VIII SA/WA 19/25

VIII SA/Wa 19/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 24 października 2024 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 października 2024 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. K. i S. K. (dalej: skarżący, strona) od decyzji z 19 sierpnia 2024 r., Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta R. (dalej: organ
I instancji, Prezydent), ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Pasaż Handlowy R. Sp. z o.o.
z siedzibą w W. (dalej: inwestor, wnioskodawca) pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym (na cele mieszkalne) oraz naziemnymi miejscami postojowymi (na cele usługowe) na działkach nr ewid. [...] oraz częściach działek nr ewid. [...] (obręb [...] – [...], arkusz [...]), położonych w R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że złożony przez inwestora
1 czerwca 2022 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy był kilkukrotnie modyfikowany. Ostateczny kształt nadano mu pismem z 18 października 2022 r. Do wniosku została załączona kopia mapy spełniającej wymogi stawiane przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Oznaczono na niej granice terenu objętego wnioskiem, jak też planowane zagospodarowanie terenu. Kolegium podało, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji
o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.).
Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy
i zagospodarowania terenu organ I instancji opracował analizę, zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem - działki nr ewid. [...] oraz części działek o nr ewid. [...] (obręb [...] [...], arkusz [...]) w R.. Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany. Jego granica przebiega 159 m od granic terenu przeznaczonego pod inwestycję. W części opisowej analizy stwierdzono, że organ nie znalazł przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego. Przyjęto, że front terenu wynosi 53 m (granica przylegająca do drogi, z której odbywać się ma główny wjazd na teren inwestycji - z ul. C.). Kolegium odniosło się do decyzji własnej z 20 marca 2023 r., kiedy pierwotnie uchyliło decyzję Prezydenta z 27 stycznia 2023 r. ustalającą warunki zabudowy, iż wprawdzie przy poprzednim rozpoznaniu sprawy oceniono, że front terenu wynosi 52 m, ale w wyniku dokonania dokładniejszego pomiaru wielkość ta wymagała korekty. Po analizie mapy Kolegium stwierdziło, że obszar ten wyznaczono w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu terenu. W analizie zawarto ponadto dane z inwentaryzacji zabudowy z podaniem jej charakterystycznych parametrów w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia.
W ocenie SKO z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna (np. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), mieszkaniowa wielorodzinna (np. działki nr [...], nr [...], nr [...]), usługowa, w tym budynki usługowo-handlowe i biurowe (np. działki nr [...). Czasem budynkom tym towarzyszą budynki gospodarcze i garaże. Teren przeznaczony pod inwestycję nie jest zabudowany. Nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową, garażem podziemnym (na cele mieszkalne) oraz nadziemnymi miejscami postojowymi nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu, lecz powieleniem istniejącej funkcji. Pod tym względem spełniony został warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Zdaniem Kolegium istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala również na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy, w tym:
- linii zabudowy - teren objęty wnioskiem przylega do dwóch dróg publicznych, tj. ul. C. (droga gminna) i ul. A. W. (droga powiatowa). Analizując usytuowanie zabudowy względem drogi gminnej (ul. C.), linię zabudowy po jej stronie południowej wyznaczają budynki usytuowane w odległości od 5,5 m (budynek na działce nr [...]) do 12,5 m (budynek na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]). Teren ten bezpośrednio sąsiaduje z terenem przeznaczonym pod inwestycję. Od strony obwodnicy południowej miasta R., tj. ul. A. W., linię zabudowy wyznacza budynek mieszkalny jednorodzinny istniejący na działce nr [...], usytuowany w odległości 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A. W.. Jest to przy tym najbliżej położony budynek w stosunku do ul. A. W. występujący w obszarze analizowanym. Z tych względów ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. C., tj. działki nr [...] przechodzącej w trasę N-S, jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez opisany wyżej budynek, usytuowany na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r.
Ponadto ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A. W., tj. trasy N-S jako przedłużenie linii zabudowy, wyznaczonej przez budynek mieszkalny jednorodzinny istniejący na działce nr [...], zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Ustalając linię zabudowy od strony ul. A. W. należało kierować się faktem, że wyznaczenie jej w oparciu o istniejącą zabudowę, zlokalizowaną w kierunku północnym w stosunku do terenu inwestycji, umożliwi racjonalne zagospodarowanie działek, jak również będzie wystarczające dla zachowania odległości od trasy N-S.
