VII SA/Wa 941/22

VII SA/Wa 941/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 3 w zw. z  art. 11 art. 140 art. 7 w zw z  art. 77 par. 1 art. 80 art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2022 r. znak KOC 308/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 1ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania p. E. O. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] grudnia 2021 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy W. w W. - utrzymało w mocy ww. decyzję
SKO wyjaśniło, że ww. decyzją organ I instancji ustalił na wniosek P. sp. z o.o. warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. O. reprezentowana przez r. pr. J. O., zarzucając, że błędnie ustalono parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie uwzględniono decyzji odmownej dla budynku wielorodzinnego na tej działce z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Wskazano na brak precyzyjnych informacji o powierzchni bardzo małej nieruchomości, na jakiej ma być realizowana tak duża inwestycja, typowa bardziej dla zabudowy śródmiejskiej niż rozproszonej zabudowy podmiejskiej. Pełnomocnik zastrzegł, że przedłoży w dalszym toku postępowania argumentację z wyszczególnieniem błędnych wniosków przesądzających o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do chwili wydawania decyzji SKO strona nie uzupełniła odwołania zgodnie z wcześniejszą deklaracją.
SKO przeanalizowało wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz akta sprawy, w tym zaskarżoną decyzję i załączoną do niej analizę urbanistyczną i nie stwierdziło uchybień w określeniu wartości poszczególnych parametrów dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - jeśli chodzi o wyznaczenie obszaru analizowanego i określenie wielkości parametrów planowanej inwestycji i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) - jeśli chodzi o ustalenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto, strona do chwili wydania decyzji SKO, nie uzupełniła odwołania w ww. zakresie, co zapowiedziała w odwołaniu.
Zdaniem SKO inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p); ma być zlokalizowana na terenie, na którym występuje m.in. zabudowa jednorodzinna, w tym bliźniacza. Z kolei, powołana w odwołaniu decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego na przedmiotowej działce wydana była na rzecz innego podmiotu i została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją SKO z 6 lipca 2021 r. znak KO C 3198/Ar/21 i została usunięta z obrotu prawnego i nie obowiązuje. Zatem powoływanie się na ten nieobowiązujący akt administracyjny jest niezasadne.
Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień w postępowaniu przed organem I instancji.
Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 19 kwietnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją bez określenia zakresu zaskarżenia (w części lub w całości).
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił:
"1 Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c PPSA), które polegało w szczególności na:
1) Rażącym naruszeniu art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA, do czego doprowadziło opatrzenie Zaskarżonej Decyzji lakonicznym i zupełnie nieadekwatnym do charakteru sprawy uzasadnieniem (składającym się łącznie z 10 akapitów o objętości niespełna 1,5 strony, z których to akapitów znaczna część miała w sposób oczywisty charakter szablonowy, a w zasadzie wszystkie były blankietowe i bez jakichkolwiek odpowiednio pogłębionych cech indywidualizujących tę konkretną sprawę), przez co nie sposób jest przyjąć, aby Organ odwoławczy przeprowadził jakąkolwiek rzetelną kontrole instancyjną wobec Decyzji organu I instancji, tym bardziej, że bez trudu w tym krótkim uzasadnieniu można dostrzec oczywiste błędy, m.in. w numerze działki będącej przedmiotem postępowania (akapit 2) oraz rzekomej długości trwania postępowania odwoławczego (akapit 6), a sama Zaskarżona Decyzja w związku z realnym brakiem uzasadnienia nie poddaje się w tym zakresie do jakiejkolwiek kontroli sądowo-administracyjnej;
