VIII SA/Wa 165/24

VIII SA/Wa 165/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 900
art. 8 ust. 16, art. 168 ust. 1 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 i art. 170 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Fundacji N. z siedzibą w S. na decyzję M. Kuratora Oświaty z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zamiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 27 września 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od M. Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej Fundacji N. z siedzibą w S. w kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie z 29.11.2023 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 27 września 2023 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmian w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do prowadzonej przez Gminę Miasta R. ewidencji szkoły o nazwie Szkoła Policealna ,,[...]" w R., numer wpisu do ewidencji – [...].
Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z 27 września 2023 r. odmówił dokonania zmian we wpisie do prowadzonej przez Gminę Miasta R. ewidencji szkoły niepublicznej o nazwie Szkoła Policealna ,, [...]" w R.. Przyczyną odmowy był fakt, że organ prowadzący szkołę, tj. Fundacja [...], w ocenie organu I instancji nie przedstawił dokumentu - opinii Państwowego lnspektora Sanitarnego potwierdzającej dysponowanie przez osobę prowadzącą szkołę pomieszczeniami, w których zapewni prowadzenie zajęć dydaktycznych i bezpieczne oraz higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach dla planowanego nowego zawodu - podolog.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów art 10 § 1 kpa, art. 7,77§ 1i 80 kpa oraz naruszenie art. 168 ust.12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Organ ll instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ prowadzący szkołę nie złożył w terminie wraz z wnioskiem o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji wszystkich wymaganych dokumentów, co potwierdza korespondencja w tej sprawie pomiędzy Wydziałem Edukacji Urzędu Miejskiego w R., a organem prowadzącym Szkołę Policealną ,, [...]" w R.. Mazowiecki Kurator Oświaty po analizie przekazanej dokumentacji stwierdził, że zaskarżona decyzja nosi datę 27 września 2023 r. i nie uwzględnia opinii sanitarnej z dnia 25 września 2023 r. Państwowego Powiatowego lnspektora Sanitarnego w R., w której to opinii wskazane zostały zawody: opiekun medyczny, technik masażysta, terapeuta zajęciowy, technik usług kosmetycznych, technik ochrony fizycznej osób i mienia, asystentka stomatologiczna, higienistka stomatologiczna, technik sterylizacji medycznej i podolog. Opinia Państwowego Powiatowego lnspektora Sanitarnego nie została uwzględniona przez organ I instancji, ponieważ została dostarczona w terminie uniemożliwiającym wydanie innej niż przedmiotowa decyzji.
Kurator podniósł, ze zasady dokonywania wpisów niepublicznych placówek i szkół regulują normy prawne art. 168 ustawy z 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu założenie niepublicznej szkoły lub placówki może nastąpić po uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Treść zaświadczenia o wpisie do ewidencji określona jest w art. 168 ust. 11, zawiera m.in. informację o osobie prawnej lub fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę. Zgodnie z postanowieniami art.168 ust.13 w/w ustawy osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest zobowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust.1 i 2 ustawy, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji, a przepisy ust. 4 - 12 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że organ prowadzący szkołę ma obowiązek poinformować o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Organ w trakcie dokonywania zmiany w ewidencji bada równiez elementy wpisu nie podlegające zmianie, jednak będące elementem tego wpisu. W przypadku, gdyby wnioskodawca nie uzupełnił braków wpisu, organ zobowiązany jest odmówić dokonania zmiany wpisu. Obowiązkiem organu jest zarazem wstrzymanie się z wydaniem decyzji do upływu terminu wyznaczonego stronie w zawiadomieniu. Jednocześnie, w odniesieniu do postępowań wszczętych na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnym z żądaniem strony. Organ przytoczył treść art. 138 § 2 kpa i wskazał, że żadne inne wady postepowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Wskazał też, że Mazowiecki Kurator Oświaty nie dysponuje dowodami, iż strona skarżąca nie została zawiadomiona przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a z akt wynika, iż organ I instancji wskazał organowi prowadzącemu szkołę wszystkie braki formalne i określił termin oraz warunki dokonania zmian we wpisie do ewidencji.
