Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

VIII SA/Wa 444/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

VIII SA/Wa 444/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 133 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 12 ust. 4a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. J.-[...] na decyzję Wojewody [...] z 24 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. J.-[...] kwotę 13.575,00 (trzynaście tysięcy pięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] (dalej także: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.
z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej także: kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej także: ugn), po rozpatrzeniu odwołania K. J.- [...] (dalej także: skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej także: Starosta, organ I instancji) Nr [...] z dnia 9 grudnia 2022 r., znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...]- miasto, oznaczoną jako działki ewidencyjne numer: [...] o pow. 0,0070 ha, [...] o pow. 0,0732 ha i [...] o pow. 0,1420 ha – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia 9 grudnia 2022 r., na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 133 ust. 2 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 roku poz. 1899 ze zm.), art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 roku poz. 176), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy i Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...] [...] - miasto, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0070 ha, nr [...] o powierzchni 0,0732 ha, nr [...] o powierzchni 0,1420 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], będącą własnością Gminy i Miasta [...] na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2021 roku znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy [...] - droga 14KDL oraz 47 KDD wraz z niezbędną infrastrukturą na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] w [...], ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...] [...] - miasto, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0070 ha, nr [...] o powierzchni 0,0732 ha, nr [...] o powierzchni 0,1420 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...] na rzecz skarżącej w wysokości 293.072,85 zł, zobowiązując do wypłaty ww. odszkodowania Burmistrza Gminy i Miasta [...].
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia
7 kwietnia 2021 roku znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia dla Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy [...] - droga 14KDL oraz 47 KDD wraz z niezbędną infrastrukturą na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] w [...]. Decyzją, o której mowa została objęta, między innymi, nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczona jako ewidencyjne działki:
- numer [...] o powierzchni 0,0070 ha, która została wydzielona z działki numer [...],
- numer [...] o powierzchni 0,0732 ha, która została wydzielona z działki numer [...],
- numer [...] o powierzchni 0,1420 ha, która została wydzielona z działki numer [...], będące w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej własnością skarżącej zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Organ I instancji wskazał, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...] [...] - miasto, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0070 ha,
nr [...] o powierzchni 0,0732 ha, nr [...] o powierzchni 0,1420 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2022 roku sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. C. W ocenie Starosty złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia formalne wymogi określone w ustawie i innych przepisach rangi wykonawczej, opiera się na danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zostały w nim zawarte położenie i cechy poszczególnych działek, przebadany rynek gruntów. Z całokształtu zbioru cen transakcyjnych uzyskanych dla nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej biegła ustaliła, iż największy wpływ na cenę nieruchomości ma jej lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, stopień uzbrojenia terenu, dostępność komunikacyjna, warunki zagospodarowania działki. Dla każdej z tych cech określono wpływ na ceny rynkowe, czyli wagę cechy,
w związku z czym przyjęto następujące wagi cech cenotwórczych:
- dla działki numer [...] jest to: lokalizacja szczegółowa (waga 28% - średnia), otoczenie i sąsiedztwo (waga 14% - przeciętne), stopień uzbrojenia terenu (waga 24% - bardzo dobry), powierzchnia działki (waga 16% - korzystna) dostępność komunikacyjna (waga 13% - średnia), warunki zagospodarowania działki (waga 5% - przeciętne)
- dla działek numer [...] i numer [...] jest to: lokalizacja (waga 30% - dobra), otoczenie i sąsiedztwo (waga 20% - przeciętne), stopień uzbrojenia terenu (waga 25% - bardzo dobry), dostępność komunikacyjna (waga 15% - średnia), warunki zagospodarowania działki (waga 10% - niekorzystne).