Tak ustalone linie zabudowy, według Kolegium, nie naruszają art. 43 ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.), zgodnie z którą obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości:
- co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej,
- co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej,
- co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej;
- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - na obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany, co wynika z różnych powierzchni działek oraz funkcji zabudowy, i wynosi od 3% do 58%, a na działkach zabudowanych wyłącznie garażami nawet 100%
(w obszarze analizowanym jest ich kilkadziesiąt - zespół garaży na południowy zachód od terenu inwestycji).
W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi około 30%, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej około 26%. Wynika on z zestawionych w formie tabelarycznej szczegółowych parametrów zabudowy
w obszarze analizowanym. Kolegium ustaliło, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest zastosowanie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, choćby ze względu na nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości i zróżnicowanie funkcji istniejącej zabudowy. Działki zabudowane
w 100% to przede wszystkim tereny garaży (np. działki nr [...] i następne). Wskaźnik zabudowy dla obiektów o podobnym charakterze jak objęty wnioskiem wynosi średnio około 26% (od 16% do 35%). Teren przeznaczony pod inwestycję ma powierzchnię 7.812,48 m2, z tego względu uzasadnionym jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 26% powierzchni terenu objętego decyzją. Ponadto min. 30% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Co prawda jest to wielkość mniejsza od średniego wskaźnika na terenie analizowanym, ale ustalono go w nawiązaniu do działek zabudowanych budynkami z funkcją mieszkaniową wielorodzinną;
- szerokość elewacji frontowej - choć teren objęty wnioskiem przylega do dwóch ulic, to obsługa komunikacyjna planowana jest od strony ul. C.. W przedmiotowej sprawie elewacja frontowa projektowanego budynku to ta od strony tej drogi (elewacja północna). Istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane szerokości elewacji frontowych. Zależy od funkcji budynku, wymiarów działki, a także orientacji budynku względem frontu nieruchomości. Czasem elewacja od strony drogi czy dojazdu ma niewielką szerokość, a elewacja usytuowana prostopadle jest szersza
i zdarza się, że to ona stanowi "prawdziwy" front z drzwiami wejściowymi (np. na działce nr [...]).
Na obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi około 60 m, co przy zastosowaniu tolerancji 20% daje przedział od 48 m do 72 m. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich funkcji budynków wynosi około 9 m. Skrajne wartości szerokości elewacji frontowych wynoszą dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych od 35 m (np. na działce nr [...]) do 110 m (na działce nr [...])..
Biorąc pod uwagę zakres inwestycji, parametry terenu objętego wnioskiem oraz wielkość terenu wyznaczonego przez nieprzekraczalne linie zabudowy, zdaniem Kolegium, zasadnym staje się skorzystanie z możliwości, jakie daje § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Dlatego ustala się szerokość elewacji frontowej (północnej) na max. 40 m, przy czym zaznaczono, że teren inwestycji w najszerszym miejscu posiada szerokość 58 m, a od strony wschodniej ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy, która dodatkowo ogranicza zagospodarowanie nieruchomości;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - w obszarze analizowanym zabudowa ma wysokość 1-6 kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokości kondygnacji są zróżnicowane i zależą od funkcji budynku. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 2,1 m do 17,8 m od poziomu terenu (średnio 4 m) i w zależności od geometrii dachu jest to wysokość do okapu dachu, górnej krawędzi attyki lub wysokość ściany szczytowej. Różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. W przypadku zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wysokości górnych krawędzi attyk wynoszą od 16,2 m do 17,8 m.
W przedmiotowej sprawie średnia wysokość zawiera w sobie zarówno wysokości mierzone do okapów dachów, jak i do górnych krawędzi ścian szczytowych czy attyk.