2) Rażącym naruszeniu art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 140 KPA - w wyniku nieumożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem Zaskarżonej Decyzji, co było o tyle istotne, że w niniejszej sprawie Organ odwoławczy zapewne w trybie art. 77 § 4 KPA zdecydował na sięgnięcia po dowód/fakt, znany mu z urzędu, jakim była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6.07.2021 r. - sygn. akt KO C 3198/Ar/21, przy jednoczesnym wysnuciu z niego nieuprawnionego wniosku, że jej istnienie powoduje, iż pozbawione jakiegokolwiek znaczenia są dane zawarte w decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...].04.2021 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (dalej "Decyzja nr [...] ") na działce nr ew. [...] z obrębu [...], zatem (z zastrzeżeniem rażącego błędu w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu do Zaskarżonej Decyzji, gdzie jest ona przywoływana jako działka nr 20) tej samej działki, co objęta Zaskarżoną Decyzją;
3) Rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 140 KPA - w wyniku nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpoznania całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania sprawy, a w konsekwencji oczywiście nieuprawnionego przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym Decyzja organu I instancji odpowiada prawu, w szczególności poprzez: (a) zupełne zignorowanie danych zawartych w przywołanej w Odwołaniu z 7.01.2022 r. oraz powyżej Decyzji nr [...] (znanej Organowi odwoławczemu z urzędu, z uwagi na fakt, iż sprawozdawcą w obydwu sprawach była ta sama osoba, tj. członek SKO w Warszawie p. K. Z.), a w szczególności w stanowiącym jego integralną część - Załączniku nr 2 do przedmiotowej decyzji, tj. Wyniki analizy urbanistycznej, przygotowane przez mgr R. A. B. (dalej "Wyniki analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] "), (b) nie przeprowadzenie jakiejkolwiek realnej analizy parametrów przyjętych w ww. Decyzji o warunkach zabudowy, która zostało bezzasadnie utrzymana w mocy w wyniku Zaskarżonej Decyzji - w szczególności w zakresie - Załącznika nr 2 do kontrolowanej decyzji z dnia 10.12.2021 r., tj. wyników analizy zagospodarowania obszaru, sporządzonej przez mgr inż. arch. A. K. (dalej "Wyniki analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...]"), (c) zignorowaniu tego, że nawet proste porównanie ww. Wyniku analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] oraz Wyników analizy urbanizacyjnej do Decyzji nr 398/2021 (dotyczących tej samej działki ew. nr [...]) ujawnia zupełnie inne dane liczbowe w zakresie wszystkich średnich parametrów - choć obie analizy przeprowadzano dla identycznego obszaru analizowanego, i to w przypadku kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy zostały one wyraźnie zawyżone, gdyż: (i) średni wskaźnik powierzchni zabudowy w % ustalono na 27 (podczas, gdy w Wynikach analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] było to tylko 23), przez co w ocenie Skarżącej w pkt. 1.1.2. - rozstrzygnięcia kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy - znalazł się nieprawidłowy (za wysoki) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, (ii) średnia szerokość elewacji frontowej w metrach ustalona na 12,4 metra (podczas, gdy w Wynikach analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] było to zaledwie 12 metrów), przez co w ocenie Skarżącej w pkt. 1.1.4 - rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy znalazł się nieprawidłowy (za wysoki) wskaźnik w zakresie szerokości elewacji frontowej, (iii) średnia wysokość kalenicy w metrach została ustalona na 9 metrów (podczas, gdy w Wynikach do analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] było to zaledwie 8 metrów), natomiast średnia wysokość elewacji frontowej - gzymsu attyki w metrach została ustalona na 8,2 (podczas, gdy w Wynikach do analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] było to zaledwie 7 metrów), przez co w ocenie Skarżącej w pkt. 1.1.5 - rozstrzygnięcia do kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy