VIII SA/Wa 514/25

VIII SA/Wa 514/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 i par. 2,  art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10, art. 73,  art. 74, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. J. –[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 12 marca 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. J. –[...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z 9 maja 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. (dalej: Starosta, organ I instancji) z 12 marca 2025 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty 14 listopada 2023 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowo produkcyjnego na działce nr [...], obręb O., gmina P..
Stan faktyczno-prawny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 14 listopada 2023 r. Nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo produkcyjnego
z częścią socjalno-biurową wraz z placami manewrowymi, miejscami na działce nr [...], obręb O., gmina P. (dalej: decyzja ostateczna z 2023 r.).
M. J.-S. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) pismem z 24 kwietnia 2024 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty, wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Wnioskodawczyni wskazała, że nie brała bez swojej winy udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...], mimo że posiada interes prawny jako właścicielka działki nr [...], graniczącej niemalże bezpośrednio z działką inwestycyjną. Działki te oddziela jedynie pas gruntu, tj. około 8 m na długości około 58 m (działka nr [...]). W ocenie skarżącej jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania mającego powstać obiektu budowlanego ze względu na jego funkcję, formę i konstrukcję oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Zakres oddziaływania negatywnie wpłynie na możliwość korzystania
z nieruchomości strony.
Starosta postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. Nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z 2023 r. Następnie Wojewoda na skutek zażalenia skarżącej postanowieniem z 29 lipca 2024 r. Nr [...] uchylił ww. postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że prawidłowe określenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi opierać się na pewnej potencjalności, w związku z czym stroną postępowania będą nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określnym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 668/24, oddalił skargę strony na ww. postanowienie Wojewody.
Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. Nr [...]wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 2023 r. Następnie pismem z 5 lutego 2025 r. wezwał wnioskodawczynię do wskazania
w terminie 7 dni przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że jej nieruchomość, tj. działka nr [...]znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 676/24, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w R. z 4 lipca 2024 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 25 kwietnia 2024 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z 29 marca 2023 r.
o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 25 kwietnia 2024 r.
Decyzją z 12 marca 2025 r. Nr [...]Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają
w sprawie interes prawny. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego.
Starosta zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 3 pkt 20 znowelizowanej od 19 września 2020 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.) jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Aktualnie status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest bowiem wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b., zaś obszar oddziaływania ustala się na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy planowanego obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. Natomiast sama potencjalna czy subiektywna możliwość ograniczenia
w zabudowie, bez konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania, w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do objęcia tej działki obszarem oddziaływania obiektu. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią biurową wraz z placem manewrowym, miejscami postojowymi oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...]
w miejscowości O., gmina P.. Na ostateczną decyzję z 2023 r. w żaden sposób, zdaniem Starosty, nie ma wpływu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 676/24.
Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z 9 maja 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Organ I instancji zauważył, że działka wnioskodawczyni nr [...]nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną (po podziale działka inwestycyjna o nr ewid. [...]). Pomiędzy tymi działkami znajduje się jeszcze działka nr [...]o szerokości około 8 m. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości zmiennej od działki sąsiedniej nr [...]o około 20 m - 33,5 m, a wody opadowe będą odprowadzane na teren własny, nieutwardzony, w sposób uniemożliwiający zalewanie działek sąsiednich.
Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że kategoria pojęcia strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest szersza od kategorii strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stronami postępowania
o ustalenie warunków zabudowy są bowiem: właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Strona postępowania przy pozwoleniu na budowę ograniczona jest natomiast do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym aktualnie obowiązujące przepisy pojęcie obszar oddziaływania ograniczają do przepisów wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu, związanych z obiektem objętym zamierzeniem inwestycyjnym (art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 P.b.).
Wobec powyższego uznanie wnioskodawczyni za stronę postępowania
w sprawie ustalania warunków zabudowy nie jej równoznaczne z uznaniem jej za stronę w postępowaniu na budowę. Określenie obszaru oddziaływania inwestycji to zadanie nie tylko należące do projektanta, ale także do organu prowadzącego postępowanie
o wydania pozwolenia na budowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza działkę inwestycyjną.
Organ II instancji podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednak nie jest to równoznaczne
z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącą należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie interesu prawnego.
Wojewoda ustalił, że zgodnie z projektem budowalnym planowana inwestycja zapewnia poszanowanie uzasadnionych osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., co potwierdza również Starosta w ostatecznej decyzji z 2023 r.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób.
Odnosząc się do kwestii immisji, wskazanych przez skarżącą, organ II instancji podniósł, że przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc, takie skutki funkcjonowania (...), jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Własny punkt widzenia dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczą interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego.