Z tego względu, biorąc pod uwagę zróżnicowanie wartości, uzasadnionym jest skorzystanie z zapisu § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., który dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia wysokości. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że skoro planowana zabudowa ma posiadać przede wszystkim funkcję mieszkaniową wielorodzinną, to zasadnym staje się nawiązanie wysokości elewacji do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Najbliższy z nich znajduje się na działce nr [...], położonej od strony zachodniej w stosunku do terenu inwestycji (oddalony o około 80 m od ul. C. w kierunku południowym) i jest to budynek o najwyższej wysokości wynoszącej 17,8 m. Istniejąca zabudowa wzdłuż ul. C. po jej południowej stronie, to w większości nowa substancja. Bloki mieszkalne na działkach nr [...], nr [...], nr [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [...], nr [...] i nr [...]), zabudowa mieszkaniowa i inne budynki niemieszkalne na działkach nr [...], nr [...], nr [...] (znajduje się w nich piekarnia, cukiernia, delikatesy). W omawianej lokalizacji wskazana jest zatem zabudowa o gabarytach i formie uwzględniającej nawiązanie do podstawowej funkcji budynku, czyli mieszkalnej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna nawiązywać do budynku wielorodzinnego na działce nr [...];
- geometria dachu - z analizy urbanistycznej wynika, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa posiada dachy o zróżnicowanej geometrii, czasem zależnej od funkcji budynku, a także od usytuowania względem granic. W przypadku funkcji mieszkalnej jednorodzinnej występują dachy jedno, dwuspadowe i wielospadowe
o kącie nachylenia od 12 st. do 45 st. Główne kalenice są zarówno równoległe, jak
i prostopadłe do frontowych granic nieruchomości. Z kolei budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają dachy płaskie, których wysokość wynosi max. 17,8 m. Uwzględniając charakter zabudowy projektowanego budynku oraz parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki stwierdzić należy, że dach powinien być płaski o spadku do 12°, ukryty za poziomą attyką (o wysokości max 17,8 m n.p.t.). Będzie on przy tym stanowił przedłużenie wysokości istniejącego budynku na działce nr [...].
W związku z powyższym organ II instancji uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ulega także wątpliwości, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej, stanowiącej ul. C.. Natomiast istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (oświadczenia gestorów sieci
w aktach sprawy). Teren nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, albowiem wg wypisu z rejestru gruntów posiada on klasyfikację jako RIVa, RV na terenie miasta. Decyzja jest zgodna
z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się choćby w jednym
z obszarów, o jakich mowa w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.
W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a tym samym zasadnym stało się wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że projekt decyzji dla planowanej inwestycji uzyskał na wstępnym etapie wymagane prawem uzgodnienia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. W odniesieniu do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium podtrzymało ustalenia organu I instancji. Ustalona granica tego obszaru wyznaczona w odległości 159 m od terenu inwestycji stanowi minimum i jest zgodna
z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Niesłusznym jest zatem argumentacja o powiększeniu obszaru analizy, a w konsekwencji wyznaczeniu wskaźników dla nowej zabudowy w sposób naruszający ład przestrzenny. Przypomnieć należy, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa. Co więcej, budynki o wyższych parametrach nie są położone jedynie w znacznej odległości od terenu inwestycji, ale również w jego bliskim sąsiedztwie. Kwestie odnoszące się do ustalonych wskaźników zabudowy zostały wyjaśnione zarówno przez organ I instancji, jak również Kolegium w niniejszym uzasadnieniu.
SKO podkreśliło, że każdy właściciel ma prawo do zagospodarowania swej nieruchomości w zgodzie z przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji. Co więcej, może ją uzyskać podmiot niedysponujący nieruchomością na cele budowlane. Organ na etapie jej wydawania bada spełnienie przesłanek zmiany zagospodarowania terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu. Cel tych rozwiązań ustawowych służyć ma bowiem przede wszystkim zapewnieniu ładu
i porządku przestrzennego, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. Ochrona interesów osób trzecich
w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie,
w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję
o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać
w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.
W tej sytuacji uwagi skarżących dotyczące możliwości zwiększenia hałasu, zanieczyszczenia powietrza spalinami, jak też ewentualnego nadmiernego zacieniania nieruchomości oceniane będą na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę; nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej lub też nakazania posadowienia budynku w konkretnej odległości od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej.