ustalone zostały nieprawidłowe (za wysokie) wskaźniki w zakresie ujawnionych w nich parametrów, tym bardziej, iż zawarte tam dane metryczne nie znajdują nawet podstaw w świetle wniosków z Wyników analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji nr 398/21, (iv) wszelkie parametry ewentualnej zabudowy w Zaskarżonej Decyzji zostały oparte nie nierzetelnej analizie urbanistycznej, (d) zignorowaniu oczywistej sprzeczności danych zawartych w tabeli do Wyników analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji nr 398/21 (obejmującej łącznie 22 nieruchomości, w tym z trudnych do racjonalnego wyjaśnienia względów aż 2 nieruchomości o charakterze usługowym - o dużej powierzchni zabudowy, choć w ogóle nie przystaje do realnego sąsiedztwa działki nr ew. [...]) - w przypadku danych dotyczących tych samych zabudowanych nieruchomości ujawnionych w tabeli do Wyników analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] (obejmującej 18 nieruchomości), spośród których aż 16 nieruchomości się pokrywa (odpowiednio bowiem Lp. 5 z kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy odpowiada L.p. 17 z Decyzji nr [...], a następnie Lp. 6 - Lp. 11, Lp. 7 - Lp. 16, Lp. 7 - Lp. 15, Lp. 8 - Lp. 14, Lp. 9 - Lp. 14, Lp. 10-Lp. 13, Lp. 11 - Lp. 12, Lp. 12 - Lp. 5, Lp. 13 - Lp. 4, Lp. 14 - Lp. 6, Lp. 15 - Lp. 7, Lp. 16 - Lp. 8, Lp. 17 - Lp. 9, Lp. 18 - Lp. 10, Lp. 19 - Lp. 3, Lp. 20 - Lp. 2, Lp. 21 - Lp. 2), przy czym w większości wypadków nie zgadzają się parametry zabudowy tych nieruchomości, co dotyczy w szczególności: (i) wysokości kalenicy w metrach, która w ocenie Skarżącej prawidłowa w Wynikach analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji o warunkach zabudowy jest tylko w 2-wóch przypadkach (tj. w przypadku nieruchomości oznaczonych tam, jako Lp. 13 i 14), a w pozostałych została niejednokrotnie znaczenie zawyżona, (ii) wysokości elewacji frontowej w metrach, która w ocenie Skarżącej prawidłowa jest w Wynikach analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji o warunkach zabudowy tylko w 5-ciu przypadkach (tj. w przypadku nieruchomości oznaczonych tam, jako Lp. 7, 8, 10, 11 i 18), a w pozostałych została niejednokrotnie znaczenie zawyżona, (iii) szerokość elewacji frontowej w metrach, która w ocenie Skarżącej prawidłowa w Wynikach analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji o warunkach zabudowy jest tylko w 8 przypadkach (tj. w przypadku nieruchomości oznaczonych tam, jako Lp. 5, 8, 9, 10, 11 14, 12, 34) a w pozostałych została niejednokrotnie znacznie zawyżona, (iv) nieprawidłowa jest też niejednokrotnie powierzchnia zabudowy wyliczona dla konkretnych nieruchomości, co widać wyraźnie w szczególności w Wynikach analizy urbanistycznej do (kontrolowanej) Decyzji o warunkach zabudowy w przypadku nieruchomości oznaczonych tam Lp. 5, 8, 16, 20, niezależnie od wprowadzenia do analizy nieruchomości o oczywiście nieadekwatnym charakterze, co zasygnalizowano we wcześniejszych rozważaniach;
2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 lit. a PPSA) , które polegało w szczególności na nieprawidłowym zastosowaniu art. 61 ust. 1 UPIPZ przywołanego w sposób blankietowy w rozstrzygnięciu do Zaskarżonej Decyzji oraz w lakonicznym uzasadnieniu do Zaskarżonej decyzji, jak stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - przywołanego w sposób blankietowy bez ich jakiejkolwiek pogłębionej analizy w lakonicznym uzasadnieniu do Zaskarżonej decyzji, pomimo zlekceważenia istnienia danych wskazujących na ewidentny brak rzetelności - Wyników analizy urbanistycznej do kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy, wskazanych w sposób syntetyczny m.in. powyżej w zarzucie z pkt. 1.1.3)".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że teren inwestycji został w zaskarżonej decyzji błędnie określony, gdyż w rzeczywistości przy ulicy [...] nie ma działki nr ew. [...].; prawdopodobnie chodziło o działkę nr ew. [...], jakkolwiek organ odwoławczy "pomimo sygnalizacji tego rażącego błędu do chwili obecnej nie zdecydował się skorygować".
