Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VIII SA/WA 630/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VIII SA/Wa 630/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
aert. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , Protokolant Starszy specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy K. (dalej: Rada gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.
z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.c.p.g., ustawa upoważniająca), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. z poźn. zm., dalej u.s.g.) podjęła uchwałę Nr [...]
z 14 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (dalej: regulamin, uchwała).
Pismem z 30 czerwca 2022 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i istotnego naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej
w szczególności w:
1. w § 3 ust. 2 uchwały poprzez rozszerzenie obowiązku właścicieli do pryzmowania śniegu, lodu oraz, błota przy krawężniku oraz wprowadzenia zakazu usuwania ich na jezdnię;
2. w § 4 ust. 1 uchwały poprzez uzależnienie możliwości umycia pojazdu poza myjnią pod warunkiem wykonania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do zbiornika bezodpływowego;
3. w § 4 ust. 2 uchwały poprzez ograniczenie możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw (pojęcie nieprecyzyjne) związanych z ich bieżącą eksploatacją;
4. w § 9 uchwały poprzez dokonanie powtórzenia normy zawartej w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
5. w § 10 uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscawiania pojemników do których zbierane są odpady ;
6. w § 12 ust. 2 polegające na wskazaniu, że częstotliwość opróżniania z osadów lub innych odpadów, zbiorników przydomowych oczyszczalni ścieków wynika z ich instrukcji eksploatacji;
7. w § 14 zaskarżonej uchwały polegające na dokonaniu powtórzenia normy zawartej w art, 4 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz,U.2019.2010 t.j. z dnia 2019.10.23) oraz dokonanie jej modyfikacji poprzez zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności (pojęcie niedookreślone) zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
8. w § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyposażenia psa w obrożę oraz prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu bez wskazania wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży, na uwięzi i w kagańcu, wynikające ź rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych;
9. w § 15 ust. 1 pkt 4 uchwały poprzez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, jeżeli zakaz taki wynika z oznaczenia dokonanego przez właściciela obiektu, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w szczególności schronisk, lecznic, wystaw z wyłączeniem psów przewodników osób niewidomych;
10. w § 15 ust. 2 uchwały polegające na dopuszczeniu możliwości zwolnienia psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;
11. w § 15 ust. 3 uchwały polegające na określeniu warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości, która winna być należycie ogrodzona, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich;
12. w § 16 ust, 2 pkt 2 uchwały poprzez nakazanie utrzymywania zwierząt w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas czy odory;
13. w § 16 ust. 2 pkt 4 uchwały poprzez określenie warunków dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej poprzez odesłanie do przepisów sanitarnych w zakresie gromadzenia nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia chowu lub hodowli oraz wprowadzenie obowiązku gromadzenia i usytuowania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczeń terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości zapachowych i rozprzestrzeniania się gryzoni i insektów;
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął postawione zarzuty, szczegółowo je uzasadniając, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi Prokuratora, ewentualnie o orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa nie mającego cechy istotnego. Podkreśliła, że uchwały o zbliżonej treści do zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. obowiązują w województwie mazowieckim i w innych województwach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz
z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki
z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA
w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. CBOSA).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., z którego wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości
i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).
Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli w pełni podzielając zarzuty postawione w skardze.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, tj. 14 lutego 2020 r., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym
w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny
i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie
z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).
Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).
Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).
Przystępując do analizy poszczególnych zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący § 3 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że "śnieg i lód oraz błoto należy pryzmować przy krawężniku, zabrania się usuwania ich na jezdnię". Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wynika, że Regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy to do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty
z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń z chodników, uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Tymczasem w § 3 ust. 2 Regulaminu, nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości obowiązany jest uprzątnąć także te części chodników na których odbywa się płatny postój lub parkowanie samochodów. W § 3 ust. 2 regulaminu doszło zatem nie tylko do powtórzenia regulacji zawartej już
w ustawie ale także do jej modyfikacji.
