 1999 r. spadkobiercy po E. D.: H. D., W. D. oraz E. D. złożyli wniosek
o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w W. przy ul. G. [...] - w tym samym trybie.
Zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...] przedmiotowy grunt zabudowany jest budynkiem mieszkalnym.
Po rozpatrzeniu ww. wniosków Prezydent [...] decyzją Nr [...] z 2 sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4 i art. 4a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w związku z art. 67 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 2 - ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej: u.g.n.), orzekł o:
1) odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. G. [...]
o powierzchni 729 m2, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...], z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. M., stanowiącej, że jako użytkownicy wieczyści wpisani są:
a) do 1/2 części J. B. D., córka S. i J. - właściciel lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...],
b) do 1/2 części E. I. D., syn S. i J. - właściciel lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...];
2) ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 78.627 zł, przy czym dla J. D. opłata wynosi 39.313,50 zł, zaś dla H. D. W. D. i E. D. opłata wynosi łącznie 39.313,50 zł.
W decyzji z 2 sierpnia 2004 r. wskazano również, że stanowi ona podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], w następujący sposób: do ½ części na rzecz właściciela lokalu nr [...] – J. D. oraz do ½ części na rzecz właścicieli lokalu nr [...] – H. D., W. D. i E. D. (po 1/3 części każde z nich)..
W dniu 16 maja 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w W. wpłynął wniosek P. K. – spadkobiercy B. R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z 2 sierpnia 2004 r., ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku szeroko przedstawiono historię przedmiotowej nieruchomości
i stwierdzono, że rodzeństwo M. L. i E. D. 23 kwietnia 1963 r. na podstawie umów wieczystego użytkowania zawartych w formie aktów notarialnych dysponowali dwiema sąsiadującymi działkami, pomimo że nie został rozpoznany wniosek złożony przez B. R. w trybie dekretu warszawskiego. Decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] narusza więc art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzją z 15 września 2021 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku
z art. 2 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, po rozpoznaniu wniosku P. K., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z 2 sierpnia 2004 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioski byłych właścicieli złożone w trybie art. 7 dekretu warszawskiego miały bezwzględne pierwszeństwo w stosunku do innych wniosków dotyczących tzw. nieruchomości dekretowych. Oznacza to, że organ był zobowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek byłego właściciela, jeżeli taki został złożony. Stosownie do brzmienia dekretu warszawskiego wniosek
o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony w trybie w nim określonym wymagał ostatecznego rozpoznania, aby organ mógł dysponować przedmiotowym gruntem. W rozpatrywanej sprawie grunt został oddany w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku dekretowego.
Z uwagi na brzmienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, z którego wynika, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich, Kolegium uznało, że rozpoznanie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W sytuacji gdy pozostaje do rozpoznania wniosek, złożony w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny jest osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 3 ww. ustawy.
Ze względu na fakt, że art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, decyzja taka w sposób rażący narusza jego art. 7 ust. 2. Do czasu więc rozstrzygnięcia o prawach wynikających z powyższego przepisu nieruchomość nie mogła być rozdysponowana na rzecz osób trzecich. W rozpatrywanej sprawie wniosek dekretowy nie został rozpoznany przed rozdysponowaniem przedmiotowego gruntu, zatem Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...]
z 2 sierpnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium złożył adw. R. B., działający jako pełnomocnik J. S., W. D., H. D. oraz małoletnich: J. i B. C. reprezentowanych przez ojca K. C.. We wniosku wskazano na szereg uchybień i wad formalnych postępowania prowadzonego przez Kolegium, a także m.in. na wadliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, pomimo prawidłowo złożonego wniosku i spełnienia wymagań ustawowych do uzyskania przekształcenia posiadanego prawa we własność oraz definitywnego umocnienia skutków prawnych decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z 14 listopada 1962 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, na podstawie której następnie uzyskano własność nieruchomości, a także wobec konieczności umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z uwagi na upływ trzydziestu lat od daty jej doręczenia (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca k.p.a.).
Wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 15 września 2021 r. znak: [...] przedłożono dokumenty na okoliczność wykazania kręgu osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. We wniosku wskazano również, iż następcami prawnymi zmarłego E. D. byli: żona H. D., syn W. D. i córka E. D., która jako C. zmarła 2 listopada 2007 r. Jej spadkobiercami są małoletnie dzieci: J. i B. C., działający przez ojca – K. C. po ½ części każde z nich na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. [...] Wydział Cywilny z 19 sierpnia 2008 r. sygn. akt [...].