Kolegium wyjaśniło, że podnoszona przez stronę kwestia toczącego się postępowania o zasiedzenie nieruchomości nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Skarżący wskazują siebie jako osoby ubiegające się o własność działki nr [...], jednak posiadają oni przymiot strony niniejszego postępowania i czynnie
w nim uczestniczą. Ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie będzie zatem wpływało na i tak posiadany status strony postępowania.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w tej sprawie nie występują łącznie wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie;
- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, wskutek czego organ administracji nieprawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i doszedł do błędnego przekonania, że w sprawie niniejszej spełniono warunki określone w art. 61 u.p.z.p.;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji, a tym samym nieodniesienie się do zarzutów skarżących, zawartych w odwołaniu do SKO, co do braku zastosowania się przez organ I instancji do wytycznych SKO, zawartych w decyzji z 20 marca 2023 r., znak: [...];
- art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy
w R. sprawy o sygn. akt VII Ns [...] o stwierdzenie nabycia działki nr [...] przez zasiedzenie przez skarżących, co uniemożliwia ustalenie, kto był właścicielem działki na dzień 1 stycznia 2022 r. i kto w tej sprawie powinien mieć prawa strony
w związku z jej własnością.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie dowodu
z załączonego do skargi postanowienia Sądu Rejonowego w R. z 4 października 2024 r., sygn. akt VII Ns [...], dla wykazania faktu, że skarżący mogli zasiedzieć obszar o powierzchni większej, niż tylko działka o nr ewid. [...], w tym m. in. część działek objętych niniejszym postępowaniem, a tym samym konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast
z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu
w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nieobjętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 tej ustawy określa wymogi formalne wniosku
o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki złożony w organie I instancji 1 czerwca 2022 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W niniejszej sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu mającą na celu ustalenie, czy zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji
w przedmiotowej sprawie. Teren inwestycji ma kształt nieregularny. Organy obu instancji zweryfikowały szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (jego północna granica oznaczona odcinkiem AB), który wynosi 53 m od strony ulicy C., od której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji, a więc trzykrotność tego wymiaru to 159 m. Granice obszaru analizowanego dla analizy urbanistycznej
w przedmiotowej sprawie zostały więc wyznaczone w odległości 159 m od granic terenu objętego wnioskiem, co na załączniku graficznym stanowi owal. Z uwagi na nieregularny kształt terenu inwestycji obszar analizowany poszerzono w kierunku wschodnim oraz południowo-wschodnim poprzez wyznaczenie obszaru analizy 159 m od najszerszego punktu terenu objętego wnioskiem od strony ul. A. W. na odcinku B-C oraz D-G, ale o części niezabudowanych działek.
W odniesieniu do decyzji Kolegium z 20 marca 2023 r. znak: [...] organy orzekające w sprawie po raz drugi dokładniej ustaliły front terenu inwestycji na 53 m (zamiast 52 m), została sporządzona nowa analiza urbanistyczna wraz z wyliczonymi wskaźnikami nowej zabudowy, zweryfikowana w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Po analizie mapy Kolegium stwierdziło (co Sąd potwierdza), że obszar ten wyznaczono obecnie w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu terenu.
Z analizy urbanistycznej opracowanej w formie opisowej oraz graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta, wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa (w tym budynki usługowo-handlowe
i biurowe), czasem budynkom tym towarzyszą budynki gospodarcze i garaże. Tym samym należy podzielić ustalenia organów, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową, garażem podziemnym (na cele mieszkalne) oraz nadziemnymi miejscami postojowymi nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu, lecz powieleniem istniejącej funkcji. Niezasadne są więc zarzuty skargi, że w bezpośredniej bliskości sąsiadujących z terenem inwestycji działek objętych postępowaniem oraz działki skarżących nie znajduje się budownictwo wielorodzinne. Analiza urbanistyczna, stanowiąca główny dowód w tego rodzaju sprawach, badała parametry zabudowy w całym obszarze analizowanym, nie tylko na jego wybranej części, a skarżący sami przyznali w skardze, że na części analizowanego obszaru znajdują się bloki wielorodzinne.
W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się jako wartość podstawową uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzone z prawa własności (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1306/22, z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 53/24, z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1486/23, z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 437/23, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2311/22, z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1200/21, wszystkie publ. cbosa). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, z uwzględnieniem ładu przestrzennego. Wymóg kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Wskazuje się, że funkcja w rozumieniu ww. przepisu nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Kontynuacja funkcji, rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianiu funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące
z nią w kolizję. Zatem pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie
z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej
z dotychczasową funkcją terenu.
W analizie urbanistycznej sporządzonej na użytek niniejszej sprawy zawarto dane z inwentaryzacji zabudowy z podaniem jej charakterystycznych parametrów,
w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia.
I tak: zgodnie z § 4 ust. 1. rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, to stosownie do ust. 3 linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).
