VIII SA/Wa 734/23

VIII SA/Wa 734/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 745/24 - Wyrok NSA z 2024-09-27
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 17 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 126, art. 168-169
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. S. i K. P. spółka jawna z siedzibą w R. na czynność Wójta Gminy K. z dnia 24 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej P. S. i K. P. spółka jawna z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. S.
i K. P. Spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") na czynność Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt" lub "organ") z 24 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...] w [...] prowadzonego przez skarżącą za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłaty za ten okres dotacji oświatowej w pełnej wysokości.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 9 lutego 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o objęcie wychowaniem przedszkolnym dzieci, które nie ukończyły 3 lat, a uczęszczają do prowadzonego przez nią przedszkola. Do pisma załączyła opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] oraz listę dzieci uczęszczających do ww. przedszkola, które ukończyły 2,5 roku życia. Wniosła o zobowiązanie przekazywania dotacji na wszystkie dzieci korzystające z edukacji przedszkolnej w prowadzonym przez skarżącą przedszkolu niepublicznym, tj. dzieci w wieku 3-6 lat oraz dzieci, które ukończyły 2,5 roku - zgodnie z art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi, Wójt w piśmie z 26 lutego 2018 r. wskazał, że ze względu na fakt, iż wykazane w załączniku do pisma skarżącej dzieci nie są mieszkańcami gminy [...], jak również nie były planowane na ten cel środki finansowe w budżecie gminy na 2018 r., organ nie będzie dotował pobytu dzieci, które nie ukończyły 3 lat uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą.
W dniu 28 listopada 2018 r. skarżąca złożyła do organu informację korygującą faktyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej dodatkowo dzieci, które ukończyły 2,5 roku, za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do września 2018 r. i wniosek o wypłatę na nie dotacji w pełnej wysokości. Skarżąca wskazała, że korekta dotyczy dzieci, które w 2018 r. nie zostały zgłoszone w deklaracji miesięcznej do dotacji gminnej.
Wójt, pismem z 24 grudnia 2018 r. nr [...], stanowiącym wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia zaskarżoną czynność, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Podniósł, że zgodnie z zapisem § 2 ust. 4 i 5 uchwały nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 2 lutego 2018 r., organ prowadzący przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego lub osoba upoważniona przez ten organ zobowiązane są do złożenia w Urzędzie Gminy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, w którym ma być przekazana dotacja, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Liczba uczniów wskazana w informacji, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego za dany miesiąc. Ze względu na fakt, że dzieci nie były zgłoszone do dotacji w miesiącach od stycznia do października 2018 r., organ nie uwzględnił korekty skarżącej w przedstawionym wniosku.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, pismem
z 23 stycznia 2019 r. wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą czynność organu w całości zarzucając jej naruszenie:
1) art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm., dalej też jako "u.f.z.o.") w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm., dalej jako "ustawa - Prawo oświatowe"), poprzez niewypłacenie dotacji na dzieci, które do 5 - go dnia danego miesiąca ukończyły 2,5 roku, pomimo obowiązku wynikającego z ww. przepisów ustawy, złożenia wniosku o udzielenie dotacji na te dzieci do dnia 30 września 2017 r. i korekt zawierających informacje
o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do prowadzonego przez skarżącą niepublicznego przedszkola w miesiącach od stycznia do września 2018 r.
2) art. 6 kpa, poprzez brak działania organu na podstawie przepisów prawa i rażące naruszenie w czynności przepisów m.in. u.f.z.o. i ustawy Prawo oświatowe,
3) art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką prowadzoną przez przedszkole
4) art 8 kpa poprzez postępowanie, które rażąco narusza zaufanie do działania organu administracji,
5) art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta w postaci pisma z 24 grudnia 2018 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt skarżącej dotyczących informacji o faktycznej liczby dzieci uczęszczających do prowadzonego przez skarżącą przedszkola za okres od stycznia do września 2018 r. i wypłaty za ten okres dotacji oświatowej na nie w pełnej wysokości. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że skarżąca nie zgadza się,
ze stanowiskiem organu, że warunkiem przyznania dotacji oświatowej na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym, o której mowa w art. 17 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, jest złożenie w terminie do 10 - go dnia każdego miesiąca informacji
o faktycznej liczbie dzieci, o określonej w § 2 ust. 4 i 5 uchwały nr [...]Rady Gminy [...] z 2 lutego 2018 r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o., jedynym warunkiem uzyskania tej dotacji, jest przekazanie organowi dotującemu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Warunek ten został przez skarżącą spełniony, a środki finansowe na wypłatę dotacji przez Gminę [...] w budżecie na rok 2018 zabezpieczone.
Wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, dotacja oświatowa ma charakter roczny i jedynie jest wypłacana
w comiesięcznych częściach. Już samo faktyczne objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, rodzi po stronie organu dotującego obowiązek finansowania jego edukacji przez okres jej trwania. Miesięczne informacje o liczbie uczniów, mogą służyć zatem jedynie uaktualnieniu danych dotyczących ich ilości celem prawidłowego naliczenia wysokości dotacji. Ewentualne błędy lub niedociągnięcia w tym zakresie mogą być korygowane na wezwanie organu dotującego lub z własnej inicjatywy przez organ prowadzący przedszkole (art. 37 u.f.z.o.).
Skarżąca wskazała, że przez cały 2018 r. do chwili obecnej prowadzi edukację dzieci 2,5 letnich w należącym do niej niepublicznym przedszkolu. Za październik, listopad i grudzień 2018 r. złożyła do organu dotującego miesięczne informacje
o faktycznej liczbie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej również po raz pierwszy dzieci, które ukończyły 2,5 roku i otrzymała za te okresy na nie dotację w pełnej wysokości. Prawną podstawą do otrzymania dotacji na dzieci 2,5 letnie jest przepis art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Z uwagi na powyższe, w dniu 28 listopada 2018 r. skarżąca, złożyła do organu informację korygującą faktyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej dodatkowo dzieci, które ukończyły 2,5 roku, za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do września 2018 r. i wniosek o wypłatę na nie dotacji w pełnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi. Wójt podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą
w zaskarżonej czynności wskazał, że w sprawie niniejszej, uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 2 lutego 2018 r., będącą aktem prawa miejscowego uregulowano zasady dotyczące przyznawania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Jednocześnie organ podniósł, że zaskarżona czynność Wójta polegająca na wysłaniu pisma z 24 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia korekt nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Wypłata dotacji stanowi stricte techniczną czynność o charakterze księgowo - rachunkowym i nie kwalifikuje się jako czynność materialnoprawna z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z 25 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł
o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych umów o świadczenie usług zawartych między skarżącą, a rodzicami dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia, objętymi opieką przedszkolną skarżącej, na które organ nie wypłacił dotacji oświatowej, dzienników zajęć przedszkolnych, oraz zestawienia dzieci wykazanych przy zgłoszeniu w korekcie za 2018 r. na okoliczność ustalenia objęcia przez skarżącą wychowaniem przedszkolnym dzieci 2,5 letnich w 2018 r. na które organ nie wypłacił w tym okresie dotacji oświatowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19 oddalił skargę skarżącej na ww. czynność Wójta z 24 grudnia 2018 r. nr [...]. Sąd oddalił również ww. wniosek dowodowy.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadą jest, że jeżeli prowadząca niepubliczne przedszkole jednostka nie wykazała dziecka, to powinna to uczynić poprzez korektę złożoną za kolejny miesiąc, wskazując faktyczną liczbę wychowanków. Powyższe powinno być dokonane w trakcie danego roku szkolnego. System udzielania dotacji jako świadczenia publicznoprawnego i celowego musi być realizowany
w czasookresie na który powyższe świadczenia są przeznaczone, a więc w okresie danego roku szkolnego. Rok szkolny trwa od 1 września danego roku kalendarzowego do 30 sierpnia następnego roku kalendarzowego. Wskazując na uregulowania ustawowe Sąd przyjął, że dokonanie korekty liczby wychowanków przedszkola oraz przyznanie stosownej dotacji oświatowej, było możliwe w trakcie roku szkolnego 2017/2018, a nie po jego zakończeniu. Po tym terminie gmina nie już kompetencji
w zakresie dysponowania przyznaną kwotą środków na dotacje oświatowe, a kwoty wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu, stosownie do przepisów art. 168 - 169 ustawy o finansach publicznych.
