VIII SA/Wa 518/19

VIII SA/Wa 518/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1306/20 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.S. (dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (obręb [...]) gmina [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. strona wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (obręb [...]) gmina [...]. Do wniosku strona dołączyła mapę zasadniczą z określeniem granic terenu inwestycji i propozycją umiejscowienia budynków.
Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2019r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79a §1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również niewskazanie skarżącej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, oraz niepoinformowanie, że ich nie wykazanie przez skarżącą może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wadliwej, a przede wszystkim przedwczesnej decyzji przez Wójta Gminy [...];
2) art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 11 k.p.a. poprzez niespójność, niepełność i nieprecyzyjność ustaleń w treści decyzji, brak zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego błędną ocenę co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, które w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.;
4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2019 r. przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, iż teren w obszar którego wchodzi działka przeznaczona pod zabudowę pozbawiony jest ustaleń planu miejscowego, co obliguje organ do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, po uzgodnieniu jej projektu z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zauważył, iż pozytywny projekt decyzji skierowany został do uzgodnienia m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], ponieważ inwestycja planowana jest na obszarze europejskiej sieci Natura 2000 - [...] jako specjalny obszar ochrony ptaków. Organ ten postanowieniem z [...] grudnia [...] nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy uznając, że zamierzona inwestycja może generować znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony Natura 2000 oraz może naruszać jego spójność z innymi obszarami i integralność przedmiotowego obszaru. Nadto zauważył, iż postanowieniem z [...] lutego 2019r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ.
Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia za bezsporne uznało, iż teren objęty wnioskiem położony w obszarze Natura 2000, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymagał uzgodnienia z organem ochrony środowiska. Organ uzgadniający po dokonaniu analizy charakteru inwestycji, stanu faktycznego i prawnego doszedł do odmiennego wniosku niż Wójt uznając, że planowana inwestycja naruszy art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.
SKO wskazało, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zatem, skoro planowana inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody, to zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło ich zasadności. Zauważało, iż nie można uznać, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a., skoro skarżąca otrzymała rozstrzygnięcia GDOŚ i RDOŚ i wniosła skargę. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było ostateczne i mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Kolegium nie dopatrzyło się także, aby w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.:
1) art. 33 w związku z art. 34 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegająca na przyjęciu, że realizacja inwestycji może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000;
2) art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez pozbawienie właściciela prawa do dysponowania nieruchomością i swobody korzystania z mienia oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji RP);
3) art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 11 oraz art. 79a k.p.a., poprzez niespójność, niepełność i nieprecyzyjność ustaleń w treści decyzji Kolegium, jak i brak zebrania i wszechstronnego rozważenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego i jego błędną ocenę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 7, 11, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu co miało istotny wpływ na wynik sprawy i mogło doprowadzić organ odwoławczy do wadliwego rozstrzygnięcia;
5) art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, które w efekcie doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia i utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji;
6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta, podczas gdy organ winien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii ornitologicznej sporządzonej przez M. B. (inwentaryzacji ornitologicznej działki) - na okoliczność potwierdzenia, iż w obrębie działki o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (obręb [...]) gmina [...] nie gniazduje derkacz i gatunki kwalifikujące oraz należy zezwolić na inwestycję polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego wraz z infrastrukturą techniczną;
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.
Na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił oddalić wniosek zawarty w skardze o dopuszczenie dowodu z opinii ornitologicznej z 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2019 r. wydaną w przedmiocie odmowy ustaleniawarunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (obręb [...]) gmina [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Otóż powodem dla którego organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (postanowienie z 15 grudnia 2018 r., znak: [...]). Planowana inwestycja położona jest w granicach wyznaczonego obszaru europejskiego sieci Natura 2000 "[...]"[...] jako specjalny obszar ochrony ptaków. RDOŚ uznał, że planowana inwestycja może generować znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] "[...]" oraz może naruszyć jego spójność z innymi obszarami i integralności przedmiotowego obszaru. W związku z tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne może być sprzeczne z zapisami art. 33 ustawy o ochronie przyrody, RDOŚ uznał przesłankę do odmowy uzgodnienia zamierzenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2019r. (znak: [...]). Jednocześnie Sądowi z urzędu jest wiadome, że wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. (VIII SA/Wa 286/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lutego 2019 r.
W świetle powyższego Sąd zauważa, iż organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Uzgodnienie jest bowiem wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 k.p.a. Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., w sprawie II OSK 638/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję zgodną z prawem, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na związanie organu postanowieniem uzgodnieniowym.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że – w świetle przytoczonych wcześniej argumentów – nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego w toku postępowania jest nierozerwalnie związany z przedmiotem tego postępowania. Zatem, skoro planowana inwestycja została negatywnie oceniona przez organ uzgadniający, to organy prowadzące postępowanie – będąc związane stanowiskiem organu uzgadniającego – nie miały podstaw do podejmowania działań w celu udowodnienia tezy przeciwnej niż ta, która legła u podstaw negatywnego rozstrzygnięcia uzgadniającego. A zatem należy stwierdzić, iż organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nadto oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.