Decyzją z 23 maja 2022 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję własną z 15 września 2021 r. znak: [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
w związku z art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej SKO stwierdziło, że w postępowaniu nieważnościowym organ może rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych
w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji tego, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco
w tym przepisie. Weryfikacja decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności następuje przy tym w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie.
Przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiły, bowiem decyzję wydał organ właściwy, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do stron, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Przesłanką powodującą nieważność decyzji sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi również rażące naruszenie prawa,
o którym można mówić tylko wówczas, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa nie występuje w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa oraz gdy skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować
z punktu widzenia wymagań praworządności. Dla ustalenia, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, istotne znaczenie ma waga naruszonego przepisu.
Kolegium uznało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ostatecznej kontrolowanej
w trybie nadzoru. Ustawa ta określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust. 1), przy czym - jak stanowi jej art. 1 ust. 5 - przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki:
1) wniosek, o którym mowa w art. 2, złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści do dnia 31 grudnia 2000 r.; w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego,
2) w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności współużytkownicy wieczyści staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej.
Analiza treści art. 1 i art. 2 tej ustawy wskazuje, że o ile użytkowanie wieczyste istniało przed dniem 31 października 1998 r., to osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie, mają uprawnienie do złożenia stosownego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Realizacja tego uprawnienia polega na złożeniu odpowiedniego wniosku wraz ze ściśle określonymi załącznikami do odpowiedniego organu, który wydaje decyzję. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu
w księdze wieczystej. Oznacza to, że dopiero wpis w księdze wieczystej prowadzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 2 ww. ustawy następuje na podstawie decyzji, a zatem nie jest to przekształcenie ex lege, jak to ma miejsce w sytuacji określonej w art. 6 tej ustawy. Treść art. 1 i art. 2 tej ustawy jednoznacznie przemawia za tym, że uprawnienie do złożenia wniosku przysługuje jedynie użytkownikowi w dacie składania wniosku. Oznacza to, że przekształcenie może nastąpić wówczas, gdy osoba fizyczna w dacie rozpatrywania wniosku jest użytkownikiem wieczystym oraz po wykazaniu przez nią, że była takim użytkownikiem przed dniem 31 października 1998 r. W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka sytuacja.
W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z 2 sierpnia 2004 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną i rażąco narusza prawo, co ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła E. S. (dalej: skarżąca, strona), żądając uchylenia
w całości zaskarżonej decyzji SKO z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła również o pozbawienie H. D. statusu strony w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie o pozbawienie jej prawa do wieczystego użytkowania nieruchomości nr [...] (oznaczanej również numerem ewidencyjnym 182).
W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej nr [...] (lub oznaczonej nr [...]), położonej
w W. przy ul. G. [...] (dawniej ul. G. [...]), utworzonej z działek o numerach hipotecznych [...] i [...], pochodzących z majątku "[...]" [...], będących własnością B. R. (o powierzchni 385 m2), a oddanej
w wieczyste użytkowanie na rzecz M. L. na podstawie decyzji z [...] listopada 1962 r., a następnie na podstawie umowy notarialnej z 26 kwietnia 1963 r.
Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu warszawskiego, wobec której nie rozpoznano wniosku o przyznanie własności czasowej od 73 lat. Wnioski spadkobierców B. R. miały bezwzględne pierwszeństwo przed roszczeniami wynikającymi z innych, późniejszych przepisów. Bezprawne więc było wydanie decyzji Nr [...] z 14 listopada 1962 r. na rzecz M. L., na podstawie której zawarto umowę notarialną prawa użytkowania wieczystego do 26 kwietnia 2062 r. W ocenie strony przedmiotowa nieruchomość nie była potrzebna M. L. do zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, ponieważ niespełna pół roku od przyznania jej prawa użytkowania wieczystego przekazała to prawo swoim rodzicom aktem notarialnym z 24 października 1963 r. Rep. [...].