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się łącznie z 10 akapitów o objętości niespełna 1,5 strony. 4 z tych akapitów ma w sposób oczywisty szablonowy charakter, bez jakichkolwiek cech indywidualizujących sprawę. Pozostałe akapity także nie indywidualizują sprawy w odpowiedni sposób.
Akapit 2 uzasadnienia jest jednozdaniowym przytoczeniem sentencji decyzji organu I instancji, obarczonym rażącym błędem, gdyż przy ulicy [...] w Dzielnicy W. w ogóle nie ma działki nr ew. [...] w obrębie [...]. Już sama ta okoliczność wskazuje, że SKO nie przeprowadziło jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego w sprawie, skoro nie dostrzegło, iż postępowanie dotyczy działki nr ew. [...] z obrębu [...], a nie nieistniejącej działki nr ew. [...]. Już choćby z tego powodu nie można wykluczyć, że organ odwoławczy po prostu kopiował jakąś wcześniejszą decyzję w zbliżonej sprawie, nie dokonując jakiejkolwiek analizy akt sprawy. Organ odwoławczy nie zdecydował się nawet na przytoczenie parametrów potencjalnej inwestycji, choć stanowiło one istotne elementy rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji.
Akapit 3 uzasadnienia jest 5 zdaniowym streszczeniem odwołania skarżącej, ale organ odwoławczy nie przytoczył w sposób precyzyjny zarzutów i przywołań konkretnych przepisów. Natomiast jedno zdanie przeznaczył na zamieszczenia oświadczenia, że "Pełnomocnik zastrzegł, że przedłoży w dalszym toku postępowania argumentację z wyszczególnieniem błędnych wniosków przesądzających o wadliwości zaskarżonej decyzji.". Zamieszczenia tego typu oświadczeń w uzasadnieniu decyzji w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. oraz innych zasad procedury administracyjnej jest, zdaniem pełnomocnika ska\rżącej, po prostu kuriozalne.
Akapit 4 uzasadnienia jest jednozdaniowym i zmienionym powtórzeniem oświadczenia z akapitu 3. Powyższe oświadczenie jest kuriozalne na tle jednoznacznej dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 128 k.p.a., która przesądza o tym, że odwołanie spełniało wszelkie wymogi formalnoprawne, więc nie wymagało uzupełnienia. Już choćby z tych względów nie może być to jakikolwiek argument dla usprawiedliwiania przez organ odwoławczy własnych i to rażących uchybień procesowych.
Akapit 6 uzasadnienia jest dwuzdaniowym wywodem pozbawionym logicznego sensu i bez jakichkolwiek cech indywidualizujących to konkretne postępowanie, Pierwsze zdanie jest wielokrotnie złożone i jest przywołaniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. oraz przywołanych rozporządzeń Ministra Infrastruktury. W przypadku tych dwóch aktów wykonawczych brak przytoczenia jakichkolwiek konkretnych przepisów, przez co nie ma ono jakichkolwiek cech indywidualizujących w sprawie, wpisuje się w zaniedbania organu odwoławczego, do jakich doszło przy formułowaniu akapitu 3. Drugie zdanie jest natomiast zmienionym powtórzeniem kuriozalnych oświadczeń z akapitu 3 i akapitu 4.
Akapit 7 uzasadnienia jest jednozdaniowym, zupełnie blankietowym i pozbawionym jakichkolwiek cech indywidualizujących to konkretne postępowanie oświadczeniem, iż w ocenie organu odwoławczego w sprawie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż na obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa jednorodzinna, w tym bliźniacza.
