VIII SA/Wa 692/21

VIII SA/Wa 692/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Gry losowe
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 624/22 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 106 par 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GDOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia R. Ł. (dalej: strona, skarżący, inwestor), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: organ I instancji, RDOŚ) z [...] grudnia 2020 r. znak: [...].
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do RDOŚ
o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynkiem garażowym wolnostojącym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], obręb 0009 [...], gmina [...].
Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] organ
I instancji, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej: u.p.z.p.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja usytuowana jest w granicach obszaru europejskiej sieci Natura 2000 [...] PLB 140013, jako specjalny obszar ochrony ptaków oraz graniczy ze specjalnym obszarem ochrony siedlisk Puszcza [...] PLH140035. Ponadto przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego im. Profesora R. Z.. Działki te są łąkami (ŁV) o łącznej powierzchni [...] ha.
Organ I instancji wyjaśnił, że obszar [...] obejmuje znaczną część jednego z większych kompleksów leśnych w środkowej Polsce - Puszczy [...], na granicy [...] i [...], w widłach pradolin W., R. i Z., na terenie Równiny R.j. Lasy zajmują większość powierzchni obszaru. Resztę terenu pokrywają pola uprawne, łąki i pastwiska. Celem ochrony [...] PLB140013 jest 29 gatunków ptaków z Załącznika l Dyrektywy Ptasiej oraz 7 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi (PCK). Wykazano z tego terenu ponad 200 gatunków ptaków, w tym 147 lęgowych. W Standardowym Formularzu Danych dla [...] PLB140013 zawarto informacje dotyczące 21 gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony tego obszaru. Zdaniem organu I instancji głównymi zagrożeniami dla analizowanego terenu są: zabudowywanie obszarów dotąd niezabudowanych oraz silna presja turystyczna związana z rekreacją.
Z ekspertyzy przyrodniczej wykonanej w 2018 r. przez [...] Towarzystwo Ornitologiczne wynika, że na działkach objętych wnioskiem oraz w bliskiej odległości od miejsca planowanego zainwestowania w [...] stwierdzono występowanie co najmniej 1 pary zimorodka (Alcedo atthis).
Zgodnie z informacjami zawartymi w Standardowym Formularzu Danych (data aktualizacji - październik 2020 r.) wielkość populacji zimorodka na obszarze [...] PLB140013 wynosi 10-15 par, co stanowi około 10% populacji tego gatunku na terenie całego obszaru Natura 2000 [...] PLB140013. Siedliskiem zimorodka są niewielkie rzeki, cieki, strumienie z wolno płynącą wodą zasobną w małe rybki. Ważne są piaszczyste skarpy wzdłuż brzegów, stanowiące dogodne miejsce na kopanie norek gniazdowych. W Ostoi stwierdzono gniazdowanie 10-15 par, głównie w korytach R., Z., G. i K.. Badania przeprowadzone w 2018 r. wykazały spadek liczebności do 8 par.
RDOŚ podniósł, że działki objęte wnioskiem oraz tereny z nimi sąsiadujące stanowią dobre warunki siedliskowe dla zimorodka, będącego przedmiotem ochrony dla obszaru Natura 2000 [...] PLB140013. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu i wzmożona w tym rejonie presja związana z zabudową mieszkaniową doprowadzają do bezpośredniego niszczenia, uszczuplania i fragmentacji siedlisk tego gatunku. Wprowadzenie kolejnego budynku mieszkalnego w tym rejonie na obszarze około 0,2 ha zintensyfikuje postępujący proces zanikania siedlisk ww. gatunków, będących przedmiotami ochrony dla obszaru Natura 2000 [...] PLB 140013, a w konsekwencji utratę ich miejsc żerowania, rozrodu i przebywania.
Z informacji będących w posiadaniu RDOŚ wynika, że na terenie obszaru Natura 2000 [...], w tym na terenie miejscowości [...] oraz terenie sąsiednich miejscowości, wzrosła presja urbanistyczna na tereny dotąd niezabudowane i niezainwestowane. Inicjacja nowej zabudowy w miejscach występowania siedlisk gatunków ptaków, będących celami ochrony obszaru Natura 2000, może w niedalekiej przyszłości spowodować utratę miejsc żerowania, rozrodu i przebywania gatunków ptaków. Wśród głównych zagrożeń dla obszaru Natura 2000 [...] wymienia się m.in.: zabudowanie obszarów dotąd niezabudowanych, zabudowa rozproszona.