Nadto, zdaniem sądu, wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń z chodników także nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie upoważniają rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (vide: wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; pub. CBOSA). W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do określenia sposobu realizacji obowiązku oczyszczania chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w taki sposób jak to uczyniono w § 3 ust. 2 tzn.: "śnieg i lód oraz błoto należy pryzmować przy krawężniku, zabrania się usuwania ich na jezdnię". Stanowisko takie powszechnie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki: WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z 25 września 2013 r., II SA/Łd 413/13; pub. CBOSA). Tego rodzaju obowiązki właścicieli nieruchomości zostały już przez ustawodawcę określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Wskazane przepisy zaskarżonej uchwały stanowią zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków dopuszczalności mycia
i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Dotyczy to przede wszystkim warunków zapewniających zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Z powołanej wyżej treści art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, u.p.c.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia
i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21, LEX nr 3331059). Ograniczenie możliwości mycia samochodu "pod warunkiem" zawęża delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.p.c.g. jest także w praktyce nierealne w zw. z egzekwowaniem przestrzegania przepisów przedmiotowego Regulaminu. Ponadto wskazać należy, że w powietrzu znajduje się wiele różnych substancji, których stężenie może powodować, że stanowią one zanieczyszczenie środowiska. Substancje te osadzają się na nadwoziach pojazdów samochodowych, tworząc zanieczyszczony osad. Składa się on ze związków chemicznych, pyłów, związków biologicznych oraz innych substancji, które mogą stanowić zanieczyszczenie środowiska. W szczególności podczas zimy najwięcej osadów w postaci soli i piasku oraz innych substancji zbiera się w okolicach dolnych partii nadwozia pojazdu samochodowego. Rozporządzenie Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r., w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1757) określa: 1) sposób realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych; 2) warunki wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, w tym dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych; 3) sposób sprawowania kontroli ilości i jakości ścieków.
Mycie pojazdu bez dodatku preparatów lub środków chemicznych nie spowoduje, że ścieki odprowadzane do kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej nie będą zawierały zanieczyszczeń znajdujących się na nadwoziu pojazdu i będą odprowadzane zgodnie
z przepisami ww. rozporządzenia.
Zgodnie z art. 3 pkt ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W myśl art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.). Wskazać należy również, że zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi uregulowane
w Regulaminie nie mogą naruszać treści art. 4 p.o.ś. oraz przepisów ustaw: z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.); z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1437) wraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustaw.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości". (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16, LEX nr 2426937). Te same uwagi należy odnieść do treść Regulaminu w zakresie unormowania zawartego w treści § 4 ust. 2 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw.
Dodatkowo wskazać należy, że w wyniku napraw np. związanych z bieżącą eksploatacją powstają odpady. Zasady postępowania z odpadami regulują przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Bieżąca eksploatacja samochodów stanowi przyczynę powstawania dużych ilości odpadów niebezpiecznych. W samochodach znajduje się szereg różnego rodzaju płynów eksploatacyjnych, które co pewien czas podlegają wymianie w ramach bieżącej ich eksploatacji. Do takich płynów możemy zaliczyć m.in. olej silnikowy i przekładniowy (skrzynia biegów), olej hydrauliczny, oraz płyn chłodniczy i hamulcowy (tab. 1). Oleje odpadowe mogą być zanieczyszczone produktami rozpadu termicznego
i mechanicznego. Odpady te zawierają zanieczyszczenia związane z rodzajem stosowanego oleju oraz z procesem bieżącej eksploatacji.
Dodatkowo wskazać należy, że słowa "bieżąca eksploatacja samochodu" jest pojęciem (niedookreślonym), którego znaczenie może budzić wątpliwości. Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych) takich jak "bieżąca eksploatacja samochodu" niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, którego to warunku, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wyżej wymieniony przepis Regulaminu nie spełnia. Podkreślić należy, że jedną z zasad określonych w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie
i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia).
Zgodzić należy się ze skarżącym, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego § 4 Regulaminu, albowiem wyeliminowanie części poszczególnych fraz, powodowałoby, że nie wyczerpuje już delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g.
Przy analizie § 4 Regulaminu Sąd miał na uwadze stanowisko NSA wyrażone
w wyroku III OSK 5477/21 z 21 lipca 2022 r.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy
w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, CBOSA). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/07, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16, CBOSA).
