Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 833/21

VII SA/Wa 833/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2865/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 1, 2 art. 3 ust. 1 , art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
I. 1. Pismem datowanym na 19 marca 2021 r. skarżący G.B., reprezentowany przez adw. A.N., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z [...] października 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. - część I (dalej: "m.p.z.p.") w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. J., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] (będącą własnością skarżącego) w zakresie terenów oznaczonych, jako kategoria J1ZP, 6 KPJ oraz 5 KP, a w konsekwencji również w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wytyczonej wzdłuż granic wskazanych powyżej kategorii.
Pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzuciła ww. uchwale:
"1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. J., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], ob. [...];
2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie przez Radę miasta [...] władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym interesem publicznym i stanem faktycznym naruszeniu prawa własności skarżącego i wyznaczeniu w granicach należącej do niego nieruchomości terenów kategorii 1JZP - teren zieleni urządzonej, podczas gdy ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej nie mogą zostać uznane za cel publiczny, uzasadniający ograniczenie prawa własności nieruchomości;
3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 31 ust 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie przez Radę miasta [...] władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym interesem publicznym i stanem faktycznym naruszeniu prawa własności skarżącego i wyznaczeniu w granicach należącej do niego nieruchomości terenów kategorii 6 KPJ - alei pieszo-jezdnych oraz 5 KP - alei pieszych, podczas gdy wskazane ciągi komunikacyjne w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie stanowiły celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto wytyczenie tych ciągów komunikacyjnych nie było uzasadnione z uwagi na zapewnienie obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek za pomocą wytyczonych ciągów kategorii 16 KDD (ul. J.) oraz 6 KP (ul. B.)".
Pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi, prawo własności nie zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, mimo złożenia stosownych wniosków. W księdze wieczystej jest natomiast wzmianka w dziale II, obejmująca wniosek o wpis prawa własności (dowód: akt notarialny z [...] grudnia 2020 r., rep. [...] nr [...], wydruk księgi wieczystej z portalu [...]/ na dzień [...] marca 2021 r. obejmujący dział [...] wraz ze wzmianką [...], na okoliczność nabycia przez skarżącego prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. J., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]). Na mocy zaskarżonej uchwały, na nieruchomości skarżącego zostały wytyczone tereny o kategorii m.in. J1ZP, 6 KPJ oraz 5 KP, wyłączające tym samym możliwość wykonywania prawa własności na części działki objętej wskazanymi kategoriami. Uchwała w obowiązującym brzmieniu powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, a to ze względu na ograniczanie jego prawa własności w sposób nieuzasadniony interesem publicznym, a przez to przekraczający władztwo planistyczne organu.
Władztwo planistyczne organu doznaje ograniczenia ze względu na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości obejmowanych zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wzięcia pod uwagę prawa własności nakłada na organ art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z faktycznym wyłączeniem skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. Szczególna waga prawa własności, które chronione jest zarówno przez przepisy rangi konstytucyjnej, a to art. 21 i 64 Konstytucji RP, jak również przez art. 140 Kodeksu cywilnego sprawia, że wszelkie ograniczenia nakładane na właścicieli nieruchomości w wyniku uchwalenia m.p.z.p., nie mogą nastąpić bez szczególnego uzasadnienia, ze względu na interes publiczny. Uregulowanie korzystania z nieruchomości w m.p.z.p., musi uwzględniać ochronę, jaką prawu własności przydają wyszczególnione wyżej przepisy ustawy zasadniczej oraz Kodeksu cywilnego. Pełnomocnik przytoczyła treść wyroku NSA z 23 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 956/92, w którym wskazano: "pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej - co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela - jest faktycznie odjęciem łub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia, zastosowanym wbrew konstytucyjnej zasadzie, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem (art 7 Konstytucji RP)".
Zdaniem pełnomocnika, nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego, powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w części nieruchomości należącej do skarżącego, związane jest z kwestiami:
a) przepisów odnoszących się do terenów oznaczonych, jako kategoria J1ZP,
b) przepisów odnoszących się do terenów oznaczonych, jako kategoria 6 KPJ oraz 5 KP.
