Pełny tekst orzeczenia VII SA/WA 944/23

VII SA/Wa 944/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. ("skarżący") jest uchwała Nr LXIV/1998/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]; dalej: "plan miejscowy"), w części dotyczącej działki ewid. nr [...] z obrębu [...].
W skardze skarżący podał, że jest właścicielem ww. nieruchomości; kwestionuje plan miejscowy w zakresie, w jakim przedmiotowa nieruchomość znalazła się na terenie oznaczonym symbolem UU(MN)4, co oznacza, że może być przeznaczona wyłącznie na teren usług - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.").
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie planu miejscowego w zaskarżonej części; wyjaśnił, że posiada interes prawny w częściowym zaskarżeniu planu miejscowego, bowiem godzi on w sposób zupełnie nieuprawniony w przysługujące mu prawo własności.
Podał, że zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego planu nie może wykorzystać działki, stanowiącej jego własność, na cele mieszkaniowe (tak jak od chwili jej nabycia planował), jeżeli na przedmiotowej nieruchomości nie będzie jednocześnie prowadzona usługowa działalność gospodarcza. Zaznaczył, że w sąsiedztwie działki ewid. nr [...] znajdują się inne nieruchomości z zabudową jednorodzinną. W pobliżu tej nieruchomości nie jest prowadzony żaden biznes; jest to typowy teren mieszkaniowy.
Skarżący wskazał też, że do wydania zaskarżonej uchwały doszło z uwagi na całkowity brak poszanowania dla wartości prywatnej ze strony Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Trudno zrozumieć czemu służy zaskarżony zapis w przedmiotowej uchwale. Nie sposób doszukać się żadnych logicznych argumentów za takim określeniem przeznaczenia nieruchomości z obrębu [...]. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części narusza istotę prawa własności, a jednocześnie nie jest konieczna dla ochrony jakichkolwiek innych wartości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy ("Rada", "organ") - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu tego pisma podała, że działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1292 m2 jest niezabudowana i została przeznaczona w planie miejscowym pod usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - obejmujące tereny obiektów usługowych spełniających warunki określone w § 2 pkt 19 planu miejscowego, na których obok funkcji usługowej dopuszcza się zachowanie lub wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w tym samym budynku lub w odrębnym budynku mieszkalnym, pod warunkiem że powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie jednej działki nie przekracza 40% łącznej powierzchni użytkowej budynków usługowych i mieszkalnych na tej działce, wraz z dojściami, podjazdami, miejscami postojowymi, podwórzami, budynkami gospodarczymi i garażowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Rada wyjaśniła przy tym charakter możliwych na tym obszarze usług, cytując § 2 pkt 19 planu miejscowego.
Podała następnie, że plan miejscowy przyjęty został uchwałą Nr LXIV/1998/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 22 października 2009 r., a procedura planistyczna prowadzona była zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeszła wszystkie wymagane etapy.
Do sporządzania przedmiotowego planu przystąpiono uchwałą Nr XXXII/700/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004 r. Dwa razy ogłaszano o przystąpieniu do tego planu i dwukrotnie zbierano wnioski formalne. Wnioski formalne do planu miejscowego można było składać do 28 stycznia 2005 r. oraz do 16 maja 2005 r. W trakcie procedury planistycznej nie istniała działka ewidencyjna nr [...], została ona wydzielona w 2016 r. (a więc po uchwaleniu planu) z działki ewidencyjnej nr [...], której również nie było podczas sporządzania planu. Na mapie, na której opracowano plan miejscowy widniały wówczas działki ewid. nr [...] i [...]z obrębu [...]. W ustalonym terminie nie wpłynęły wnioski do planu dotyczące przedmiotowego terenu, w tym złożone przez skarżącego. Wśród wniosków złożonych przed wskazanym terminem również nie było żadnych wniosków na działki ewid. nr [...] i [...]z obrębu [...], w miejscu, w którym obecnie znajduje się działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miało miejsce od 1 lutego do 1 marca 2007 r. Uwagi do projektu planu można było składać w nieprzekraczalnym terminie do 15 marca 2007 r. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu przeznaczenie terenu UU(MN)4 było takie samo jak w uchwalonym planie, usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Część terenu jednostki znajdowała się również w wyznaczonym w planie miejscowym obszarze wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane. Do projektu planu nie wpłynęły uwagi dotyczące istniejących wówczas działek ewid. nr [...] i [...], ani terenu UU(MN)4.