W wyniku zawarcia 28 stycznia 1964 r. Rep. Nr [...] notarialnej umowy zamiany i ustanowienia odrębnej własności lokali pomiędzy: E. D.
a jego rodzicami S. i J. małżonkami D., E. D. stał się użytkownikiem wieczystym połowy działki nr [...] (nr [...]) oraz wieczystym użytkownikiem połowy działki nr [...] (nr [...]). Jego rodzice S. i J. D. stali się wieczystymi użytkownikami połowy działki nr [...] (nr [...]) oraz połowy działki nr [...] (nr [...]). Rodzice S. i J. D. pozostali użytkownikami wieczystymi na zasadzie wspólności ustawowej, natomiast E. D. na zasadzie swego majątku osobistego.
Skarżąca zarzuciła, że do dzisiaj nie zostało wykonane prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych
z 10 lutego 1964 r., tj. połączenie nieruchomości nr [...] i nr [...] w jedną nieruchomość, nie uzyskano zgody organu na połączenie nieruchomości oraz na powstałej na tych nieruchomościach budowli. Nie został podpisany przez organ nowy akt notarialny wieczystego użytkowania, sankcjonujący zmiany dokonane przez S. i J. małż. D. oraz ich syna E. D..
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 15 listopada 2022 r. pełnomocnik uczestniczek postępowania: H. D. i J. S. wniósł o oddalenie skargi.
W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska powołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62) oraz nowelizację k.p.a. uchwaloną wskutek oceny konstytucyjnej art. 156 § 2 k.p.a. Pełnomocnik uczestniczek wskazał, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej k.p.a. określiły margines, do którego podważanie decyzji ostatecznych jest niedopuszczalne. Podniósł przy tym, że wobec obywateli, którzy w dobrej wierze do aktów władczych organu administracji państwowej złożyli skuteczny wniosek
o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność i uzyskali wpis
w księdze wieczystej, rozstrzygnięcie inne niż to, które zapadło wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy byłoby sprzeczne z pewnością obrotu prawnego i zaufania obywateli do organów państwa.
W odniesieniu do żądania odebrania H. D. praw strony
w niniejszym postępowaniu wskazano, że oczywistym jest, że za życia spadkodawcy małżonek nie ma roszczeń do jego majątku osobistego, natomiast po jego śmierci zarówno majątek osobisty, jak i udział w majątku wspólnym podlega regułom dziedziczenia. Wobec niemożności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 listopada 1962 r. Nr [...] z uwagi na upływ 30 lat od daty jej doręczenia (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.) brak jest jakiegokolwiek punktu odniesienia do podważenia decyzji Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...].
Niezależnie od oceny prawidłowości ww. decyzji Prezydenta organ nie był uprawniony do wydania orzeczenia korzystnego dla skarżącej z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia tej decyzji. Bez znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia byłoby stwierdzenie, że decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną, czy też nie, gdyż art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisy przejściowe ustawy zmieniającej k.p.a. nie dają możliwości orzeczenia zawierającego stwierdzenie nieważności decyzji doręczonej na długo przed zainicjowaniem postępowania o stwierdzenie nieważności oraz gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
W piśmie procesowym z 31 marca 20213 r. skarżąca wniosła ponadto o:
- ustalenie listy wieczystych użytkowników nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 385 m2, położonej w W., ul. G. [...], która została utworzona z części działek o numerach hipotecznych [...]
i [...] , pochodzących z majątku o nazwie "[...]" [...];
- uchylenie decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2004 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].
Strona zauważyła również, że od czasu wydania decyzji Nr [...] do czasu złożenia wniosku do SKO przez P. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło nie 10 lat, tylko niespełna 9 lat, więc przepis art. 156 § 2 znowelizowanego k.p.a. nie ma tutaj zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ostateczna Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...] nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
W przypadku postępowania nieważnościowego dokonanie oceny decyzji administracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania (tryb nadzwyczajny) uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie.
Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, którą to przesłankę nieważności wskazał P. K. we wniosku z 16 maja 2013 r. w odniesieniu do decyzji z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...]. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące".
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2617/14, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1316/15, z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19, publ. cbosa).
Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad: zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 21 października 1992 r., V SA 86/92; z 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, wszystkie publ.cbosa).