W konsekwencji RDOŚ uznał, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji wystąpią znacząco negatywne oddziaływania na gatunki zwierząt i ich siedliska, będące przedmiotem ochrony w obszarze europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 PLB140013 [...], zwłaszcza w odniesieniu do zimorodka.
W związku z tym planowane zamierzenie inwestycyjne narusza art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.), w myśl którego zabronione jest podejmowanie działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie pogorszyć stan siedlisk gatunków zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz w znaczący sposób pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Ponadto organ I instancji ocenił, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi wprowadzenie zabudowy wzdłuż rzeki G., co spowoduje znaczne zniekształcenie i zamknięcie lokalnego korytarza ekologicznego wskazanego
w Uchwale Sejmiku Województwa M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. M. z 2019 r. poz. 15708). Wprowadzenie zabudowy nad rzeką doprowadzi do zamknięcia lokalnej komunikacji świata przyrodniczego parku krajobrazowego z korytarzem ekologicznym rzeki G., uniemożliwiając wymianę genów tej części parku. Dlatego RDOŚ uznał, że realizacja planowanej inwestycji może wpłynąć w istotny sposób na cele ochrony [...] Parku Krajobrazowego imienia Profesora R. Z., zaś przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zapis określony w art. 17 ust. 1 u.o.p.
Zażalenie na postanowienie RDOŚ wniosła strona wskazując, że organ
I instancji ostateczną decyzją z [...] marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz
z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]
i [...]. Ponadto w opinii inwestora teren inwestycji i tereny z nim sąsiadujące to ,,praktycznie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi z infrastrukturą techniczną, budynkami gospodarczymi". Skarżący wskazał, że realizacja inwestycji na terenach sąsiadujących z terenem inwestycji nie budziła zastrzeżeń organów, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. GDOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę RDOŚ, że omawiana inwestycja usytuowana jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Poprzez jej realizację dojdzie do wprowadzenia nowej zabudowy wzdłuż rzeki G., co spowoduje znaczne zniekształcenie
i zamknięcie lokalnego korytarza ekologicznego, wskazanego w załączniku nr 3 do Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M. z [...] grudnia 2019 r.. Ponadto jest to sprzeczne z celem utworzenia ww. parku krajobrazowego, wskazanym w § 2 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r.
w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. Profesora R. Z., którym jest zachowanie cennych z punktu widzenia różnorodności biologicznej obszarów ekotonowych na pograniczu obszarów leśnych i nieleśnych, w tym zwłaszcza dolin rzecznych, mokradeł i łąk.
GDOŚ ocenił również, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest
w granicach obszaru Natura 2000, co zobowiązuje organ uzgodnieniowy do weryfikacji zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z art. 33 ust. 1 u.o.p., w tym
z zasadą przezorności. Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji stanowiący zadrzewiony odcinek linii brzegowej rzeki jest dogodnym miejscem bytowania zimorodka, który w Polsce objęty jest ścisłą ochroną. Z dostępnej organowi dokumentacji (inwentaryzacja przyrodnicza i ekspertyza przyrodnicza) wynika, że teren inwestycji oraz tereny z nim sąsiadujące są miejscem rozrodu, wychowu młodych oraz żerowania gatunków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Rady UE 79/409/EWG,
w tym co najmniej 1 pary zimorodka.
W ocenie organu odwoławczego istnieją racjonalne przesłanki do stwierdzenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco wpływać na zimorodka poprzez zajęcie jego siedliska i zagrożenie dalszą ekspansją zabudowy na tereny niezabudowane, stanowiące lokalny korytarz ekologiczny, a co za tym idzie zwiększenie antropopresji i obniżenie atrakcyjności siedlisk, w wyniku czego możliwe jest ich porzucenie przez ww. gatunek ptaka. Nie można więc z całą pewnością wykluczyć, że realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000, co uzasadniałoby nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jednak w tym wypadku Wójt Gminy [...] stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
W konkluzji GDOŚ stwierdził, że realizacja inwestycji w oparciu o treść przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], co oznacza, że projekt ten narusza art. 33 ust. 1 u.o.p.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie pod kątem zgodności z przepisami u.o.p. Wskazywane przez skarżącego grunty zabudowane, sąsiadujące z terenem przedmiotowej inwestycji, nie wkraczają w granice lokalnego korytarza ekologicznego, biegnącego wzdłuż rzeki G., który jest dogodnym miejscem bytowania ptaków stanowiących przedmiot ochrony Obszaru Natura 2000.