I dalej, Rada podała, że uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, korzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Podniosła, że własność nie jest prawem nieograniczonym. Ogranicźenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r., K 46/07, stanął na stanowisku, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Właśnie poprzez ustalenia planu miejscowego, w oparciu o art. 4 i 6 u.p.z.p. następuje określenie granic prawa własności w odniesieniu do nieruchomości. Rada stwierdziła jednocześnie, że sam fakt wprowadzenia ustaleniami planu miejscowego ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności nie świadczy jeszcze o wadliwości tego aktu. Ograniczenia te muszą stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych (lub niezasadnych), a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Rada stanęła na stanowisku, że nie można uznać zarzutów skarżącego za trafne, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi.
I dalej Rada podała, że skarżący był właścicielem działek objętych planem miejscowym w trakcie procedury jego sporządzania, jednak nie brał w niej czynnego udziału. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] z dnia [..] października 2016 r., na podstawie operatu geodezyjnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., doszło do zniesienia współwłasności i podziału działki ewid. nr [...] na działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewid. nr [...] i [...] na działki ewid. nr [...] i [...]z obrębu [...]. Działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1292 m2 jest niezabudowana i została przeznaczona w planie pod usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy
działka ta położona jest w terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2).12, na których ustala się:
priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;
dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie;
średni wskaźnik intensywności zabudowy 0,6;
maksymalną wysokość zabudowy 12 m. Tereny M2.12 obejmują prawie cały obszar przedmiotowego planu, a więc ponad 200 ha. Pod tereny usług (U). 12 przeznaczony jest w Studium jedynie niewielki obszar przy skrzyżowaniu ulicy [...] (dawniej [...]) a planowaną Trasą [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Rada m.st. Warszawy wyjaśniła, że obowiązana była określić, w której części jednostki terenowej M2.12 powinny być zlokalizowane usługi, a w której zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tak aby zapewnić wskaźniki zagospodarowania zapewniające zgodność ze Studium uwarunkowań.
Wskazała nadto, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie pod usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową oznaczone symbolem UU(MN)4 objętej skargą działki wynikało z jej położenia w sąsiedztwie planowanej i wyznaczonej w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania m. st. Warszawy Trasy [...] - drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego, położonej poza obszarem planu. Przebieg tej Trasy utrzymywany był od dawna w dokumentach kształtujących politykę przestrzenną miasta st. Warszawy, a więc w obowiązującym Ogólnym Planie Miejscowym m. st. Warszawy z 19992 r., jak też w Ustaleniach wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu planów miejscowych z 2001 r.
Sporządzając miejscowy plan obszaru K. kierowano się zasadą przeznaczania pod usługi z towarzyszącą, dopuszczoną zabudową mieszkaniową terenów wzdłuż planowanej drogi, a tereny w sąsiedztwie skrzyżowań z ważniejszymi drogami np. [...] (obecnie [...]), czy ulicą [...]przeznaczono w planie wyłącznie pod usługi. Te tereny usługowe docelowo obsługiwać mają nie tylko obszar skarżonego planu, ale również powstającą licznie w sąsiedztwie jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Pod zabudowę jednorodzinną przeznaczone zostały wzdłuż Trasy [...] jedynie niewielkie tereny w północno zachodnim narożniku obszaru planu, ze względu na istniejące w tym terenie podziały na działki budowlane i powstającą tam zabudowę jednorodzinną, oraz tereny w południowej części planu, ze względu na bardziej ekstensywną, rezydencjonalną zabudowę istniejącą w tej części obszaru planu. Tereny wzdłuż Trasy [...] w południowej części planu przeznaczono pod zabudowę jednorodzinną ekstensywną, na dużych działkach o wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej i zabudowie bardzo odsuniętej od planowanej Trasy; nieprzekraczalną linię zabudowy od Trasy ustalono na 25 m.
Na koniec Rada zauważyła, że zgodnie z ustaleniami planu skarżący nie jest pozbawiony możliwości realizacji funkcji mieszkaniowej przy realizacji zabudowy na swojej działce. Wprowadzone w planie rozwiązanie uwzględniając okoliczność położenia nieruchomości skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej Trasy pozwala pogodzić konieczność zapewnienia ochrony dla funkcji mieszkaniowej (np. przed hałasem, wibracjami, pyłami). Nie można więc uznać, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu podjętych zgodnie z wymogami u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że sprawuje wymiar sprawiedliwości, polegający na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
I dalej, Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżony w części plan miejscowy został wydany przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy zmieniającej. Tym samym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., skarżący był obowiązany przed wniesieniem niniejszej skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Warunek ten spełnił; następnie, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji), wniósł skargę do tut. Sądu.