Organ w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, tj. 2 sierpnia 2004 r. Ustawa ta określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust.1). Przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 1 ust. 2). Decyzja w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 2 ust. 2).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioski w trybie art. 2 ustawy
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Miasta [...], położonego przy ul. G. [...] w W., złożyli: J. D. 21 grudnia 1999 r. oraz spadkobiercy E. D. – H. D., W. D. i E. D. 22 grudnia 1999 r. Tak więc wnioski zostały złożone w terminie do 31 grudnia 2000 r., jak to wskazuje art. 1 ust. 2 ww. ustawy.
J. D. nabyła prawo użytkowania wieczystego do gruntu
o powierzchni 385 m2 przy ul. G. [...] w W. przed dniem 31 października 1998 r., bowiem w dacie 13 listopada 1997 r. objęła udziały wszystkich spadkobierców po swoich rodzicach J. i S. D. na podstawie umowy darowizny (akt notarialny Rep. A Nr [...]). E. D.z kolei był użytkownikiem wieczystym gruntu o powierzchni 344 m2 przy ul. G. [...] w W. od 26 kwietnia 1963 r., aż do swojej śmierci, tj. 11 maja 1999 r. Nie ulega więc wątpliwości, że została spełniona druga przesłanka z art. 1 ust. 2 ustawy
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, tj. nabycie tego prawa przed dniem 31 października 1998 r.
Sąd podziela stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, że proste zestawienie treści decyzji z 2 sierpnia 2004 r. z ww. przepisami omawianej ustawy nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zarzuty skarżącej zawarte w skardze oraz P. K. zawarte we wniosku z 16 maja 2013 r., kwestionujące prawidłowość wydania decyzji Nr [...] z 24 maja 1961 r. oraz Nr [...] z 14 listopada 1962 r., nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...], ponieważ w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie ma już możliwości podważenia decyzji z uwagi na upływ 30 lat od daty ich doręczenia. Postępowania administracyjne toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będących podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego przez M. L. zostały umorzone z mocy prawa decyzjami z 10 maja 2022 r. znak: [...] oraz znak: [...], a skargi na te decyzje oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2023 r. w sprawach o sygnaturach: VIII SA/Wa 772/22 oraz VIII SA/Wa 773/22.
W konsekwencji decyzje Nr [...] z 24 maja 1961 r. oraz Nr [...] z 14 listopada 1962 r. nadal funkcjonują w obrocie i korzystają z domniemania zgodności z prawem, a tym samym wywołują skutki prawne.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności decyzji z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...]
z uwagi na znowelizowany przepis art. 156 § 2 k.p.a., obowiązujący od 16 września 2021 r., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,
a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tak więc Kolegium, orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od 16 września 2021 r. było obowiązane stosować nowe przepisy k.p.a., tj. art. 156 § 2 k.p.a. w nowym brzmieniu. Od doręczenia decyzji z 2 sierpnia 2004 r., co nastąpiło 2 sierpnia 2004 r. (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych) do daty orzekania w przedmiotowej sprawie przez Kolegium w drugiej instancji, tj. 23 maja 2022 r., minęło ponad 17 lat, co oznacza, że stanowi to negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Z uwagi więc na zmianę stanu prawnego nie mogą obecnie być już przedmiotem merytorycznych rozważań podnoszone przez skarżącą uchybienia organów administracji na poszczególnych etapach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2 sierpnia 2004 r. Na ocenę prawną zaskarżonej decyzji nie ma też wpływu kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem z 16 maja 2013 r., ponieważ opieszałość organu mogła być przedmiotem odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Nowelizacja k.p.a. w powyższym zakresie sankcjonuje ocenę konstytucyjną art. 156 § 2 k.p.a. zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62), w którym orzeczono, że artykuł ten w zakresie,
w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej
z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu,
a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawa. Przepisy przejściowe zaś zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a. określiły margines czasowy, do którego podważanie decyzji ostatecznych jest niedopuszczalne.
Należy również zauważyć, że w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a. jest mowa o zakończeniu postępowania decyzją ostateczną przed 16 września 2021 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.a.), co nie miało miejsca w niniejszym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) czy też art. 28 k.p.a. (ustalenie kręgu stron) oraz czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji art. 156 § 2 k.p.a., zdaniem Sądu, nie stanowi istotnego uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Kolegium prawidłowo nie stwierdziło nieważności decyzji z 2 sierpnia 2004 r. Nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W związku z powyższym Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.