Po dokonaniu charakterystyki nieruchomości podobnych do wycenianej,
a także nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym oraz zestawieniu cech, określono wartość 1m2 gruntu nieruchomości wycenianej na kwotę:
- 239,19 zł/m2 działki nr [...],
- 121,92 zł/m2 działek [...] oraz [...], tym samym oszacowano wartość rynkową gruntu nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...] [...]- miasto następująco:
- działka numer [...] o powierzchni 70 m2 na kwotę 16.744,00 zł,
- działka numer [...] o powierzchni 732 m2 na kwotę 89.247,00 zł,
- działka numer [...] o powierzchni 1.420 m2 na kwotę 173.126,00 zł.
Organ I instancji wskazał zatem, iż wobec powyższego, według operatu szacunkowego z dnia 20 czerwca 2022 roku wartość rynkowa wyżej opisanej nieruchomości określona według jej stanu na dzień 7 kwietnia 2021 roku i cen na 20 czerwca 2022 roku została oszacowana na kwotę 279.117,00 zł. Z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji powiększył wysokość ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 20 czerwca 2022 r. odszkodowania
o 5%, to jest na kwotę 293.072,85 zł. Wskazał przy tym sposób obliczenia wysokości powiększonego odszkodowania.
Odwołanie od tej decyzji, działaniem pełnomocnika wniosła K. J.- [...]. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 157 ust. 1 ugn, w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
w zw. z art. 78 § 1 i § 2 kpa, w postaci nieprawidłowego zastosowania (niezastosowania) przepisów, prowadzącego do naruszenia zasady czynnego udziału skarżącej w każdym stadium postępowania w drodze wydania przedmiotowej decyzji bez uwzględnienia wniosku skarżącej o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego rażąco zaniżoną, a wobec czego nieprawidłową, wycenę nieruchomości, a tym samym wydania decyzji na podstawie niepełnego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 112 ust. 1 ugn w zw. z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 130 ugn w zw. z art. 150 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ugn w zw.
z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U.
z 2021 r., poz. 555), poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów prowadzącą do przyjęcia w oparciu o nienależycie sporządzony operat szacunkowy rażąco zaniżonej wyceny nieruchomości, w tym wadliwe przyjęcie cech nieruchomości porównywalnych, pominięcie utraconej przez skarżącą wartości ekonomicznej
w postaci nasadzeń, które zostały wykorzystane przez inwestora dla pozyskania zrębki energetycznej (biomasy), co przemawia za tym, że posiadały one określoną wartość ekonomiczną.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu
I instancji w całości i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 kpa.
Skarżąca na podstawie art. 136 § 1 kpa wniosła o zastrzeżenie możliwości uzupełnienia odwołania o sporządzoną na koszt skarżącej opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego w terminie miesiąca od złożenia odwołania. Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:
1. kart 1 i 2 operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr J. C. dla innych niż w niniejszym postępowaniu działek wywłaszczonych skarżącej;
2. pisma Starosty [...] z dnia 30 listopada 2022 r. wskazującego, iż mgr J. C. podwyższa wartość pierwotnie sporządzonego operatu z kwoty 58.099 zł do kwoty 67.999 zł, a zatem o 17% w stosunku do swojego pierwotnego operatu, na fakty (i) istotnej przypadkowości (popełnianych błędów) w wykonywanych wycenach wobec konieczności ich następczego korygowania o blisko 20 %, (ii) wadliwości sporządzanych dla nieruchomości w tym samym obszarze [...] i pod tożsame inwestycje oraz
3. zdjęć z działek objętych niniejszym postępowaniem na fakt wytworzenia
z sadu zrębki drzew owocowych stanowiącej biomasę (paliwo energetyczne o określonej kaloryczności), które posiada wartość ekonomiczną i wobec tego zaniżenia wartości nieruchomości o ten element majątku skarżącej, co do którego biegła rzeczoznawca wyraźnie wskazuje, że go pominęła w dokonanej wycenie.
Skarżąca wniosła także o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego weryfikującego prawidłowość wykonania operatu szacunkowego z dnia 24 maja 2022 r. dotyczącego przedmiotowej nieruchomości i sporządzonego na zlecenie Starosty [...].
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną
w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na wstępie przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.