Akapit 8 uzasadnienia jest 3 zdaniowym nawiązaniem do przywołanej w odwołaniu z 7 stycznia 2022 r. decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W tym zakresie wnioski organu są błędne, gdyż nawet uchylona decyzja i zawarte w niej dane mogą być odpowiednim środkiem dowodowym do sprawdzenia prawidłowości innej decyzji o warunkach zabudowy. Ww. decyzja nr [...] dotyczyła tej samej działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zdecydował się sięgnąć po dodatkowy środek dowodowy, jakim była ww. decyzja SKO z 6 lipca 2021 r. znak KO C 3194/Ar/21, w której sprawozdawcą była ta sama osoba, co przy wydaniu zaskarżonej decyzji – K. Z. Oznacza to, że w tej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., czego nie odnotował w uzasadnieniu. Organ odwoławczy nie dopełnił dyspozycji zawartej w zdaniu drugim art. 77 § 4 k.p.a. i nie zawiadomił stron postępowania o uznaniu takiego faktu znanego z urzędu organowi, które to naruszenie prawa procesowego należy rozpatrywać łącznie z kolejnym zarzutem naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.
Pełnomocnik skarżącej przytoczył szereg wyroków sądów administracyjnych dla wykazania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów prawa, zaś organ odwoławczy w ogóle nie wykonał ciążących na nim obowiązków związanych z merytorycznym rozpoznaniem całokształtu sprawy, czego jednym z przejawów pozostaje opisane powyżej rażąco wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Kształt tego uzasadnienia po prostu uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, jak też ustalonego przez niego stanu faktycznego.
Organ odwoławczy zapewne w trybie art. 77 § 4 k.p.a. (co można jedynie domniemywać w związku z brakiem jakiegokolwiek odpowiedniego omówienia tego zagadnienia w uzasadnieniu) zdecydował na sięgnięcie po dowód lub fakt, znany mu z urzędu, jakim była decyzja ww. decyzja SKO znak KO C 3198/Ar/21. Jednocześnie zdecydował się na wysnucie z tego zdarzenia całkowicie nieuprawnionego wniosku, że istnienie ww. decyzji samo w sobie powoduje, że pozbawione jakiegokolwiek znaczenia są dane zawarte w decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego na działce nr ew. [...], zatem tej samej działki, co objęta zaskarżoną decyzją. Jest to oczywisty nonsens, o ile uwzględni się fakt, że ww. decyzję nr [...] też poprzedzały stosowne ustalenia urbanistyczne i wyliczenia parametrów zabudowy, a przedmiotowa decyzja została uchylona z innych względów przez SKO i tego samego sprawozdawcę, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i nierozpoznaniu całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania sprawy, a konsekwencji dokonał nieuprawnionego przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
W ocenie pełnomocnika skarżącej SKO nieprawidłowo zastosowało art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również "stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - przywołanego w sposób blankietowy bez ich jakiejkolwiek pogłębionej analizy w lakonicznym uzasadnieniu do Zaskarżonej decyzji. Doprowadziło do tego przede wszystkim kompletne zlekceważenie istnienia danych ujawniających ewidentny brak rzetelności - Wyników analizy urbanistycznej do kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy (...)".
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że rację ma pełnomocnik skarżącej, że uzasadnienie decyzji SKO jest nadzwyczaj lakoniczne. Tym niemniej, taka wada rozpatrywana w kontekście art. 107 § 3 k.p.a. – a więc ustawowego obowiązku po stronie organu należytego przedstawienia uzasadnienia prawnego i faktycznego – nakazywałaby sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie wówczas, gdyby miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie tut. Sądu taka zaś sytuacja nie występuje w sprawie niniejszej.
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).
W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.
Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.
Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 pkt 1). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).
Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.
Analiza decyzji organu I instancji prowadzi ponadto do wniosku, że wbrew zarzutom skarżącej ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. 1 - 12 decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] grudnia 2021 r., nr [...], ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). Stąd też nawet lakoniczne stwierdzenie organu II instancji, że ustalenia organu pierwszoinstancyjnego były poprawnie dokonane i w rezultacie uzasadniały treść rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości co do jego słuszności. Trzeba bowiem pamiętać, że w takim postępowaniu organ odwoławczy nie prowadzi ab novo analizy urbanistycznej, ale opiera swoje wnioski na analizie już istniejącej – o ile nie stwierdzi jej wadliwości w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki nr ewid. [...] (obręb [...]), położonych przy ul. [...] w W., której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę (załącznik Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej). Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Szczegółowe wyniki analizy w tym zakresie przedstawił organ I instancji w pkt. II załącznika Nr 2 – wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy, określając średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 0,27, szerokość elewacji frontowej w odniesieniu do średniej szerokości w obszarze analizowanym (12,4 m), wysokość górnej elewacji frontowej 9,5 m, zgodnie z ustaloną średnią wysokością w obszarze analizowanym, geometrię dachu odnoszącą się do innych dachów w analizowanym obszarze.