W nawiązaniu do powyższego, zdaniem Sądu § 9 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto usytuowanie miejsca umieszczenia pojemników na odpady reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać zobowiązani do przestrzegania przepisów wykonawczych prawa budowlanego skorelowanych z obowiązkami wynikającymi z u.cp.g.
Co do § 10 Regulaminu w sposób nieuprawniony lokalny prawodawca zawarł sformułowanie "powinny być umieszczone". Słusznie podniósł Prokurator, że przy ustalaniu regulaminu należało mieć na uwadze, aby określenie warunków rozmieszczenia pojemników nie stanowiło ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ponadto lokalny prawodawca zawierając w regulaminie stwierdzenie "powinny być umieszczone", nie ma możliwości wyegzekwowania powyższego nakazu. Tak więc taki sposób redakcji przepisu był działaniem nieuprawnionym.
Ponadto Rada uchwalając Regulamin dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Wskazać bowiem należy, że postanowienie § 12 ust. 1 Regulaminu wskazujące, że "częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełniania" nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien określać w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Podobnie Regulamin w § 12 pkt 2 nie określa wprost/konkretnie częstotliwość i sposób pozbywania się osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych, a jedynie ogólnie odsyła do instrukcji eksploatacji. Zatem należy uznać, że powyższa regulacja (§ 12) jest niewystarczająca. Stanowisko takie zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Odniesienia Sądu wymaga treść § 13 Regulaminu odnoszącego się do innych wymagań wynikających z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami.
Otóż w ocenie Sądu zapisy Regulaminu mogą mieć pewien walor edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, mają one jednak charakter wyłącznie postulatu
i nie rodzą po stronie mieszkańców gminy żadnych obowiązków oraz nie mogą być
w żaden sposób wyegzekwowane. Jeżeli intencją Rady Gminy było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to zaznaczyć należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, dostępny CBOSA). Podkreślić trzeba, że norma prawna stanowi wypowiedź, która zawiera żądanie, uprawnionej do tego władzy państwowej, określonego zachowania się w oznaczonych okolicznościach faktycznych. Rolą przepisów prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest natomiast formułowanie postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Analiza treści § 13 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania właścicieli nieruchomości. Wskazana regulacja nie znajduje zatem oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Jej podstawą nie jest również art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia
i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej.
Za zasadny Sąd uznaje zarzut zawarty w skardze dotyczący § 14 Regulaminu, który zawiera powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., przy czym w zakresie powtórzeń Sąd wypowiadał się powyżej w uzasadnieniu.
Prokurator podniósł argumenty w zakresie § 15 Regulaminu, który dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności psów. Istotnym naruszenie przepisów ustawy jest nałożenie w § 15 ust. 1 pkt 1 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę, kaganiec w przypadku ras uznawanych za agresywne i prowadzenia psa na uwięzi i odpowiednio w nałożonym kagańcu (§ 15 ust. 1 pkt 2 regulaminu) nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do niewyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jeżeli zakaz taki wynika z oznaczenia dokonanego przez właściciela obiektu. Wyjaśnić należy, że właściciel psa powinien zapewnić panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie zapewnia samo w sobie bezpieczeństwa. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Wskazać należy, że środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. nr 77 poz. 687). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Normy prawne regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji
i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami.
Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem NSA, "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepisy Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Przepisy regulaminu nie dopuszczają żadnych wyjątków, w tym sytuacji puszczenia psa wolno przy zachowaniu nad nim kontroli, bądź innych środków ostrożności.
Delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m. in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzona w Regulaminie generalna zasada prowadzenia w miejscu publicznym psów na uwięzi nie znajduje oparcia w powołanej normie kompetencyjnej,
a nadto stanowi nieuprawnioną ingerencję w przepisy rangi ustawowej. Sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich zwierząt domowych na uwięzi, a niektórych dodatkowo także w kagańcu, może w pewnych sytuacjach prowadzić nawet do działań niehumanitarnych. Tak ściśle określone regulacje nie uwzględniają cech zwierząt i innych uwarunkowań (w tym stanu zdrowia, wieku, rozmiaru), a nadto są bardziej rygorystyczne niż przepisy rangi ustawowej. ostrożności.