Sąd zauważa także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza też, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.
Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem jest on właścicielem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...], objętej - kwestionowanym w części - planem (v. Kw nr [...] i Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. dla ww. działki nr ewid. [...]). Sąd przyjął również, że skarżący wykazał w skardze naruszenie jego interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że wskazana nieruchomość może być zabudowana pod usługi (funkcja podstawowa), a funkcja mieszkaniowa została określona wyłącznie jako towarzysząca usługom (w tym samym budynku lub w odrębnym), co ogranicza
skarżącego w możliwości jej zagospodarowania i wpływa na realizację przysługującego mu prawa własności. O wskazanym przeznaczeniu części nieruchomości skarżącego decyduje § 31 ust. 1 planu miejscowego, naruszając w efekcie interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie jego prawa własności, co jednak nie jest jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia. Tego rodzaju kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obecnie obowiązującym.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd dokonuje bowiem przez pryzmat przesłanek wynikających z ww. art. 28 ust. 1. Uregulowane tam pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast użyte w ww. przepisie pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).
Sąd wyjaśnia jednocześnie, że ww. przepis art. 28 znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej w brzmieniu obecnie obowiązującym, choć jego treść w dacie podjęcia skarżonego planu miejscowego brzmiała inaczej; uległa zmianie na mocy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r., poz. 485). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wywodzi o stosowaniu nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. także do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu. Tak przyjął NSA m.in. w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2079/16. Podniósł bowiem, że skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu 7
przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. NSA wyraził w efekcie pogląd, że nie ulega wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. Tak też stwierdził NSA w wyroku z 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1796/18 oraz w wyroku z 21 maja 2021 r. o sygn. akt II OSK 1874/18.
Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd zauważa natomiast, że w pierwszej kolejności rozważył, czy w sprawie ma miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Uwzględnił w tej ocenie nie tylko art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Sąd miał więc na względzie również powagę rzeczy osądzonej, o której stanowi cyt. art. 101 ust. 2; dotyczy ona sprawy, w której sąd administracyjny orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19).
Stąd też Sąd orzekając ponownie w sprawie wziął pod uwagę, że plan miejscowy był już kilkakrotnie badany i zapadły w stosunku do niego (ze skarg indywidualnych podmiotów) prawomocne wyroki, na mocy których został on w części unieważniony z przyczyn innych niż pogwałcenie trybu sporządzania planu, co jednocześnie oznacza, że w tej kwestii wady nie zostały stwierdzone, a taka ocena pozostaje wiążąca na obecnym etapie. I tak, m.in. z wyroku NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17, nie wynika, aby stwierdzono istotne naruszenie procedury planistycznej, a zważyć trzeba, że sąd (wobec treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przesłanek tam uregulowanych) zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa w tym zakresie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, zważywszy także na to, że w przypadku stwierdzenia ich istotnego naruszenia mogą one stanowić wystarczającą i wyłączną podstawę unieważnienia uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub w części.
Tym samym Sąd przyjął, że w zakresie dotyczącym trybu sporządzania planu miejscowego jest związany wcześniej wydanymi i prawomocnymi wyrokami, nie wskazującymi na istotne jej naruszenia (v. również wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2747/20).
Przechodząc do dalszej oceny sprawy, w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącego i rozważenia, czy w sprawie w stopniu istotnym naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p (stanowiący, że m.in. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień, i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 15/17). Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Rada nie naruszyła prawa decydując o przeznaczeniu działki skarżącego w sposób określony w § 31 ust. 1 planu miejscowego, odnoszącym się do jednostki terenowej UU(MN)4, (obejmującej działkę skarżącego). Uczyniła to w zakresie przysługujących jej kompetencji (v. art 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wyważając interes publiczny i interes prywatny, zabezpieczając też niejako w ten sposób ten ostatni.