Odnośnie pkt a), przeznaczenie części nieruchomości skarżącego oznaczonej, jako J1ZP - tereny zieleni urządzonej, stanowiło przejaw przekroczenia uprawnień organu w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, jako zbyt daleko idąca ingerencja w korzystanie z nieruchomości oraz wykonywanie prawa własności, nieznajdująca przy tym uzasadnienia w zasadach i wartościach, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Aktualny sposób uregulowania przeznaczenia części nieruchomości skarżącego, oznaczonej, jako tereny kategorii J1ZP powoduje, że w istocie możliwość wykonywania przez niego prawa własności wobec tej części nieruchomości została wyłączona ze względu na przeznaczenie jej pod ogólnodostępny teren zieleni urządzonej. Doprowadzenie przez organ do faktycznego odjęcia skarżącemu władztwa nad częścią nieruchomości należy ocenić, jako przekroczenie granic jego władztwa planistycznego. Organ nie dokonał bowiem wyważenia praw właściciela nieruchomości oraz praw interesów wspólnoty samorządowej, a nadto przeznaczenie działki na teren zieleni urządzonej nie może zostać uznane za przeznaczenie go na cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."). W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że katalog celów publicznych w rozumieniu wspomnianej ustawy ma charakter zamknięty, zaś za taki cel może być uznany tylko cel wyrażony expressis verbis w treści art. 6 pkt 1-9 albo zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy. Niedopuszczalne jest przy tym rozszerzenie katalogu celów publicznych w drodze wykładni (wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt lI OSK 548/07). W związku z powyższym cel publiczny, na jaki dopuszczalnym jest przeznaczenie danej nieruchomości w treści MPZP, nie zależy od stanowiska organu, a od brzmienia ustawy.
W dacie uchwalenia uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] października 2008 r., katalog celów publicznych zawarty w art. 6 u.g.n., nie zawierał pkt 9c, wprowadzającego jako cel publiczny "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa i przebudowa", a jego późniejsze wprowadzenie na podstawie ustawy o rewitalizacji z 9 października 2015 r., pozostaje irrelewantne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - "Nie ma przy tym żadnego znaczenia podniesiona w uzasadnieniu skarżonego wyroku okoliczność, że w aktualnym brzmieniu GospNierU, celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki (art. 6 pkt 9c GospNierU). Sąd bowiem dokonując oceny zaskarżonej uchwały obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny z chwili jej podejmowania, a zatem nie może mieć wpływu na tę ocenę zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dokonana została po uchwaleniu zaskarżonej uchwały." (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1179/16). A zatem w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, ustawa nie przewidywała samorządowych parków jako celu publicznego, stąd też uchwałę tą należy ocenić jako podjętą z przekroczeniem władztwa planistycznego organu.
Pełnomocnik skarżącego zaznaczyła, że w znowelizowanym brzmieniu u.g.n., ustawodawca nie wskazuje terenów zieleni urządzonej jako celu publicznego. Zakaz interpretacji rozszerzającej katalogu celów publicznych o którym mowa w art. 6 u.g.n., nakazuje rozumieć ściśle te pojęcia. Na działce skarżącego nie został urządzony park, organ nie podjął próby jego urządzenia od daty uchwalenia MPZP, zaś realizacja takiej inwestycji jest aktualnie wyłączona z uwagi na faktyczny zakres obowiązywania MPZP rejonu pod S. W świetle wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19 (oraz pozostałych, związanych z tym orzeczeniem wyroków WSA), zaskarżona uchwała w jej części tekstowej i graficznej została uznana za nieważną w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], a więc działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Urządzenie P. na terenach wyznaczonych wedle załącznika graficznego do MPZP jako kategoria J1ZP nie znajduje obecnie jakiegokolwiek uzasadnienia. Teren ten jest bowiem podzielony znaczną częścią działki nr [...], na której nie obowiązują ograniczenia MPZP i na której możliwą jest realizacja inwestycji budowlanej. Dalsze obowiązywanie przepisów MPZP wobec nieruchomości skarżącego co do terenów oznaczonych jako kategoria J1ZP nie może znaleźć uzasadnienia celem publicznym w postaci urządzenia ogólnodostępnego P., zaś sam teren zieleni urządzonej nie może zostać uznany za taki cel (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1179/16).