W wyniku wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1736/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera szeregu istotnych elementów, które winny zostać tam pomieszczone, aby uznać je za kompletne, tj. pozwalające - patrząc przez jego pryzmat - na weryfikację stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może np. wypowiedzieć się
w zakresie trafności oddalenia wniosku dowodowego, bowiem prócz postanowienia
w aktach sądowych (k.33) w motywach jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów skargi
w przedmiocie naruszenia prawa procesowego. Lektura motywów rozstrzygnięcia nie stwarza też podstaw do wskazania jednoznacznej podstawy rozstrzygnięcia. W toku postępowania w żaden sposób nie zweryfikowano bowiem podstawy prawnej wskazanej w piśmie Wójta z 24 grudnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że należy odnieść się do poczynionej w uzasadnieniu Sądu I instancji konstatacji, "że gmina uwzględniła korektę za okres październik - grudzień 2018 r. Jest to zgodne z powoływanymi przepisami, jako dotyczące rozliczenia dotacji oświatowej za rok szkolny 2018/2019". Tymczasem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, rok szkolny rozpoczyna się każdego roku we wrześniu, co może mieć znaczenie w sprawie projektu dotacji oświatowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r., poz. 259 zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 powołanej już wyżej ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.) i merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 1736/19, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się
w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo
o ustroju sądów administracyjnych.
Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08).
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA
z 2 sierpnia 2023 r. i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odmowa uwzględnienia korekt dotyczących informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą za okres od stycznia do września 2018 r.
i wypłacenia za ten okres dotacji oświatowej przez organ w pełnej wysokości.
Jak wskazuje skarżąca, prowadziła ona przez cały 2018 r. edukację dzieci 2,5 letnich w należącym do niej niepublicznym przedszkolu. Za październik, listopad
i grudzień 2018 r. złożyła do organu dotującego miesięczne informacje o faktyczne liczbie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej również po raz pierwszy dzieci, które ukończyły 2,5 roku i otrzymała za te okresy na nie dotację
w pełnej wysokości. Prawną podstawą do otrzymania dotacji na dzieci 2,5 letnie jest bowiem art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Z uwagi na powyższe, w dniu 28 listopada 2018 r. skarżąca, złożyła do organu informację korygującą faktyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, uwzględniając w niej dodatkowo dzieci, które ukończyły 2,5 roku, za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do września 2018 r. i wniosek o wypłatę na nie dotacji w pełnej wysokości.
Wójt zaskarżoną czynnością odmówił jednak uwzględnienia wniosku skarżącej, uzasadniając to nie zgłoszeniem tych dzieci do dotacji w comiesięcznej informacji
w okresie od stycznia do października 2018 r. Powołał się przy tym na
§ 2 ust. 4 i 5 uchwały nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 2 lutego 2018 r. będącej aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu organ prowadzący przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego lub osoba upoważniona przez ten organ zobowiązane są do złożenia w Urzędzie Gminy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, w którym ma być przekazana dotacja, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Jak zaś stanowi § 2 ust. 5 przedmiotowej uchwały, liczba uczniów wskazana w informacji, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego za dany miesiąc (ust. 5).
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Wójt nie wykazał
w przekonywujący sposób, że na ww. podstawie prawnej mógł skutecznie odmówić skarżącej wypłacenia przedmiotowej dotacji. Zauważyć bowiem należy, że warunki przyznania, wypłacania i wydatkowania dotacji oświatowej określone są przede wszystkim w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Podstawą prawną określającą warunki przyznawania niesamorządowym (niepublicznym) przedszkolom dotacji na ucznia jest art. 17 u.f.z.o. Stosownie do tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki:
1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania
i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę,
2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1,
3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli,
4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów
w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe,
5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe,
6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale
6 ustawy - Prawo oświatowe
- z zastrzeżeniem art. 22.
Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy (ust. 3 art. 17 u.f.z.o.).
Zgodnie z art. 33 ust 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15- 21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2,5 i 8, art. 19, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 trześnia roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.
Jak z kolei stanowi art. 34 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15- 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust 1,2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno - wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
W myśl art. 35 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania
i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy
cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa
w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych,
o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,
o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o. kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych
i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. 2. Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
3. Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art, 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.
Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje, że przyznanie i wypłata dotacji oświatowej wiąże się z okresem roku budżetowego, a nie roku szkolnego, jak przyjął tutejszy Sąd w uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 146/19. Dotacja oświatowa ma zaś charakter roczny i jedynie jest wypłacana w comiesięcznych częściach.