Przywołany obszar o symbolu UU(MN)4 usytuowany jest wzdłuż planowanego przebiegu Trasy [...]. Zgodnie z § 31 ust. 1 dla tego terenu, przeznaczenie podstawowe to usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - obejmujące tereny obiektów usługowych w rozumieniu § 2 pkt 19, na których obok funkcji usługowej dopuszcza się zachowanie lub wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w tym samym budynku lub w odrębnym budynku mieszkalnym, pod warunkiem że powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie jednej działki nie przekracza 40% łącznej powierzchni użytkowej budynków usługowych i mieszkalnych na tej działce, wraz z dojściami, podjazdami, miejscami postojowymi, podwórzami, budynkami gospodarczymi i garażowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Decydując w ten sposób o przeznaczeniu Rada kierowała się treścią obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, w konsekwencji: koniecznością określenia w której części jednostki terenowej Studium M2.12 - o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powinny być zlokalizowane usługi (tak, aby zapewnić wskaźniki zagospodarowania zgodne ze Studium) oraz (mającym na to także wpływ) przebiegiem planowanej Trasy [...]. Wyjaśnienia Rady w ww. kwestii znajdują odzwierciedlenie w treści wiążącego ją Studium, zgodnie z którym Wawer to obszar przewidziany dla rozwoju funkcji mieszkaniowych i usługowych, z preferencją dla lokalizowania usług wzdłuż tras drogowych ([...], planowana Trasa [...]i planowana Trasa [...]), v. w Studium: "Obszary planowanego rozwoju w strefie przedmieść", pkt 34. Jak wynika z części graficznej badanego planu miejscowego, wzdłuż wskazanej Trasy [...] przewidziano w efekcie przede wszystkim usługi, v. teren o symbolu UU(MN)1, UU(MN)2A do UU(MN)2C, UU7, UU5, w tym - UU(MN)4. Przy czym, na części tych terenów, w tym na terenie, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego, nie wykluczono przeznaczenia pod funkcję mieszkaniową. Ta także może być (przy zachowaniu warunków określonych w § 31 ust. 1 planu) realizowana.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, takie zadecydowanie o "przeznaczeniu" znajduje swoje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, a przy tym - ma podstawę prawną i nie stanowi o naruszeniu prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. i przepisów Konstytucji RP. Stanowi wprawdzie o ograniczeniu wykonywania prawa własności poprzez umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej, ale wyłącznie jako towarzyszącej usługom; niemniej jednak w ten sposób nie pozbawia całkowicie jej realizacji - dając "tylko" prymat funkcji usługowej, jednocześnie zapewniając w ten sposób zgodność planu ze Studium (a więc po myśli art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zważywszy na treść Studium, i przewidzianą tam "preferencję" dla lokalizowania usług wzdłuż tras drogowych, a także przebieg planowanej Trasy [...], jak i konieczność zapewnienia usług dla "obsługi" terenów sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, oceniane przeznaczenie nie stanowi o przekroczeniu przez Radę przysługującego jej władztwa planistycznego. Argumentację tę wzmacnia także fakt, że decydując, że przeznaczeniem podstawowym na tym terenie (UU(MN)4) mają być usługi, jednocześnie Rada określiła ich rodzaj odwołując się do § 2 pkt 19 planu miejscowego, wykluczając w ten sposób usługi "uciążliwe", które jako takie trudno byłoby pogodzić z dozwoloną również funkcją mieszkaniową.
Ze wskazanych przyczyn Sąd nie podzielił skargi i zarzutów w niej sformułowanych. W kontekście argumentacji skargi zauważa dodatkowo, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego ostatniego wynika, że prawo podmiotu do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego, czy inaczej: właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania swojej nieruchomości. Prawo własności może być bowiem ograniczone w drodze ustawy; poza tym jest tylko jedną z wielu wartości, które organ winien uwzględniać przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (v. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 831/21). Wynika to z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., stosownie do którego w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności (pkt 7) wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i
oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga więc rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, stanowiąc swego rodzaju kompromis.
Kierując się tym Sąd stwierdza więc raz jeszcze, że przeznaczenie działki skarżącego w zaskarżonym planie pod usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, jest zgodne z ww. przepisami prawa i nie stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.ź.p. Nie stanowi bowiem o przekroczeniu władztwa planistycznego, bo o tym można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W tym przypadku znajdują swoje uzasadnienie w szczególności w położeniu działki skarżącego bezpośrednio przy planowanej Trasie [...] i ustaleniach Studium.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
-----------------------
#
#
Sygn. akt VII SA/Wa 944/23
#
Sygn. akt VII SA/Wa 944/23
Sygn. akt VII SA/Wa 944/23
#