Organ dokonał przeznaczenia części działki skarżącego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W dacie jego uchwalenia u.g.n., nie przewidywała urządzenia P. jako celu publicznego, do dnia wystąpienia z niniejszą skargą ewentualna inwestycja w postaci urządzenia P. nie została rozpoczęta, a z uwagi na nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działki sąsiedniej nie jest aktualnie możliwa. Samo wyznaczenie terenów zieleni urządzonej nie stanowiło i nie stanowi realizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy, stąd skarżący (oraz jego poprzednicy prawni) pozostaje w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia jego nieruchomości. Właściciela nie można pozostawić w niepewności co do przeznaczenia jego działki, a działka przeznaczona pod inwestycję publiczną powinna zostać w oznaczonym czasie wywłaszczona, na co wyraźnie zwraca uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrok ETPC z 6 grudnia 2007 r. w sprawie S. v. Polska).
Odnośnie pkt b), część nieruchomości skarżącego została na podstawie zaskarżonej uchwały przeznaczona jako tereny kategorii 6 KPJ z przeznaczeniem na teren alei pieszo-jezdnych, teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy z dopuszczeniem ruchu kołowego oraz kategorii 5 KP z przeznaczeniem na teren alei pieszych, teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie można uznać, aby sposób zaprojektowania alei pieszo-jezdnej o symbolu 6 KPJ oraz alei pieszej 5 KP stanowił racjonalne rozwiązanie zapewniające obsługę komunikacyjną, przy jednoczesnym proporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Skomunikowanie działek winno odbywać się bowiem w taki sposób, by w jak najmniejszym stopniu ograniczać prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością. Wokół nieruchomości skarżącego znajdują się wszak inne ciągi komunikacyjne, a to ciąg o symbolu 6KP (ul. B.) oraz 16KDD (ul. J.). Zarówno potrzeba skomunikowania tej nieruchomości, jak i pozostałych, sąsiadujących działek, mogą być w pełni realizowane za pośrednictwem pozostałych, wytyczonych ciągów komunikacyjnych, a więc w tej części zaskarżona uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, a to zasadę nienaruszalności prawa własności. Dodatkowe ciągi komunikacyjne wytyczone na nieruchomości skarżącego nie znajdują bowiem żadnego uzasadnienia w ewentualnych potrzebach ogółu lokalnej społeczności. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepisy zaskarżonej uchwały zostały uznane za nieważne w stosunku do sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...] także w odniesieniu do terenów o kategorii 6 KPJ. Wytyczony na tych terenach ciąg komunikacyjny jest więc przerwany w miejscu, w którym przebiega przez działkę nr [...], co wzmacnia tylko wywiedzioną powyżej argumentację, dotyczącą jego bezzasadności.
Ocena zaskarżonej uchwały powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Skarżący wskazuje, że z aktualnego wówczas brzmienia art. 6 pkt 1 u.g.n., wynikało, że za cel publiczny można uznać jedynie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc wytyczenie ciągu o kategorii 6 KPJ na nieruchomości skarżącego nie może zostać uznane za realizację celu publicznego i jako takie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego organu.
Pełnomocnik skarżącego (odnosząc się do zaskarżonej uchwały) przytoczyła treść wyroku WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09, zgodnie z którym: "za prawidłowe należy przyjąć stanowisko skarżącego, iż ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. [...] W świetle powołanych powyżej przepisów projektowany w zaskarżonej uchwale ciąg pieszo-jezdny o symbolu 6 KPJ nie jest kwalifikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego uznanie wydzielenia gruntów pod jego budowę jako drogi o charakterze drogi publicznej za cel publiczny, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa." Podała, że w odniesieniu do ciągów pieszych, na gruncie poprzednio obowiązującego brzmienia u.g.n., jednoznacznie uznawano, że ciąg taki nie stanowi celu publicznego. Powołała się na wyrok WSA w Lublinie z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 77/15, w myśl którego: "Nie wystarczy zatem samo określenie konkretnego działania, urządzenia lub obiektu za cele publiczne, ale wymagane jest, aby przepis wprost nazywał je celem publicznym. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska, że ciąg pieszy [...] jest celem publicznym, skoro ta kategoria nie została wymieniona w art 6 ustawy. [o gospodarce nieruchomościami - przyp. AN]".
Sąd dokonał uprzednio oceny zgodności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżącego od jej południowej granicy. W odniesieniu do tej działki zostały wydane następujące orzeczenia: wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09; wyrok z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 670/10; wyrok z 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19.