Ponadto w § 15 ust. 2 Regulaminu użyto niedookreślonego terminu "miejsc mało uczęszczanych", gdyż kto miałby ustalać takie miejsca.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego § 15 ust. 3 Regulaminu i naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez stwierdzenie nieważności tego przepisu, dot. obowiązku po stronie osób utrzymujących zwierzęta domowe utrzymywania ich na własnej nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się tych zwierząt z terenu nieruchomości oraz zakazu pozostawania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiającym wydostanie się go na zewnątrz (§ 15 ust. 3), Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nałożenie ww. obowiązków nie mieści się w granicach delegacji ustawowej art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy.
Oczywiście dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do sprawowania właściwej opieki na nimi, a rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku
w gminach została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.
Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 – orzeczenia dostępne jw.). Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, dostępny jw.). Normy prawne Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt domowych pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy zakazu.
Reasumując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Pogląd taki przedstawił NSA w wyroku III OSK 5341/21 z dnia 21 lipca 2022 r. i Sąd w składzie orzekając w całości go podziela.
W kolei w zakresie § 16 ust. 2 Regulaminu, stwierdzić należy, że słusznie podniósł Prokurator, że ust. 2 § 16, zawiera postanowienia ogólne, nieostre, niedookreślone w zakresie słów hałas, odory. Ponadto przepis ten określa "dopuszczanie utrzymywania zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami",
a zdaniem Sądu art. 4 ust. 2 pkt 7 daje uprawnienia w kwestii wymagań. Warunki określają inny zakres wymogów, tzw. pewien nakaz, do czego przepis nie dawał uprawnienia. Zakaz dotyczył wyłącznie utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach.
Również za słuszny Sąd uznaje wywód Prokuratora w zakresie § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu. Zapis jest nieprecyzyjny, odsyła do innych przepisów sanitarnych, co powoduje istotne naruszenie prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie powinny się znaleźć regulacje w kwestii czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast treść § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu wykracza poza ramy ustawowe, gdyż odnosi się do pojęcia "chowu", "hodowli", podczas gdy jest to pojęcie odmienne od "utrzymywania zwierząt gospodarskich". Warunki prowadzenia hodowli są określone w ustawie z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz w Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r, w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Zatem wszelkie uregulowania zawarte w Regulaminie wchodzą
w materię, która już została uregulowana, w dodatku Rada uczyniła to
z przekroczeniem podstawy, na której działała. Stąd należy stwierdzić nieważność ww. przepisu z uwagi na naruszenie prawa w postaci art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jak słusznie podnosi skarga uregulowanie zawarte w § 16 Regulaminu nakładające obowiązek niedopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkałych na terenie nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jest to zagadnienie, które regulują przepisy prawa z zakresu prawa administracyjnego i cywilnego.
W ramach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy również naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 Regulaminu, w którym stwierdzono, że "Dopuszcza się stosowanie następujących rodzajów pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych na terenie Gminy K.: 1) kosze uliczne o pojemności od 35 do 70 l; 2) pojemniki na odpady
o pojemności: 120 l, 240 l, 1001 l; 3) worki o pojemności: 60 l, 80 l, 120 l ...
Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (lit. a); liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (lit. b).
Zakwestionowane przez Sąd przepisy określają minimalne i maksymalne pojemości pojemników na odpady komunalne, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że u.c.p.g. nie upoważnia do określania maksymalnej pojemności pojemników na odpady,
a upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników (w tym również kontenerów) lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.
W konsekwencji powyższych rozważań, należy jednoznacznie stwierdzić, że Rada Gminy K. wadliwie określiła maksymalne pojemności urządzeń do zbiórki odpadów komunalnych § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu (por. wyroki WSA
w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20 oraz z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 533/21, CBOSA). Wprawdzie Rozdział III Regulaminu zawiera nazwę Rodzaj i minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, to jednak zapis Regulaminu w § 6 ust. 1, stanowi
o jego wadliwości w tym zakresie, a jednocześnie jest pominięciem uchwałodawczym do określenia "minimalnej pojemności pojemników lub worków " – co wynika art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Podsumowując, skarga Prokuratora okazała się zasadna.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.c.p.g. (brak określenia minimalnej wielkości pojemników lub worków oraz częstotliwości pozbywania się odpadów, § 6 i § 12 Regulaminu), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.