Na obszarze analizowanym zabudowa jest usytuowana w różnych odległościach od linii rozgraniczenia układu komunikacyjnego, a teren objęty wnioskiem przylega do dwóch dróg publicznych (do drogi gminnej -ul. C. oraz do drogi powiatowej – ul. A. W.). Sąd podziela ocenę Kolegium w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od powyższych ulic, które odpowiadają przesłankom z § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. i wynikają z analizy.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli to wynika z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). W odniesieniu do tego wskaźnika Kolegium również zasadnie oceniło przyczyny zastosowania wyjątku z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Kolegium prawidłowo oceniło zastosowanie wyjątku przy ustalaniu tego parametru, bowiem analiza przekonująco wyjaśniła te kwestie.
Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli wysokość ta przebiega tworząc uskok, to stosownie do § 7 ust. 3 przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jak ustaliły organy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 17,8 m jako nawiązanie do budynku wielorodzinnego na działce nr [...] (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Natomiast zgodnie z § 8 rozporządzenia z 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tym wypadku ustalono dach płaski o kącie nachylenia 120, stanowiący przedłużenie wysokości istniejącego budynku na działce nr [...].
Z przeglądu ustalenia wymaganych wskaźników dla nowej zabudowy wynika, że organy w większości opierały się na dopuszczalnych, innych parametrach, aniżeli średnie, co wynikało jednoznacznie z wyników analizy, a jednocześnie było nawiązaniem do funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, będącej główną funkcją użytkową planowanego budynku. Sąd uznał, że wskazane w decyzji I instancji
(i zaakceptowane przez SKO) parametry nowej zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego, bowiem mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadniane uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonistycznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji.
Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji planowana inwestycja spełniła również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. oraz uzyskała wszystkie wymagane uzgodnienia (co jest bezsporne), tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, organu właściwego w sprawach melioracji wodnych, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwego organu administracji geologicznej w odniesieniu do wód podziemnych – Marszałka Województwa M..
W związku z powyższym organy orzekające nie miały podstaw wydać decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, jeśli stwierdziły spełnienie wszystkich wymaganych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie zależy bowiem od uznania organu, tylko jest decyzją związaną (por. np. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, publ. cbosa).
Sąd (podobnie jak organ odwoławczy) wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji
o warunkach zabudowy uznać zatem należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15, publ. LEX nr 2226864).
Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się kwestii związanych
ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.), w tym również potrzebą prowadzenia robót budowalnych w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 P.b.). Dotyczy to w szczególności takich kwestii, jak: zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15; z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 841/21; z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21, z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1315/22, wszystkie publ. cbosa).
W ocenie Sądu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków
i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna
i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Tym samym zarzuty skargi dotyczące spowodowania przez planowaną inwestycję immisji na nieruchomość strony oraz zmniejszenia jej wartości nie mają wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły rzetelnie i wyczerpująco postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób należyty sporządziły uzasadnienie swoich decyzji, wyjaśniając przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia. Kolegium w zaskarżonej decyzji dodatkowo odniosło się do zarzutów odwołania. Sąd nie podziela zatem zarzutów naruszenia przez organ II instancji wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest niezrozumiały, jeśli skarżący od początku byli stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Natomiast toczące się postępowanie cywilne o zasiedzenie na rzecz skarżących działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie ma wpływu na ustalony krąg uczestników postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Badanie własności poszczególnych działek sąsiednich względem terenu inwestycji ma znaczenie właśnie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, a skarżący tą stroną już są jako współwłaściciele działek nr [...]. Zatem wnioskowane przez stronę zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na stanowisko to nie ma też wpływu ewentualne zdarzenie mające nastąpić w przyszłości, tj. zbycie przez skarżących posiadanej obecnie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (o czym wskazują w uzasadnieniu skargi). Prezydent prawidłowo więc odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie postanowieniem z 4 października 2022 r. Nr [...] oraz postanowieniem z 12 lipca 2024 r. Nr [...], o co skarżący wnosili pismami z: 16 września 2022 r., 9 listopada 2023 r. (data wpływu do organu I instancji) oraz 10 lipca 2024 r.
Tym samym Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, bowiem wnioskowane tam wpadkowe postanowienie wydane w sprawie cywilnej o zasiedzenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy o ustalenie warunków zabudowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.