Wskazał następnie, iż rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania odszkodowawczego przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 162). Przywołał przy tym art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 5 ww. ustawy oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.
z 2023 r., poz. 344), zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wskazał także na zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, które zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555; § 36 ust. 1, § 36 ust. 4) oraz art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn.
Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie, za podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...] - miasto, oznaczoną jako działki numer: [...] o pow. 0,0070 ha, [...] o pow. 0,0732 ha i [...] o pow. 0,1420 ha, przyjęty został przez organ I instancji operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., która w sporządzonym operacie szacunkowym określiła wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na łączną kwotę
279.117 zł.
Zdaniem Wojewody autorka operatu poprawnie określiła przedmiot, zakres
i cel wyceny, jak również zgodnie z przepisami wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Biegła podała bowiem, iż według stanu na dzień wydania decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 7 kwietnia 2021 r., działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 0,0070 ha, [...] o powierzchni 0,0732 ha i [...] o powierzchni 0,1420 ha były niezabudowane, nieogrodzone, znajdował się na nich stary, niepielęgnowany sad, niemający wartości użytkowej. Działki te położone były na terenach uzbrojonych w sieć energii elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz gazowej. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiła zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz działki niezabudowane. Badając przeznaczenie planistyczne biegła stwierdziła, iż szacowane działki na dzień 7 kwietnia 2021 r. położone były na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia 8 września 2008 r. Rady Miejskiej w [...], zgodnie z którym:
- działka numer [...] położona była częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN oraz na powierzchni ok. 47 m2 na terenach dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem KDW,
- działka numer [...] położona była na terenach dróg publicznych klasy drogi lokalnej oznaczonej symbolem KDL oraz dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KDD i w minimalnym, trudnym do określenia procencie na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN,
- działka numer [...] położona była w niewielkim fragmencie na terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW, w przeważającej części na terenach dróg publicznych klasy drogi lokalnej oznaczonej symbolem KDL oraz dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KDD.
Działki [...] oraz [...] położone były także na obszarze w granicy strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając przedmiotowy grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Organ odwoławczy przywołał § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zgodnie z którym podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były
w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno
z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości.
Organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności wskazać należy, iż jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W obowiązujących przepisach ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.
Powołując się na art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn organ odwoławczy stwierdził, iż biegła w pierwszej kolejności, na podstawie przeprowadzonej analizy wskazała, że ceny za grunty mieszkaniowe w mieście [...] są wyższe niż ceny gruntów wykupywanych pod inwestycje drogowe. W związku z tym można stwierdzić, że przeznaczenie działki numer [...] (położonej na terenach mieszkaniowych
z fragmentem przeznaczonym pod drogę wewnętrzną) pod inwestycję drogową, nie zwiększa jej wartości. Dlatego, zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową tej działki określono dla aktualnego sposobu użytkowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W związku zaś z tym, iż działki [...] i [...] położone były na terenach dróg publicznych (lokalnych i dojazdowych) i cel wywłaszczenia jest tożsamy
z przeznaczeniem w planie miejscowym, wartość rynkową tych działek określono zgodnie z ich aktualnym sposobem użytkowania, w oparciu o transakcje działek położonych lub wykupionych pod drogi publiczne.
W związku z powyższym, dla działki numer [...] biegła określiła rynek lokalny rozumiany jako teren miasta [...], do wyceny wybierając 7 transakcji działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z ostatniego roku przed wyceną, z uwagi na dużą dynamikę cen (tabela str. 13 operatu). Biegła ustaliła, iż w tym przypadku cena działek w największym stopniu zależy od lokalizacji, ale duże znaczenie ma również sąsiedztwo, stopień uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz warunki zagospodarowania działki i ograniczenia. Następnie biegła określiła wagi cech mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości tj. lokalizacja - 28%, otoczenie i sąsiedztwo - 14%, stopień uzbrojenia terenu - 24 %, powierzchnia działki - 16%, dostępność komunikacyjna - 13% i warunki zagospodarowania działki - 5 %. Do dalszej analizy przyjęto trzy nieruchomości
o tożsamym przeznaczeniu i dokonano ich zestawienia z nieruchomością wycenianą.