W ocenie Wojewody skarżąca nie wskazała również żadnego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującej jej nieruchomość. Wojewoda stwierdził, że brak jest przepisów odrębnych, które wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie terenu działki o nr ewid. [...]w związku z realizację ww. inwestycji, tym samym działka strony nie znajduje się
w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że celem postępowania wznowieniowego jest weryfikacja prawidłowości decyzji pod kątem przesłanki wznowieniowej, a nie ponowne przeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie, w szczególności przez prowadzenie postępowania dowodowego. Wystąpienie podstawy wznowienia mieszczącej się w katalogu ujętym w art. 145 § 1 k.p.a. nie może być pretekstem do rozpoznania sprawy w całości. Natomiast w niniejszej sprawie przesłanka wznowienia nie potwierdziła się. Wnioskodawczyni prawidłowo nie została przez Starostę uznana za stronę postępowania dotyczącego przedmiotowego pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tego jest uzyskanie przez wnioskodawczynię decyzji z 28 października 2024 r. Nr [...]zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1) art. 10 w związku z art. 73 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu
i naruszenie kardynalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na: zlekceważeniu wniosku skarżącej
o wydanie kopii akt sprawy, sformułowanego w piśmie z 23 lutego 2025 r. (ostatni akapit), przez co nieudostępnienie przez organ dostępu do akt sprawy i możliwości dysponowania ich kopią skarżącej, pozostającej bezpośrednio po urlopie macierzyńskim na świadczeniach w związku z opieką nad dzieckiem - celem wskazania przepisu, na kanwie którego wywodzi istnienie interesu prawnego w sprawie wywołanej wnioskiem o wznowienie postępowania; powoływanie się przez Wojewodę w decyzji na treść akt sprawy i brak możliwości odniesienia się do nich przez skarżącą;
2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na zlekceważeniu zasady o prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez pominięcie przez organ okoliczności o braku dostępu skarżącej (opiekującej się rocznym dzieckiem) do akt sprawy, a także przepisów techniczno-budowlanych i p.poż., które powołała dla wykazania istnienia interesu prawnego w sprawie, pomimo braku dostępu do dokumentacji dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego i parametrów budynku hali magazynowo-produkcyjnej, w tym projektu zagospodarowania terenu;
3) art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na zlekceważeniu zasady, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli traktowania, poprzez pominięcie okoliczności o braku dostępu skarżącej (opiekującej się rocznym dzieckiem) do akt sprawy, a także przepisów techniczno- budowlanych i p.poż., które powołała dla wykazania istnienia interesu prawnego w sprawie, pomimo braku dostępu do dokumentacji dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego i parametrów budynku hali magazynowo-produkcyjnej, w tym projektu zagospodarowania terenu;
4) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i arbitralne, wadliwe uznanie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu w sprawie
o pozwolenie na budowę dla działki nr [...], w sytuacji gdy skarżąca, mimo braku dostępu do akt sprawy, w pismach skierowanych do organu powołała szereg takich przepisów, w tym m. in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), które stanowią np. o sposobie usytuowania budynku od granicy działki budowlanej, decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną na działce sąsiedniej; odległości od budynku sąsiadującego w przypadku hal zagrożonych wybuchem oraz hal o dużym natężeniu ogniowym, konieczności zapewnienia przez inwestora zamierzenia budowlanego kosztownej ściany oddzielenia pożarowego o odpowiedniej odporności ogniowej, co do których organ zupełnie zaniechał odniesienia;
5) art. 7, art. 8, 77 i 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego
w sprawie i arbitralne, wadliwe uznanie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się
w bezpośrednim sąsiedztwie i w zasięgu oddziaływania inwestycji, który rzekomo zamyka się w granicach działki nr ewid. [...], podczas gdy dowodami złożonymi
w sprawie m in. ww. wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt: VIII SA/Wa 676/24, załączoną dokumentacją fotograficzną, wykazano przeciwnie, a bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości objętej inwestycją z nieruchomością skarżącej, wynikające z posiadania przez nią pasa gruntu o szerokości około 8 m (część działki nr [...]) świadczy już o samej potencjalności takiego odziaływania przedsięwzięcia budowlanego o znacznej skali ze względu na charakter, usytuowanie, gabaryty;
6) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, polegające na niepodjęciu wystarczających czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...], w tym na nieruchomość skarżącej i ograniczeń z tym związanych, wynikających m. in.
z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednocześnie przerzucając na skarżącą ciężar wskazania konkretnej normy prawnej,
z której wywodzi interes prawny;
7) art. 28 ust. 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...];
8) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...];
9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i mimo zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych brak uchylenia decyzji organu I Instancji, tj. decyzji Starosty nr [...]z 12 marca 2025 r.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa,
a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że skarga strony zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 w związku z art. 73 k.p.a.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków: jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związane są prawa wynikające z art. 73 k.p.a., należące do podstawowych praw procesowych strony. Z treści tego przepisu wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1). Strona może żądać również uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnienie ważnym interesem strony (§ 2).
Unormowanie zawarte w art. 73 k.p.a. skorelowane jest z określoną w art. 7 tej ustawy zasadą prawdy obiektywnej, nakazującą organom administracji publicznej stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, prawo strony zagwarantowane w art. 73 k.p.a. stanowi realizację zasady przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W tym miejscu należy podkreślić, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, publ. cbosa). Bezsporne przy tym jest, że krąg stron postępowaniu, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. jest identyczny jak krąg stron, ustalony wg kryteriów z art. 28 k.p.a. czy z art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 3 pkt 20 P.b., co w postępowaniu "głównym", które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter wpadkowy i zależny od owego postępowania "głównego" (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 414/24, publ. cbosa).