Wobec niemożności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji
w kwestii spełnienia przesłanek dla uznania konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze inwestor zarzucił:
1) naruszenie art. 33 ust. 1 u.o.p. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że
w przypadku inwestycji skarżącego nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji
o warunkach zabudowy, skoro w pobliżu jego nieruchomości dokonano całkowitego wykarczowania drzew pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej od zalewu do ul. [...], co potwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000, kiedy na tym samym obszarze prowadzone są szeroko zakrojone ww. prace inwestycyjne;
2) brak szczegółowego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na jakiej podstawie przyjęto, że w granicach terenu inwestycji oraz w bliskiej odległości od niego odnotowano występowanie co najmniej 1 pary zimorodka, skoro z treści uzasadnienia wynika, że dla określenia rzekomego występowania zimorodka wykorzystano materiały pochodzące z 2018 r.;
3) brak szczegółowego wskazania, na jakiej podstawie przyjęto, że projekt inwestycji skarżącego narusza przepisy u.o.p., skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że ,,przedsięwzięcie może znacząco wpłynąć na zimorodka, stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] i nie można
z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000", a zatem nie podano definitywnie, że inwestycja skarżącego ma wpływ na przedmiot ochrony;
4) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, wydając zaskarżone orzeczenie, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania, brak odniesienia się do wszystkich istotnych faktów dla przedmiotowej sprawy;
5) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego, nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, brak osiągnięcia prawdy obiektywnej.
Mając na uwadze powyższe skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo w skardze zawarto wniosek o dopuszczenie dowodów z:
- fotografii wykonanej przez skarżącego potwierdzającej, że w pobliżu jego nieruchomości całkowicie wykarczowano drzewa pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej od zalewu do ul. [...],
- opinii biegłego z zakresu ornitologii na okoliczność ustalenia, czy realizacja przedmiotowej inwestycji może mieć wpływ na kwestie zimorodka jako przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000, biorąc pod uwagę fakt, że w analizowanym obszarze znajdują się już inne zabudowania, a także kontynuowane są inne inwestycje, np. budowa deptaka i ścieżki rowerowej.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad
w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia RDOŚ stanowił art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., według których decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 k.p.a. Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy u.o.p.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy na obszarach Natura 2000 zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym
w szczególności mogących: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub; 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000; 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Z normy tej nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy w obszarze Natura 2000, lecz zabronione zostało lokalizowanie inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną.
Skarżący nie zgodził się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że realizacja planowanej inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] PLB140013 w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.p. W tym zakresie Sąd stanął na stanowisku, że organy w ramach postępowania uzgodnieniowego zasadnie uznały, że planowana inwestycja może w negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych gatunków ptaków chronionych, a w szczególności na populację zimorodka.
Z zaskarżonego postanowienia i materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że teren inwestycji to działka niezagospodarowana, oznaczona w ewidencji gruntów symbolem ŁV (łąka), od strony wschodniej granicząca z rzeką G., od północy i południa z użytkami zielonymi, położonymi wzdłuż tej rzeki, jedynie od zachodu z zabudową miejscowości [...]. W otoczeniu zamierzonej inwestycji znajdują się tereny wykorzystywane rolniczo, a działki sąsiednie w dużym stopniu nie wykazują znamion zagospodarowania i przekształcenia. Teren przedmiotowej inwestycji, stanowiący zadrzewiony odcinek linii brzegowej rzeki G., oraz tereny z nim sąsiadujące są dogodnym miejscem rozwoju co najmniej
1 pary zimorodka, którego bytowanie jest ściśle związane z wodą.