Mając na uwadze to, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, tut. Sąd dokonał analizy zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) w aspekcie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 - § 8 w zw. z § 1 rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewadliwe były zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny SKO w zakresie prawidłowości stwierdzenia przez organ I instancji przesłanek pozytywnych wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odnośnie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją, wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej planowanych budynków, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), gabarytów projektowanej zabudowy, dostępności do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku konieczności zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podzielając w tym zakresie stanowisko organu I i II instancji, zbędnym staje się powielanie argumentacji organów.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skargach, stwierdzić należy, co następuje. W toku postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarówno sporządził samo, dość ogólnikowe, odwołanie, jak i w toku postępowania odwoławczego nie sprecyzował w czym upatruje wadliwego ustalenia warunków zabudowy (pomimo zastrzeżenia takiego działania w treści samego odwołania). Oczywiście, rację ma pełnomocnik, stwierdzając, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona (a więc i jej profesjonalny pełnomocnik) nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Tym niemniej, kwestie potencjalnych uchybień w prowadzeniu przez organ postępowania także odwoławczego (w tym uzupełniającego dowodowego, ustalania stanu faktycznego, dopuszczania nowych dowodów) pozostają pod kontrolą pełnomocnika strony, który jest przygotowanym do tego profesjonalnie pełnomocnikiem. Wprawdzie organ administracji publicznej ma obowiązek prawidłowego prowadzenia postępowania, ale nie do przecenienia jest także aktywny udział w postępowaniu adwokata lub radcy prawnego – którzy przecież również mają wynikający z ustaw korporacyjnych i przepisów wewnętrznych obowiązek troski o interesy mandanta – w tym czynnego domagania się od organu respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego i przeciwdziałania procesowego uchybieniom w tym zakresie w trakcie postępowania administracyjnego.
SKO nie dopuściło się "rażącego" naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez lakoniczne i "zupełnie nieadekwatne do charakteru sprawy uzasadnienie" składające się "łącznie z 10 akapitów o objętości niespełna 1,5 strony, z których to akapitów znaczna część miała w sposób oczywisty charakter szablonowy, a w zasadzie wszystkie były blankietowe i bez jakichkolwiek odpowiednio pogłębionych cech indywidualizujących tę konkretną sprawę", a "w tym krótkim uzasadnieniu można dostrzec oczywiste błędy, m.in. w numerze działki będącej przedmiotem postępowania (akapit 2) oraz rzekomej długości trwania postępowania odwoławczego (akapit 6), a sama Zaskarżona Decyzja w związku z realnym brakiem uzasadnienia nie poddaje się w tym zakresie do jakiejkolwiek kontroli sądowo-administracyjnej". Jak wynika z dokonanej uprzednio oceny prawnej tut. Sądu, uchybienia procesowe organu mogą być podstawa uchylenia przez sąd administracyjny decyzji tylko wówczas, gdy miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Faktyczna lakoniczność uzasadnienia SKO przy uwzględnieniu trafności utrzymania w mocy poprawnej decyzji organu I instancji (należycie i starannie uzasadnionej) nie może być więc podstawą do wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Błędne określenie nr ewid działki inwestycyjnej ([...] zamiast [...]) i czasu trwania postępowania odwoławczego oceny tej nie zmienia.