Jak wynika z opisu, znajdującego się na stronie 15 operatu, nieruchomości te stanowiły grunty niezabudowane, położone w [...], w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, z dostępem do sieci energii elektrycznej, gazowej i wodociągowej. Jedna z nieruchomości do porównań porośnięta starym sadem oraz w niewielkiej części w strefie oddziaływania napowietrznej sieci elektroenergetycznej. Działki
w znikomej części przeznaczone pod drogę. Dla działek [...] i [...], z uwagi na niewystarczającą ilość w obrocie na rynku lokalnym (miasto [...]) działek przeznaczonych lub wykupionych pod drogi publiczne, biegła rozszerzyła obszar badania rynku o rynek regionalny rozumiany jako miasta województwa [...] ([...], [...], [...], [...], [...]), a w operacie zawarła stosowne uzasadnienie (tabela str. 17 operatu). Następnie biegła określiła wagi cech mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości tj. lokalizacja - 30%, otoczenie i sąsiedztwo - 20%, stopień uzbrojenia terenu - 25 %, dostępność komunikacyjna - 15% i warunki zagospodarowania działki -10 %. Do dalszej analizy przyjęto trzy nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu
i dokonano ich zestawienia z nieruchomością wycenianą. W przypadku działek drogowych, z opisu znajdującego się na stronie 19 operatu wynika, iż biegła wybrała działki położone w [...], [...] i [...]. Nieruchomości te usytuowane były w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i komercyjnej, niezabudowane, leżały na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodociągową, gazową. Procedura postępowania przy metodzie porównywania parami zgodnie
z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny zakłada utworzenie zbioru nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiącego podstawę wyceny, następnie wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką.
Organ odwoławczy wskazał, iż przy zastosowanej przez rzeczoznawcę
w ocenianym operacie metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z wybranymi z bazy kilkoma nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego
i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego badany operat spełnia ww. warunki. Biegła, zgodnie z przywołanym standardem wyceny szczegółowo opisała po trzy nieruchomości wybrane do bezpośrednich porównań z nieruchomością wycenianą (odrębnie dla działki [...] o przeznaczeniu mieszkaniowym i odrębnie dla działek [...] i [...] o przeznaczeniu drogowym). Wojewoda wskazał przy tym, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ww. ustawy wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę.
Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego uznawany jest za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, do którego mają zastosowanie m.in. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ww. ustawy.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań, zdefiniowanie rynku i jego obszaru. To wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie
w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Konieczne jest zatem uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01).
Dokonując zatem wymaganej prawem analizy i oceny sporządzonego
w sprawie operatu szacunkowego z dnia 20 czerwca 2022 r., organ odwoławczy stwierdził, iż mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania przez Starostę [...] w zaskarżonej decyzji i sporządzony został zgodnie z przepisami prawa.
Odnosząc się do podniesionego w złożonym odwołaniu zarzutu, dotyczącego zbyt niskiej wyceny wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, iż subiektywne przekonanie strony o zbyt małej wysokości odszkodowania jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności sporządzonej w sprawie wyceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1931/15).