Organy przeanalizowały charakter przedsięwzięcia objętego projektem decyzji
o warunkach zabudowy i uznały, że istotnym oddziaływaniem z punktu widzenia zachowania populacji zimorodka jest zajęcie jego siedliska i zagrożenie dalszą ekspansją zabudowy na tereny niezabudowane, stanowiące lokalny korytarz ekologiczny, a w efekcie obniżenie atrakcyjności siedlisk i ich porzucenie przez ten gatunek chronionego ptaka. Za główne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji uznano trwałe przekształcenie terenu poprzez wprowadzenie nowej zabudowy, emisję hałasu na etapie jej realizacji (prace ziemne, budowlane, praca maszyn) oraz stałą obecność ludzi.
Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności i działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną środowiska przed innymi interesami. Z istoty zasady ostrożności wynika, że w sytuacji gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji.
W polskim porządku prawnym bezpośrednim odbiciem powyższej zasady jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 j.t., dalej: P.o.ś.), z którego brzmienia wynika, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Przepis stanowi bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady tej wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15, publ. CBOSA).
Nie ma więc racji skarżący zarzucając, że organy uzgadniające opierają się jedynie na przypuszczeniach i nie wykazały definitywnie, że realizacja planowanej inwestycji ma wpływ na przedmiot ochrony. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15, publ. Lex nr 2330223; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/17, publ. CBOSA). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezy co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż
w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego nie był zasadny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p.
Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy sposobu zagospodarowania terenów ochrony w obszarze Natura 2000 [...]
z równoczesnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych. Ustalenia organów uzgadniających (wyspecjalizowanych), wbrew zarzutom skargi, nie były dowolne, albowiem poczynione zostały w oparciu o sporządzoną w 2018 r. inwentaryzację przyrodniczą obejmującą stanowiska bytowania zimorodka (oznaczonego skrótem AL) w okolicach rzeki G. (dokument w aktach administracyjnych sprawy) oraz ekspertyzę przyrodniczą wykonaną przez [...] Towarzystwo Ornitologiczne również w 2018 r. na potrzeby uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotowym obszarze chronionym. Poza tym GDOŚ dokonał ustaleń faktycznych i oceny wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000
w oparciu o informacje zawarte w Standardowym Formularzu Danych (SFD) Obszaru Natura 2000 [...] PLB140013 (data aktualizacji październik 2020 r.) oraz w podręczniku metodycznym Ministerstwa Środowiska z 2004 r. – Ptaki. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 pod redakcją M. Gromadzkiego (t. 8, część II, s. 245-249).
Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że organ opiniujący projekt decyzji
o warunkach zabudowy ma tylko 21 dni na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać
z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu, może posłużyć się danymi znanymi mu z urzędu oraz dowodami, które dostarczyła mu strona postępowania (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3877/19, wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2806/19, oba publ. CBOSA). Nie można zatem dyskredytować inwentaryzacji i ekspertyzy z 2018 r. jako nieaktualnych dowodów
w sprawie, bowiem organy uzgadniające oceniły je łącznie z innymi dostępnymi informacjami naukowymi odnoszącymi się do Obszaru 2000 [...] PLB140013. Na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego zawarte
w odpowiedzi na skargę, że na aktualną obecność zimorodka w zinwentaryzowanym
w 2018 r. siedlisku wskazuje biologia tego gatunku, tj. silne przywiązanie do określonych miejsc bytowania (żerowanie, zasiedlanie nor z poprzednich lęgów).
Zasadnie więc organy wskazały, że realizacja inwestycji na terenie działek skarżącego, położonych wzdłuż rzeki G., może znacząco wpływać na populację zimorodka stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]
i nie można z całą pewnością wykluczyć, ze realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Niedopuszczalne jest bowiem, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na ww. obszar. W sytuacji ryzyka negatywnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, organy administracji powinny odmówić uzgodnienia, jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu.