W niniejszej sprawie skarżąca, na wniosek której skutecznie zostało wznowione postępowanie "główne", tj. zakończone ostateczną decyzją z 2023 r., stała się stroną postępowania wznowieniowego i w tym znaczeniu jest to sprawa "główna", dlatego ma prawo do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1 k.p.a.
Kluczowe znaczenie ma tu fakt wydania (po weryfikacji sądowej) na wniosek skarżącej przez Starostę postanowienia z 20 stycznia 2025 r. Nr [...] r.
o wznowieniu postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z 2023 r. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej
w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Granica postępowania
w sprawie wznowienia postępowania jest więc wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym.
W świetle powyższego nie można uznać, że wydane na podstawie art. 149
§ 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania przyznaje wnioskodawczyni status strony w sprawie związanej z samym wnioskiem i wydanymi w jego następstwie dokumentami. Nie można uznać, że dopiero stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. świadczy o tym, że wnioskujący o wznowienie jest stroną postępowania i dopiero wówczas może żądać dostępu do całości akt sprawy. Idąc tym tokiem rozumowania, dopiero przesądzenie w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 k.p.a., że skarżącej przysługiwał status strony
w postępowaniu zwykłym, zapewniłoby jej dostęp do całości akt tego postępowania.
Tymczasem brak możliwości dostępu do akt postępowania zwykłego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe pozbawia skarżącą prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Nie sposób też pominąć, że skarżąca pozbawiona dostępu do całości materiału dowodowego, nie może skutecznie bronić swoich praw, w tym nie może skutecznie dowodzić w oparciu o pełną dokumentację zgromadzoną przez organ
w postępowaniu zwykłym, że posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji kończącej to postępowanie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2545/23 (publ. Lex nr 3828210), że skoro sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego wszczęta z wniosku podmiotu, który powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest w toku, to w sprawie tej wnioskodawca ma przymiot strony i w ramach tejże sprawy ma prawo wglądu w całość akt sprawy, np.
w celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Prawo wglądu w akta wynika z faktu, że jest stroną postępowania wznowieniowego. Okoliczność, że może skorzystać z prawa przewidzianego w art. 73 k.p.a. po zakończeniu postępowania nie zmienia oceny, że jako strona postępowania wznowieniowego ma prawo wglądu w akta sprawy, w której wznowiono postępowanie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się sprawa wznowieniowa. Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna bowiem postępowanie wznowieniowe, a to oznacza, że od tej chwili organ ma zapewnić stronie - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - czynny udział w każdym jego stadium. Akta sprawy wznowieniowej obejmują m.in. akta sprawy, w której wznowiono postępowanie, ponieważ - jak już wyjaśniono wyżej - występuje ścisły związek między postępowaniem wznowieniowym a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca pismem z 5 lutego 2025 r. znak: [...] została wezwana do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że jej nieruchomość, tj. działka nr [...], znajduje się
w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W zakreślonym terminie 7 dni od doręczenia wezwania złożyła pismo z 23 lutego 2025 r., w którym na ostatniej stronie zawarła wniosek o sporządzenie kopii akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną
z 2023 r. oraz doręczenie ich wnioskodawczyni wraz z zakreśleniem terminu dla przedstawienia dalszej argumentacji w sprawie w celu szerszego wykazania interesu prawnego. Pismo strony wraz z wnioskiem złożonym w trybie art. 73 § 1 k.p.a. wpłynęło do organu I instancji 24 lutego 2025 r., jednak w żaden sposób nie został on rozpoznany. Starosta ani nie udostępnił skarżącej wnioskowanych akt poprzez sporządzenie kopii lub w jakikolwiek inny sposób, ani też nie wydał postanowienia
o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., na które przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu żądanie strony czy też innej osoby sformułowane na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. nie może zostać pominięte milczeniem (por. np. wyrok NSA
z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/15, publ. Lex nr 2360284).
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej organ I instancji nie poinformował strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji z 12 marca 2025 r. Tak samo uczynił Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję. Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w związku
z art. 73 k.p.a.
Zdaniem Sądu skarżąca, jako strona postępowania wznowieniowego, nie miała zapewnionego prawa czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, a naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej wykazanie w pełnym zakresie interesu prawnego, do czego była zobowiązana wezwaniem Starosty z 5 lutego 2025 r. Takie zaś naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja bazowała na ocenie braku podstaw do uznania skarżącej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 2023 r.
Z uwagi na charakter naruszonych przez organy przepisów procesowych Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do oceny zarzutów skargi naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą miały na uwadze stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznają wniosek skarżącej sformułowany na podstawie art. 73 k.p.a., zawarty
w końcowej części pisma z 23 lutego 2025 r. Ponadto będą miały na uwadze konieczność stosowania na każdym etapie postępowania art. 10 § 1 k.p.a.