Powyższe wyroki stwierdzały nieważność uchwały w jej części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie terenów J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ. Sąd jednoznacznie wskazał wówczas, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia m.p.z.p. rejonu [...] część I, w zakresie przeznaczenia części nieruchomości skarżącego w ramach terenów kategorii J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ stanowi przekroczenie władztwa planistycznego organu, w sposób nieuzasadniony prowadząc do faktycznego pozbawienia skarżącego własności nieruchomości z naruszeniem art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wskazuje jedynie na skutki, jakie powyższe orzeczenia wywierają na działki sąsiadujące z działką nr [...]. Skoro bowiem do tej nieruchomości nie mają zastosowania ograniczenia MPZP, to możliwa jest na niej realizacja np. przedsięwzięcia budowlanego. W oczywisty sposób powoduje to, że znaczna część terenu oznaczonego w treści planu jako kategoria J1ZP nie będzie spełniać roli zieleni ogólnodostępnej. Działka nr [...] przecina bowiem teren kategorii J1ZP w jego centralnej części, pozostawiając działkę skarżącego z dala od pozostałej części terenu J1ZP. Podobnie należy ocenić konsekwencje wskazanych orzeczeń w odniesieniu do terenów kategorii 6KPJ. Komunikacja wyznaczonym na tych terenach szlakiem, oprócz tego, że nie jest uzasadniona z uwagi na pozostałe ciągi komunikacyjne, nie jest obecnie możliwa, jako że fragment tego ciągu przebiegający na działce nr [...] również może zostać zabudowany lub chociażby ogrodzony. Powyższe okoliczności sprawiają, że pozostawienie w mocy zaskarżonych przepisów uchwały prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania wskazanej w art. 32 Konstytucji RP, bowiem właściciel działki sąsiedniej do działki skarżącego, objętej tożsamymi kategoriami terenów w ramach MPZP, nie jest ograniczony w wykonywaniu prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości.
Zatem, w związku z nieważnością wskazanych przepisów uchwały (dotyczących terenów kategorii J1ZP, 6 KPJ oraz 5 KP w odniesieniu do nieruchomości skarżącego), koniecznym staje się również wyrzeczenie odnośnie części graficznej uchwały, w tym nieprzekraczalnej linii zabudowy, wytyczonej w załączniku zgodnie z pierwotnie przyjętymi kategoriami przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości. Brak jest bowiem uzasadnienia, aby nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegała wzdłuż granic terenu kategorii J3 MNE oraz terenów kategorii J1ZP oraz 6KPJ, skoro przepisy uchwały z których wynika taki podział przeznaczenia części nieruchomości skarżącego, winny zostać stwierdzone jako nieważne.
I. 2. W datowanej na 23 kwietnia 2021 r. odpowiedzi na skargę, Rada Miasta [...] szczegółowo odniosła się do zarzutów stawianych przez pełnomocnika skarżącego. Rada, reprezentowana przez r. pr. I. B., wniosła o oddalenie skargi w całości.
Uzasadniając stanowisko Rady, pełnomocnik stwierdziła, że "w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały".
Wyjaśniła, że teren P. [...] obejmuje obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Podczas opracowywania projektu planu miejscowego, bardzo dokładnie zostały przeanalizowane aspekty m.in. przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne. Ustalenia planistyczne określano w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, ale także na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej jaką przeprowadzano na początkowym etapie proceduralnym. Wyżej wymienione materiały stanowiły podstawę do uznania, że ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta konieczna jest ochrona tego wyjątkowego miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z poprawnie zaprojektowana siatką ulic czy terenów zielonych. Dodatkowo w granice planu wchodzi teren samej Skarpy [...], a działka skarżącego leży w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Organ pragnie podnieść, że już w opracowaniu ekofizjograficznym, które stanowi materiał wyjściowy i wytyczną przy określaniu ustaleń planistycznych wskazywano, że jest ona jednym "(...) z najbardziej wartościowych obiektów geomorfologicznych wyróżniających się w krajobrazie W. i podlega ochronie. Praktycznie cały obszar P. pod S. znajduje się w obrębie obszaru ochrony bezpośredniej [...], w którym formy zagospodarowania i zabudowy powinny być podporządkowane zasadzie eksponowania walorów skarpy". Zaznaczano również, że "Walory krajobrazowe zbocza skarpy, w zależności od jej wysokości, ukształtowania rzeźby terenu na przedpolu oraz istniejących elementów trwałego zagospodarowania, jest w pełni widoczny z odległości 200-300 m. Należy dążyć do eksponowania tego waloru poprzez maksymalne otwarcia widokowe na skarpę".
Obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego W. Studium ustala tu obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchnia biologicznie czynnej jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90% na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP. Ponadto, obszar planu znajduje się również w zasięgu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody. Studium pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego stanowi wytyczną do planów miejscowym. Działka skarżącego częściowo znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej, a częściowo w terenie M2.12. tj. w terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uszczegóławianie przeznaczenia działek ewidencyjnych oraz określanie wskaźników zabudowy jak również linii zabudowy następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego w oparciu m.in o materiały powołane powyżej, jak również na podstawie wielu analiz, uwzględniających spójną kompozycję przestrzenną. Projektant planu prof. K. D. podkreśla w książce pt. Przestrzeń W. - tożsamość miasta a urbanistyka "Głównym celem planu było znalezienie takiego sposobu zagospodarowania, który mógłby pogodzić interesy wszystkich zainteresowanych" przy jednoczesnym zachowaniu zgodności ze Studium jak również w poszanowaniu bardzo dużych walorów przyrodniczych tego miejsca. "Ze względu na skalę obszaru, w kształtowaniu struktury przestrzennej dążono do uzyskania czytelnych założeń urbanistycznych o charakterze miasta ogrodu, które łączyłyby w sobie wartości skomponowanej przestrzeni miejskiej i terenów otwartych". W związku z powyższym w planie określono, czytelne rozplanowanie kwartałów urbanistycznych, przeznaczonych pod różne typy zabudowy z wyraźnym ukierunkowaniem zachodnich terenów opracowania na ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale także część terenu, w zgodzie ze Studium należało przeznaczyć pod teren zieleni urządzonej.
Linie zabudowy w kwartale J3MNE są kontynuacją linii wyznaczonych na terenach sąsiadujących, co wynika z podstawowej zasady założeń urbanistycznych jaką jest ład przestrzenny. Niewątpliwie stanowi on nadrzędny układ odniesienia dla wszelkich czynności podejmowanych w gospodarowaniu przestrzenią. Na przykładzie terenu objętego przedmiotowym planem miejscowego, który w przeważającej części był terenem niezurbanizowanym, poprzez prawidłowe zaprojektowanie nowej tkanki miejskiej dążono do wykreowania harmonijnych, czytelnych i uporządkowanych jednostek inwestycyjnych z prawidłowym rozplanowaniem różnych funkcji terenu. Linie zabudowy są także kluczowym elementem kształtowania kompozycji przestrzennej. Jej prawidłowy odbiór determinuje m.in wysokość budynków, kubatura, sposób lokalizacji zabudowy na działce, a co za tym idzie relacja linii zabudowy do przestrzeni ulic, ciągów pieszych itp. czy innych sąsiednich kwartałów przeznaczonych do zabudowy.
Pełnomocnik organu zaznaczyła, że działka skarżącego charakteryzuje się dużą powierzchnią i została przeznaczona w planie pod różne funkcje, natomiast w ramach przeznaczenia jej części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej, gdzie fragment działki jest jednym wydzieleniem terenowym, organ zobowiązany był także do odpowiedniego wykreślenia linii zabudowy, która musi odnosić się do jednostki urbanistycznej wydzielonej liniami rozgraniczającymi. U.p.z.p. z 27 marca 2003 r., nakazuje określanie linii zabudowy i zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in., zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Doprecyzowanie powyższych norm znajduje także odniesienie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164. poz. 1587). W § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu muszą zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. § 7 pkt 8 rozporządzenia także wskazuje, że na rysunku projektu planu miejscowego powinny być m.in. wkreślone linie zabudowy. Dodatkowo, linie zabudowy są elementem dzięki, któremu organ administracji architektoniczno-budowalnej może poprawnie stwierdzić w trakcie procedowania pozwolenia na budowę czy konkretna inwestycja jest właściwie zlokalizowana. Organ wydający pozwolenie na budowę, nie ocenia lokalizacji projektowanego budynku pod kątem ładu przestrzennego, ale bada jego lokalizację pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i jest związany z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, wyznaczone linie zabudowy wskazują ruch budowlany w ramach konkretnej jednostki terenowej, a wyeliminowanie jej części z obrotu prawnego zaburzy układ urbanistyczny i może doprowadzić do dowolności w kształtowaniu zabudowy.