W niniejszej sprawie dodatkowo organy wskazały na drugą przeszkodę
w pozytywnym uzgodnieniu przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje bowiem znaczne zniekształcenie
i zamknięcie lokalnego korytarza ekologicznego wskazanego w Załączniku nr 3 do Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] grudnia 2019 r.
w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r. poz. 15708). W otulinie parku krajobrazowego może być bowiem prowadzona tylko taka działalność, która nie stwarza zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Tymczasem realizacja zamierzonej inwestycji jest również sprzeczna z § 2 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody M.
z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego imienia Profesora R. Z. (Dz.Urz. Woj. M. z 2005 r. Nr 75, poz. 1980), którym jest zachowanie cennych z punktu widzenia różnorodności biologicznej obszarów ekotonowych na pograniczu obszarów leśnych i nieleśnych, w tym zwłaszcza dolin rzecznych, mokradeł i łąk.
W tych okolicznościach Sąd podziela stanowisko organów administracji, że istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, tj. zagospodarowania terenu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz
z infrastrukturą techniczną oraz budynkiem garażowym wolnostojącym, na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja [...] PLB140013.
Organy uzgadniające w niniejszej sprawie odniosły się do wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, wskazując konkretne przyczyny, dla których realizacja zabudowy na terenie działek o numerach: [...] i [...] nie jest możliwa. Niezasadne są więc zarzuty skarżącego, że stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został niedokładnie ustalony, nieprawidłowo oceniono zebrany materiał dowodowy i w sposób niewystarczający i nieprzekonujący uzasadniono zaskarżone postanowienie, co stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałaby rozprzestrzenianie się zabudowy wzdłuż rzeki G., co szczególnie niekorzystnie wpłynęłoby na populację chronionego zimorodka. Okoliczność, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy nie świadczy o naruszeniu prawa, w tym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, tj. przekonania strony, że adresowane do niej rozstrzygnięcie jest słuszne i zgodne
z prawem (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, publ. CBOSA).
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że w pobliżu nieruchomości skarżącego znajdują się tereny, dla których wydana została pozytywna decyzja o warunkach zabudowy (dla działek o numerach: [...] oraz [...]) należy wskazać, że każdy stan faktyczny odnoszący się do chronionych roślin i zwierząt wymaga odrębnej, indywidualnej analizy w zakresie zastosowania zasady przezorności (ostrożności), biorąc pod uwagę uwarunkowania ochrony zasobów środowiska na danym terenie, jak
i dotychczasowy sposób zagospodarowania danego obszaru. W tym wypadku organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił (jak już wyżej wskazano), że grunty zabudowane, sąsiadujące z terenem przedmiotowej inwestycji, nie wkraczają w granice lokalnego korytarza ekologicznego, biegnącego wzdłuż rzeki G., który jest dogodnym miejscem bytowania ptaków, stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Zaskarżone postanowienie nie jest więc warunkowane inną, uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla sąsiednich terenów, ponieważ stan faktyczny i prawny dla każdej nieruchomości jest inny, a uwarunkowania uzgodnienia nie są tożsame.
W tym stanie rzeczy niezasadne było uwzględnienie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosków dowodowych wskazanych w skardze. Przeprowadzenie dowodu z fotografii wykonanej przez skarżącego celem wykazania, że w pobliżu jego działek całkowicie wykarczowano drzewa pod budowę deptaka i ścieżki rowerowej od zalewu do ul. [...] nie jest niezbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Rację ma w tym wypadku organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że jego zadaniem w niniejszej sprawie nie jest badanie słuszności decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych toczących się przed organem I instancji oraz decyzji innych instytucji. Natomiast dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ornitologii na okoliczność wyjaśnienia, czy realizacja inwestycji skarżącego może mieć wpływ na kwestię zimorodka jako przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000, nie mieści się w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że orzeczenia sądów administracyjnych wskazane i szeroko cytowane w skardze (uchylające zaskarżone postanowienia o odmowie uzgodnienia) zapadły w analogicznych stanach faktycznych. Pierwszy z tych wyroków wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 14 marca 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 2702/16 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2750/17, a skarga oddalona. Natomiast drugi przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 12 grudnia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1464/12 wprawdzie jest prawomocny, ale wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. W przedmiotowej sprawie (w przeciwieństwie do sprawy IV SA/Wa 1464/12) GDOŚ dokonał oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia strony na obszar Natura 2000 [...] PLB140013 z uwzględnieniem gatunków ptaków będących przedmiotem ochrony nie tylko ogólnie na tym obszarze, ale i na terenie inwestycji oraz terenach
z nim sąsiadujących.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.