Rozpatrując natomiast kwestię dotyczącą nieuwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania wartości drzewostanu owocowego znajdującego się na działkach stwierdził, że treść operatu szacunkowego wskazuje na dokonaną przez biegłą w tym zakresie analizę. Dodatkowo w piśmie wyjaśniającym z dnia
20 września 2022 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymała swoje stanowisko
i szczegółowo wyjaśniła powody, dla których odmówiła ujęcia w wycenie wartości "starego, niepielęgnowanego, ok. 30-letniego sadu" wskazując, iż koszt usunięcia takich drzew zwykle przewyższa wartość odzyskanego drewna opałowego. Organ odwoławczy wskazał, iż biegła jako osoba wyspecjalizowana, w sporządzonym operacie szacunkowym dokonała powyższych ustaleń zgodnie ze swą wiedzą, na podstawie fizycznych oględzin nieruchomości, a strona skarżąca do chwili wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie przedłożyła dowodów na podważenie tej tezy. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej, o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych organ odwoławczy wskazał, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organy administracji takiego obowiązku. W przypadku, gdy strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do jego wiarygodności
w zakresie wiadomości specjalnych, drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecenie oceny jego prawidłowości organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ww. ustawy nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Tymczasem, jak wskazano, w niniejszej sprawie strona skarżąca, pomimo zarzutów względem sporządzonego operatu, ale także pomimo wniosków o umożliwienie przedłożenia takiego dowodu w określonym terminie, nie skorzystała z powyższych uprawnień.
Odnosząc się do treści załączonych do złożonego odwołania kopii kart 1 i 2 operatu szacunkowego dot. działek numer [...] i [...] oraz pisma Starosty [...] z dnia 30 listopada 2022 r. organ odwoławczy stwierdził, iż nie zawierają one żadnych informacji rzutujących na okoliczności niniejszej sprawy lub mogących mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie jej stanu rzeczywistego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa.
W tych okolicznościach organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, działaniem pełnomocnika wywiodła K. J.- [...].
Decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 oraz 130 ust. 2 ugn w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej także: ustawa ZRID), poprzez nieprawidłową wykładnię tych
w przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy i przyjęcie, że sporządzony operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2022 r. spełnia wymogi prawidłowej wyceny nieruchomości i określa wartość nieruchomości w rozumieniu wyżej powołanych przepisów; oraz
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1 ugn w zw. z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 130 ugn w zw. z art. 150 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ugn w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów prowadzącą do przyjęcia w oparciu o nienależycie sporządzony operat szacunkowy rażąco zaniżonej wyceny nieruchomości, w tym wadliwe przyjęcie cech nieruchomości porównywanych, pominięcie utraconej przez skarżącą wartości ekonomicznej
w postaci nasadzeń, które zostały wykorzystane przez inwestora dla pozyskania zrębki energetycznej (biomasy) co przemawia za tym, że posiadały one określoną wartość ekonomiczną oraz
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 ugn
w związku z art. 103 ust. 2 ugn poprzez jego nieprawidłową wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że nieokreślenie w operacie procentowego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową przez rzeczoznawcę (posłużenie się zwrotem, iż działka [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej
"w trudnym do określenie procencie") (co w sposób oczywisty zwiększa wartość nieruchomości) i przyjęcie takiego operatu jako podstawy decyzji Starosty utrzymanej decyzją spełnia wymogi prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (a co za tym idzie konstytucyjny wymóg słusznego odszkodowania);
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy
z 10 kwietnia 2003 r. ustawy ZRID poprzez jego niezastosowanie i brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości w sytuacji, w której do objęcia nieruchomości w posiadanie doszło jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID oraz pomięcie w tym zakresie zarzutu odwołania całkowicie w decyzji oraz
5. naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 75 § 1 i 2 oraz 77 §§ 1 i 2 kpa oraz art. 78 kpa, a także art. 79a kpa, art. 80 kpa i art. 81a kpa, poprzez dopuszczenie utrzymania w obrocie decyzji Starosty opartej na operacie nie określającym wartości nieruchomości zgodnie