Na wysokości działki skarżących od zachodu przebiega ul. B., jednak jest to droga, która znajduje się w obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...], a w wytycznych z Ekofizjografii dotyczących "zagospodarowania rejonu S. [...]" zawarto, że w strefie "(...) bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące naprężenie w gruncie. Ponadto, w strefie nie powinny być prowadzone sieci uzbrojenia podziemnego budowanego w wykopach. Szczególnie niebezpieczne dla strategiczności skarpy są wykopy o przebiegu równoleżnikowym do skarpy (...)". A zatem w celu ochrony skarpy w planie wyznaczono ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ, który został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku [...], natomiast ulicę B. przeznaczono tylko do ruchu pieszego. Podkreślano także, że "Zieleń spełniająca funkcje ochrony przed erozją wód deszczowych oraz spełzywaniem gleby i wierzchniej warstwy gruntu powinna być tak dobrana by nie powodować nadmiernego ocieniania (...). Jednocześnie roślinność powinna zapobiegać niekontrolowanej penetracji zbocza – wydepczyska są z reguły zaczątkiem erozji zbocza (...)". Powyższa argumentacja podkreśla także jak ważne i przemyślane musiały być ustalenia dla tak charakterystycznego miejsca w strukturze miasta i konieczne było poprowadzenie urządzonego ciągu pieszego a nie drogi. Szersze ciągi, wolne od zabudowy mają sprzyjać lepszemu przewietrzaniu i oczywiście lepszej retencji. Aspekty przyrodnicze, odegrały także kluczową rolę w rozwiązaniach projektowych. Ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ jak również ciąg pieszy 5KP miał pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego o wysokich walorach estetycznych, widokowych. Także np. poprzez wyznaczenie w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego 6KPJ zieleńców zapewniono odpowiednie wsiąkanie do gruntu wód deszczowych, co jest szczególnie ważne w sytuacji postępującego deficytu wody.
Pełnomocnik organu zwróciła uwagę na kwestie warunków przewietrzania w mieście. Obszar tzw. P. pod S. pełni funkcje korytarza zasilająco-przewietrzającego w systemie wymiany i regeneracji powietrza w mieście, zasilającego tereny zurbanizowane. Opracowanie ekofizjograficzne do m.p.z.p. P. pod S. wskazuje: "Rola miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza to umożliwienie przepływu w kierunku śródmieścia, czystego powietrza z zewnętrznej strefy zasilającej i odprowadzanie zanieczyszczeń (...). Warunkiem efektywnego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez istotnych barier mechanicznych i termicznych hamujących przepływ powietrza oraz brak źródeł emisji zanieczyszczeń". Już w planie ogólnym [...] z 1992 r., ze względu na specyficzne cechy środowiskowe tego obszaru i położenia w strukturze miasta teren ten został włączony do podstawowego układu terenów tworzących strefę ekologiczną miasta oznaczoną symbolem (O) - wielofunkcyjne systemy przyrodnicze miasta.
Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które określa politykę przestrzenną miasta i z którym plan miejscowy musi być zgodny - wskazano tu klin nawietrzający (system ekologiczny). W związku z powyższym, układ urbanistyczny i ustalenia planistyczne musiały uwzględniać i ten aspekt. Zapewnienie odpowiedniego przewietrzania, szczególnie jeśli mówimy tu o skali całego miasta, wymusza ograniczanie każdej zabudowy, w tym zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej. W ekofizjografii wskazywano, że "Przeważająca w części podskarpowej niska zabudowa jednorodzinna (...) nie modyfikuje warunków klimatycznych w pożądanym kierunku." Zabudowa jednorodzinna zwarta jak i rozproszona może "(...) osłabiać wymianę powietrza na kierunku równoległym do skarpy za czym idzie pogłębienie niekorzystnych stanów chłodu lub parności (...)" tak również "(...) nie jest czynnikiem, który wzmagałby wymianę pionową". "U podnóża skarpy występuje cień aerodynamiczny w stosunku do dominujących wiatrów zachodnich. W związku z tym teren ten odznacza się gorszym przewietrzaniem, co sprzyja gromadzeniu i stagnowaniu zanieczyszczeń wpływających z wysoczyzny". Rozrzedzona zabudowa, szczególnie w części zachodniej jak i ciągi komunikacyjne o szerokich liniach rozgraniczających czy liczne tereny zielone, stanowią pasy wolnej przestrzeni, które umożliwiają wymianę powietrza w mieście. "Przewietrzanie obszaru położonego pod skarpą wymaga ukształtowania korytarzy przewietrzających w kierunku W-E. Proponowany ich przebieg determinuje istniejący sposób i forma zagospodarowania na obszarach zewnętrznych. Korytarze te pozbawione przeszkód hamujących przepływ powietrza powinny być zagospodarowane zielenią. Mogą one jednocześnie pełnić funkcje łączników w lokalnym systemie powiązań przyrodniczych". W związku z powyższym w bliskim sąsiedztwie działki skarżących od strony południowej, plan wyznacza także pasy zieleni na kierunku wschód-zachód. które wskazuje także Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą być łatwo dostępne, ale także mogą wspólnie pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza.