Trafnie zauważyła skarżąca, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o., jedynym warunkiem uzyskania przedmiotowej dotacji, jest przekazanie organowi dotującemu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Już samo faktyczne objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, rodzi więc po stronie organu dotującego obowiązek finansowania jego edukacji przez okres jej trwania. Miesięczne informacje o liczbie uczniów, mogą zaś służyć jedynie uaktualnieniu danych dotyczących ich ilości celem prawidłowego naliczenia wysokości dotacji. Ewentualne błędy lub niedociągnięcia w tym zakresie mogą być korygowane na wezwanie organu dotującego lub z własnej inicjatywy przez organ prowadzący przedszkole (art. 37 u.f.z.o.).
W art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe ustawodawca dopuścił możliwość objęcia w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym dzieci, które ukończyły 2,5 roku życia. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli istotnie one zaistniały, potrzeba objęcia dzieci 2,5 letnich jest konieczna.
Zauważyć należy, że organ nie wyjaśnił dlaczego w jednym okresie roku budżetowego dotacja na uczniów przedszkola jest przyznawana a w innym nie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku do jej przyznania. Organ nie podjął też żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, czy istotnie, w okresie za który skarżąca domaga się przyznania dotacji w związku ze złożonymi korektami, objęła dzieci 2,5 letnie wychowaniem przedszkolnym. Wójt nie uwzględnił również słusznego interesu społecznego, interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym oraz samej skarżącej. Brak dotowania edukacji dzieci na tym etapie powoduje zaś ograniczenia natury finansowej, które mogą negatywnie wpływać na poziom kształcenia i warunki jakie należałoby im zapewnić. W interesie społecznym, jak i samych dzieci leży aby były one bowiem jak najlepsze. Nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej za okres od stycznia do września 2018 r. na 2,5 letnich uczniów przedszkola może więc podważać zasadę zaufania obywatela do działalności organów państwa oraz równego traktowania obywateli.
W ocenie Sądu, organ wykazał też pewną niekonsekwencję co do swojego stanowiska w sprawie. W piśmie bowiem z 26 lutego 2018 r. Wójt wskazał, że ze względu na fakt, iż wykazane w załączniku do pisma skarżącej dzieci nie są mieszkańcami gminy [...], jak również nie były planowane na ten cel środki finansowe w budżecie gminy na 2018 r., nie będzie dotował pobytu dzieci, które nie ukończyły 3 lat uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Z kolei w piśmie z 24 grudnia 2018 r. nr [...], stanowiącym zaskarżoną czynność w niniejszej sprawie, odmówił jednak uwzględnienia wniosku skarżącej z innego powodu. Podniósł bowiem, że ze względu na fakt, że dzieci nie były zgłoszone do dotacji w miesiącach od stycznia do października 2018 r., nie uwzględnił korekty skarżącej w przedstawionym wniosku. Działając w ten sposób organ niewątpliwie dodatkowo mógł wprowadzić skarżącą w błąd co do możliwości złożenia przez nią stosownej korekty już w miesiącu lutym 2018 r.
Reasumując, za zasadne należy więc uznać zarzuty procesowe zawarte
w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie wziął bowiem pod uwagę przepisów prawa powszechnie obowiązującego mających zastosowanie w niniejszej sprawie i nie podjął wszelkich kroków do zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego nie uzasadnił zaś w wyczerpujący
i przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził zawarty w piśmie procesowym skarżącej z 25 marca 2019 r.
dowód z dokumentów w postaci załączonych umów o świadczenie usług zawartych między skarżącą, a rodzicami dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia, objętymi opieką przedszkolną skarżącej, dzienników zajęć przedszkolnych oraz zestawienia dzieci wykazanych przy zgłoszeniu w korekcie za 2018 r. na okoliczność objęcia przez skarżącą wychowaniem przedszkolnym ww. dzieci. Z uwagi jednak na to, że ustalenie kwoty dotacji odbywa się na podstawie przedłożonych dokumentów i wymaga określonych operacji rachunkowych, Sąd doszedł do przekonania, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby uznanie obowiązku organu co do wypłaty konkretnych rat dotacji za poszczególne miesiące od stycznia do września 2018 r. Organ winien bowiem, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, przeprowadzić w tej mierze stosowne postępowanie wyjaśniające.
Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).