z wymogami prawa, a pominięcie wniosku skarżącej o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, weryfikującego prawidłowość wykonania operatu dotyczącego nieruchomości i sporządzonego na zlecenie Starosty [...] oraz pominięcie wniosków innych dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Starosty, w tym dowodów na okoliczność wytworzenia z sadu biomasy, która posiadała określoną wartość energetyczną, a miast tego przyjęcie kontrfaktycznie (bo bez przeprowadzenia żadnych dowodów, że rzekomo wartość sadu była niższa niż koszt usunięcia drzew co nie zostało w żaden sposób udowodnione);
6.naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 85 kpa poprzez brak dokonania oględzin nieruchomości pomimo, że dołączone go odwołania zdjęcia wyraźnie wskazywały na pozyskanie surowca energetycznego z nieruchomości co uzasadniało i kreowało potrzebę dokonania oględzin w tym zakresie; a także
7.naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału i umożliwienia skarżącej złożenia kontroperatu, którego pozyskanie skarżąca sygnalizowała
w odwołaniu, i którego pozyskanie w obecnych warunkach rynkowych okazało się długotrwałe, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw;
a także
8.naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 7a kpa, art. 7b kpa oraz art. 8 i 9 kpa, poprzez: (i) przyjęcie wadliwego operatu jako podstawy orzekania, (ii) pominięcie wniosków dowodowych skarżącej, (iii) nie rozstrzygnięcie wszystkich zarzutów odwołania,
w tym zarzutu art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ustawy ZRID,
(iv) rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej jako strony postępowania
w zakresie tak wartości praw określonej operatem, konieczności zwiększenia o 5% wartości odszkodowania, jak również w zakresie wartości nasadzeń na nieruchomości.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów administracji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego,
w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Nadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej dotyczącego nieruchomości i sporządzonego przez dr inż. S. G.- [...], nr uprawnień [...], w dniu 22 marca 2023 r. ("[...]") na fakty: (i) rzeczywistej wartości Nieruchomości oszacowanej na kwotę 568.832 zł, a zatem o 289.715 zł wyższą od operatu (wskazującego kwotę 279.117 zł jako wartość nieruchomości) oraz (ii) słusznego odszkodowania w rozumieniu wymogów Konstytucji RP, które winno zostać ustalone w niniejszej sprawie, jak również o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego weryfikującego prawidłowość wykonania operatu dotyczącego nieruchomości i sporządzonego na zlecenie Starosty [...] oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów i zdjęć załączonych do odwołania od decyzji Starosty, a pominiętych przez Wojewodę [...].
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności
z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: ppsa) odbywa się na zasadach określonych
w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ppsa, zgodnie
z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sporem w sprawie objęta jest prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości (działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. 0,0070 ha, [...] o pow. 0,0732 i [...]
o pow. 0,1420 położonych w obrębie [...]), które zostały wywłaszczone w związku z realizacją inwestycji drogowej, a w konsekwencji wysokość odszkodowania ustalonego skarżącej, która była właścicielką wywłaszczonych działek.
Organy obu instancji uznały za zasadne przyjęcie do ustalenia odszkodowania wartości wywłaszczonych nieruchomości kwoty ustalonej w operacie szacunkowym
z dnia 20 czerwca 2022 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr J. C. Nie dopatrzyły się bowiem wadliwości tego operatu uznając, iż spełnia on wymagane prawem warunki. Za zasadne zatem uznały przyjęcie, iż wartość ww. działek stanowi łącznie 279.117,00 zł, co po powiększeniu wysokości odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy ZRID stanowi 293.072,85 zł.
Zdaniem skarżącej przyjęty za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony nienależycie, w sposób rażący zaniżając wartość nieruchomości. Jako wartość słusznego odszkodowania skarżąca wskazuje kwotę 568.832 zł wynikającą z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. S. G.- [...], dołączonego do skargi.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię
o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca
2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody
i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane
o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych
i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24 marca 2022 r., II OSK 947/21 - dostępne
w CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się także jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem
w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.
Podkreślić trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie
i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa, to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać
w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem
w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości
w formie operatu szacunkowego, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 ustawy.
Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 ugn stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 2 ustawy), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 ustawy). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego
w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA
z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać jednocześnie wypada, iż zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana
i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ
II instancji. Złożenie odwołania ma zatem ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu
I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r.
w sprawie sygn. akt III OSK 1024/21, LEX nr 3347670). Jednocześnie w myśl art. 140 kpa, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Tym samym przez organami odwoławczymi zastosowanie znajdują przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, jak i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa). Są także obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony
i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa) oraz obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Mają także obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z akt administracyjnych wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości była przez skarżącą kwestionowana także przed organem I instancji. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nie ma on obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu. Strona kwestionująca operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub też operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Art. 157 ugn nie ogranicza bowiem strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż skarżąca w odwołaniu zastrzegła możliwość uzupełnienia odwołania o opinię o wartości nieruchomości w formie innego operatu szacunkowego, wskazując na dokonanie tej czynności w terminie miesiąca od złożenia odwołania. Wprawdzie odwołanie zostało wniesione w styczniu 2023 r., podczas gdy zaskarżona decyzja pochodzi z kwietnia 2023 r. i przed wydaniem tej decyzji operat szacunkowy, o którym mowa w odwołaniu do organu nie wpłynął, to jednak został przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy sporządzony. Jak bowiem wynika z dołączonego do skargi operatu szacunkowego dr inż. S. G.- [...] operat szacunkowy został sporządzony w dniu 22 marca 2023 r.
Z akt postępowania odwoławczego nadesłanych drogą elektroniczną przy piśmie
z dnia 6 lipca 2023 r. nie wynika, aby organ odwoławczy odpowiedział na zawarte
w odwołaniu zastrzeżenie o możliwości złożenia kontroperatu, zakreślając w tym celu stosowny termin, jak również, aby w trybie art. 10 § 1 kpa umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu powyższe naruszenia, w szczególności naruszenie art. 10 § 1 kpa, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z wcześniejszych wywodów sporządzenie rozbieżnych operatów daje możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców. Istotność złożenia dowodu w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego dostrzega także organ odwoławczy wskazując, iż strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie skorzystała z tego uprawnienia. Powyższe działanie organu odwoławczego spowodowało, iż zaskarżona decyzja została wydana
w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób niepełny
i ograniczający uprawnienia strony w prowadzonym postępowaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku umożliwienia stronie przedstawienia organowi odwoławczemu operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, który w sposób znacznie odbiegający od wartości przyjętej przez organy ustala wartość wywłaszczonych nieruchomości, rozstrzygnięcie tego organu mogłoby być inne.
Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było uwzględnienie skargi
i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien dokonać oceny pominiętego dotychczas dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 22 marca 2023 r., po uprzednim włączeniu go do akt i wydać uwzględniające wynik tej oceny w zastawieniu z dotychczas zgromadzonymi dowodami rozstrzygnięcie, umożliwiając przy tym stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć wypada, iż wbrew zarzutowi skargi dotyczącemu braku powiększenia wartości odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy ZRID, z decyzji organu I instancji, jak i zestawienia kwot ustalonego odszkodowania i wartości nieruchomości wskazanej w operacie
z 20 czerwca 2022 r. kwota ustalonego odszkodowania zawiera powiększenie o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy ZRID. Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonych naruszeń, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, zmierzających do wykazania wadliwości operatu przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania, jest przedwczesne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w pierwszej kolejności należy ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy i dokonać prawidłowej
i kompletnej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów. To zaś jest rolą organów administracji publicznej, których Sąd nie zastępuje w ich obowiązkach.
Z tych też względów Sąd uznał za niezasadne uwzględnienie zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 22 marca 2023 r. dołączonego do skargi. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może
z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Poza oceną organów pozostał bowiem operat szacunkowy z dnia 22 marca 2023 r. Żądanie wystąpienia do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wykracza poza granice zakreślone art. 106 § 3 ppsa. Dowody z dokumentów i zdjęć dołączonych do odwołania, jako znajdujące się
w aktach administracyjnych nie wymagały zaś przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Tym samym także pozostałe wnioski dowodowe nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.
c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, zgodnie z punktem 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje 2.758 zł uiszczonego wpisu sądowego, 10.800 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.