Nie można też zasadnie twierdzić, że zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż SKO w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazuje fakty, które uznało za udowodnione i analizę urbanistyczną, jako dowód, na którym się oparło, zaś uzasadnienie prawne zawiera krótkie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
SKO nie naruszyło "rażąco" art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż – wbrew skardze – w żaden sposób nie uniemożliwiło "stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem Zaskarżonej Decyzji". Analiza akt takiego zarzutu w żadnej mierze nie potwierdza. Strona była ponadto reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, radcę prawnego, który po pierwsze czuwał nad zachowaniem praw strony w postępowaniu, a po drugie nie wykazał w skardze, w jaki sposób i jakie działanie strony zostało przez organ uniemożliwione i dlaczego miało to wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, zasadnie wskazało w swej decyzji SKO na to, że decyzja Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] została uchylona decyzją SKO z 6 lipca 2021 r. znak KOC 3198/Ar/21 – a więc została wyeliminowania skutecznie z obrotu. Powyższe wyjaśnienie SKO było istotne, gdyż pełnomocnik skarżącej powoływał się na ww. decyzję odmowną, wysnuwając z jej treści, jak również z treści załączników do niej wnioski przeciwne do wynikających z pierwszoinstancyjnej decyzji, kontrolowanej w sprawie niniejszej.
Nie jest przedmiotem sprawy niniejszej poprawność ww. decyzji (organów obu instancji), stąd też poza znaczeniem prawnym dla wyniku sprawy zawisłej przed tut. Sądem pozostają zarówno przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy w decyzji nr [...], jak i przyczyny jej uchylenia przez SKO.
SKO nie "zignorowało" więc w żaden sposób "danych zawartych w przywołanej w Odwołaniu z 7.01.2022 r. oraz powyżej Decyzji nr [...] (znanej Organowi odwoławczemu z urzędu, z uwagi na fakt, iż sprawozdawcą w obydwu sprawach była ta sama osoba, tj. członek SKO w Warszawie p. K. Z.), a w szczególności w stanowiącym jego integralną część - Załączniku nr 2 do przedmiotowej decyzji, tj. Wyniki analizy urbanistycznej, przygotowane przez mgr R. A. B. (dalej "Wyniki analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...]")". Organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wysnuwania jakichkolwiek wniosków istotnych w sprawie z decyzji ostatecznie uchylonej (w tym jej załączników).
Z tego też powodu zbędne prawnie było "proste porównanie ww. Wyniku analizy urbanistycznej do Decyzji nr [...] oraz Wyników analizy urbanizacyjnej do Decyzji nr 398/2021 (dotyczących tej samej działki ew. nr [...]) ujawnia zupełnie inne dane liczbowe w zakresie wszystkich średnich parametrów - choć obie analizy przeprowadzano dla identycznego obszaru analizowanego, i to w przypadku kontrolowanej Decyzji o warunkach zabudowy zostały one wyraźnie zawyżone". Stanowiąca załącznik do decyzji nr [...] analiza urbanistyczna i zawarte w niej dane straciły bowiem jakiekolwiek znaczenie z chwilą uchylenia tej decyzji.
Nie został przez SKO "rażąco" naruszony art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponownie należy wyjaśnić, że w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie ustalenia (lub odmowy ustalenia) warunków zabudowy organ II instancji nie sporządza analizy urbanistycznej, gdyż jest to wyłączna kompetencja organu planistycznego I instancji. Uznając poprawność analizy urbanistycznej (jak w niniejszej sprawie uczyniło to SKO) organ odwoławczy ustala stan faktyczny, objęty rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym na podstawie tejże analizy.
Analiza akt sprawy nie uzasadnia ponadto zarzutu pełnomocnika skarżącej naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie bardzo zrozumiałe jest, na czym polegać miałoby "blankietowe" przywołanie tego przepisu. Określenie to jest często używane przez pełnomocnika skarżącej (również w ramach tego samego zarzutu, w odniesieniu do "stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego"). Wskazanie bowiem przepisu prawnego, istotnego dla rozstrzygnięcia, jest wymogiem uzasadnienia prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.). W zaskarżonej zaś decyzji SKO powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniło, że w oparciu o normę tego przepisu nie stwierdziło uchybień w decyzji organu I instancji w zakresie ustalonych parametrów inwestycji i zasady dobrego sąsiedztwa.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.