W skardze Fundacja [...] z siedzibą w S. zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przez organ I i ll instancji przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i umożliwieniu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
b) a w konsekwencji naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez: brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy i nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego;
c) a także naruszenie przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy w ramach ll instancji;
2. a nadto naruszenie norm prawa materialnego:
art. 168 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r roku Prawo oświatowe poprzez błędne uznanie, iż zaszła podstawa do odmowy dokonania zmian w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie pod nr [...] szkoły o nazwie Szkoła Policealna ,, [...]" w R. do prowadzonej przez Gminę Miasta R. ewidencji szkół i placówek niepublicznych.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi ll instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta R. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniosła w szczególności, iż w sprawie niniejszej organy uchybiły art. 10 § 1 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby zrealizować to uprawnienie należy w szczególności zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania i umożliwić zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, w ocenie strony, nie doszło do wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, czym naruszono także art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W ocenie strony brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 168 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe bowiem Fundacja przedłożyla wymagane dokumenty, a także wniosła o załączenie opinii Państwowego lnspektora Sanitarnego dla lokalizacji szkoły w R. ul. [...] złożonej w innym postępowaniu. W zakreślonym 7-dniowym terminie nie było faktycznej możliwości uzyskania nowej opinii obejmującej kształcenie w zawodzie podolog. Podniosła, że z art. 158 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe nie wynika długość terminu na uzupełnienie braków, a przyjąć należy taką interpretację, zgodnie z którą wyznaczony termin winien umożliwić stronie przygotowanie odpowiednich dokumentów celem uzupełnienia wniosku. Fundacja, niezwłocznie po uzyskaniu opinii, przedłożyła ją organowi. Podniosła, że niezrozumiale jest natomiast stwierdzenie organu ll instancji, że nie dysponuje dowodami, ii strona nie została zawiadomiona przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania administracyjnego. Uznać raczej by należało, iż skoro w aktach postępowania brak jest stosownego pisma zawierającego takową informację z potwierdzeniem jego nadania i odbioru przez stronę - to zawiadomienie nie zostało dokonane. Dodatkowo wskazała, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzuciła, że organ odwoławczy w zasadzie powielił argumentację organu I instancji, nie rozpatrując sprawy chociażby w kontekście złożonej opinii sanitarnej, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Skarga została uwzględniona bowiem Sąd w ramach swych kompetencji kontrolnych dostrzegł naruszenie przez Organy obu instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Waga tego naruszenia ze względu na treść odpowiednich przepisów prawa materialnego mogła mieć kluczowy wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle tej regulacji postępowania sądowoadministracyjnego, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Organy obu instancji oparły swe negatywne dla Skarżącej Fundacji decyzje na przepisach art. 168 ust. 12 pkt 1 i art. 168 ust. 13 u.P.o. Zdaniem organu I instancji Skarżąca nie przedstawiła wymaganej prawem opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., a zdaniem Kuratora opinia ta nie została uwzględniona przez organ I instancji ponieważ została dostarczona w terminie uniemożliwiającym wydanie innej decyzji niż przedmiotowa.
Wobec zastosowanych w sprawie przepisów u.P.o. należy wskazać, że zgodnie z art. 168 ust. 1 u.P.o. osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zasadniczo procedura dokonania wpisu w ewidencji nie podlega regulacjom K.p.a. Pod względem prawnej kwalifikacji, czynność wpisu do ewidencji jest bowiem czynnością materialno-techniczną, umożliwiającą zgłaszającemu rozpoczęcie działalności w postaci szkoły lub placówki niepublicznej. Działalność tego rodzaju nie jest traktowana przez prawo, jako działalność gospodarcza, a więc aktywność podlegająca przepisom ustawy – Prawo przedsiębiorców (zob. art. 170 ust. 1 i 2 u.P.o.). Warto również dodać, iż według art. 29 ust. 3 u.P.o. zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 9 ust. 7 i art. 168 ust. 1, 9 i 11-13, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Natomiast zadanie zakładania i prowadzenia szkół ponadpodstawowych w myśl art. 8 ust. 16 u.P.o. zostało powierzone samorządowi powiatowemu, stąd do obowiązków tej jednostki należy prowadzenie ewidencji niepublicznych szkół policealnych. Natomiast w treści art. 168 ust. 12 u.P.o. prawodawca związał organ prowadzący ewidencję przesłankami skutkującymi wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie wpisu do ewidencji. Procedura poprzedzająca wydanie decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 1 pkt 1 K.p.a. winna podlegać określonemu w tym kodeksie reżimowi postępowania jurysdykcyjnego.
Sąd zauważa, iż właściwy organ j.s.t. działając w ramach przepisu art 168 ust. 12 pkt 1 u.P.o. przed wydaniem decyzji o odmowie zmiany we wpisie szkoły do ewidencji, jeżeli dojdzie do wniosku, że podane w zgłoszeniu informacje są błędne, bądź zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 4 powinien w celu usunięcia tego braku czy konkretnego błędu wezwać zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia albo jego poprawienia, wyznaczając w tym zakresie stosowny termin. Natomiast w tej sprawie w odniesieniu do tego konkretnego braku nie skierowano do skarżącej strony adekwatnego w tych okolicznościach wezwania, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) oraz art. 168 ust. 12 u.P.o., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na ustalony w decyzji wynik sprawy, bowiem przedwcześnie wydano decyzję administracyjną o odmowie dokonania zmiany we wpisie do ewidencji niepublicznych placówek i szkół.
W treści art. 168 ust. 4 pkt 3 u.P.o. zobligowano podmiot zgłaszający, aby w swym zgłoszeniu do ewidencji wskazał adres siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających:
a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,
b) realizację innych zadań statutowych,
c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,
ca) w przypadku placówki albo centrum, o których mowa w art. 2 pkt 4, prowadzących kształcenie zawodowe w formach pozaszkolnych, o których mowa w art. 117 ust. 1a pkt 1 i 2 - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,
d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej; (...).
Natomiast w art. 168 ust. 12 u.P.o. ustalono w zakresie przesłanek skutkujących koniecznością wydania decyzji o odmowie wpisu, że organ lub podmiot, o których mowa w ust. 1 i 2, wydają decyzje o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli :
1) zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 4 albo podane w nim dane są błędne i mimo wezwania nie zostało uzupełnione albo poprawione w wyznaczonym terminie;
2) statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został zmieniony.
W sprawie niniejszej organ I instancji wezwał Skarżącą do usunięcia szeregu braków jakie zawierało w ocenie organu zgłoszenie zmiany do ewidencji, w tym wskazano m. in. na brak pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych przy ul. [...] w R., obejmującej powierzchnię 1031 m2, potwierdzających zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, spełniających wymagania o których mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) w/w ustawy w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie organ poinformował, że nieuzupełnienie zgłoszenia o dokumenty o których mowa w art. 168 ust. 4 skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie dokonania zmiany (pismo k. 18 akt administracyjnych).
W odpowiedzi skarżąca przy piśmie z 14.09.2023 r. złożyła żądane dokumenty, a odnośnie opinii PPIS dla lokalizacji w R. przy ul [...] podniosła, iż opinia taka została przedłożona w postępowaniu o dodanie tego adresu i znajduje się w aktach organu. Organ I instancji dostrzegł w swej decyzji iż opinia na która powołuje się Skarżąca nie uwzględnia kształcenia w zawodzie podolog (a więc zawodu będącego przedmiotem zmiany), jednakże przed wydaniem decyzji odmownej, stosownie do treści art. 79a § 1 i 2 K.p.a. nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnym z żądaniem strony. Za takie wezwanie nie można było potraktować treści skierowanego do Strony zawiadomienia z dnia 31 sierpnia 2023 r. ponieważ nie poinformowano w nim o tym, że zalegająca w aktach opinia nie uwzględnia zawodu podolog i powierzchni 1031 m2. Organ nie wystosował też do Skarżącej wezwania w trybie art. 10 § 1 kpa i nie umożliwił jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro Skarżąca Fundacja wraz z odwołaniem złożyła wymaganą prawem opinię PPIS w R.. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy aprobując w/w naruszenia przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta R.. Wskazując na złożoną opinię sanitarną z 25 września 2023 r. Kurator skupił się jedynie na terminie jej doręczenia do organu I instancji, uchybiając zasadzie, zgodnie z która organ odwoławczy uwzględnia zmiany stanu faktycznego, które zaszły w okresie od wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, wynikającą z zasady prawdy obiektywnej. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa, w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.).
Ponownie, rozpoznając sprawę zmiany zgłoszenia, organ uwzględni poczynione przez Sąd uwagi.
Powyższe motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się zwrot wpisu w wysokości 200 zł.