Ustalenia planistyczne musiały różnicować zabudowę i ograniczać ją w najmniej korzystnych miejscach ponieważ zainwestowanie kubaturowe, drogi, zieleń itp. mają bardzo duży wpływ na rozwój wymiany pionowej i poziomej powietrza, co jest szczególnie istotne "(...) w warunkach słabej dolinowej aktywności dynamicznej powietrza". Konflikty związane z przeznaczaniem terenu jak również z założeniami inwestycyjnymi, praktycznie zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki przyjąć aby, zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych jak również aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystało z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Założenia planu miejscowego były niewątpliwie wartościowane zarówno pod katem dobra indywidualnego jak również i pod katem dobra publicznego. Skarżący nabywali nieruchomość po uchwaleniu przedmiotowego planu miejscowego, w związku z powyższym, kupując przedmiotową nieruchomość znali możliwości jej zagospodarowania.
Pełnomocnik organu wyjaśniła także, że zarzut skarżącego, odnośnie naruszenia władztwa planistycznego gminy należy uznać za niezasadny. Wskazuje na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego.
Rada [...] działała zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może. z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają także z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.
Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej wymaga często rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione.
W ocenie pełnomocnik organu nie sposób uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ww. ustawy, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Ponadto w art. 1 ust. 2 ustawy wymieniony został przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby interesu publicznego.
Powyższe wymogi (w odniesieniu do zapisów zaskarżonego planu i w odniesieniu do działki objętej przedmiotową skargą) - zostały spełnione. Gminie nie można zarzucić naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania wskazanych przez skarżącego. Konflikty związane z przeznaczaniem terenu, jak również z założeniami inwestycyjnymi, zawsze wiążą się z koniecznością wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki przyjąć aby zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych, jak również aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystała z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Niewątpliwie założenia miejscowego planu były wartościowane zarówno pod kątem dobra indywidualnego, jak również i pod kątem dobra publicznego. Ingerencja dokonana w prawo własności skarżącego nic jest więc w żadnym zakresie nadmierna i nie uniemożliwia racjonalnej zabudowy. Zatem brak jest podstaw, aby uznać (w myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), że zaskarżona uchwała bezprawnie narusza interes prawny skarżącego.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] przy ul J. w W., zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części jego nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze.
Aktualny właściciel nieruchomości ma co do zasady legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16 (CBOSA) "sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności".
Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, zaskarżona uchwała w części oznaczonej w skardze nie naruszała interesu prawnego skarżącego; nie wpływała negatywnie na jego sferę materialnoprawną; nie pozbawiała lub uniemożliwiała wykonania takich uprawnień właścicielskich do nieruchomości, jakie skarżący nabył na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości z [...] grudnia 2020 r., Rep. A nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr ewid. [...] przy ul J. w W.
Zgodnie z § 1.5 ww. umowy notarialnej, załącznikiem do niej był wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki stanowiącej przedmiot sprzedaży, z którego wynikało, że zgodnie z tym planem, uchwalonym przez Radę [...] [...] października 2008 r. (a więc zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą), działka nr ewid. [...] znajduje się w części na terenie zieleni urządzonej zgodnie z § 4 ust. 18 m.p.z.p. w kwartale o symbolu J1ZP, w części na terenie alei pieszej, zgodnie z § 4 ust. 24 m.p.z.p., oznaczonej symbolem 5KP, w części na terenie alei pieszo – jezdnej, zgodnie z § 4 ust. 23 oznaczonej symbolem 6KPJ, w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej, zgodnie z § 4 ust. 7 w kwartale o symbolu J3MNE, w części w liniach rozgraniczających drogi dojazdowe ul. J., zgodnie z § 4 ust. 7 oznaczonej symbolem 16 KDD.
Cały § 1 aktu stanowił opis przedmiotu sprzedaży – działki nr ewid. [...] przy ul. J. w W. (vide § 2 umowy) – a więc określał co do tożsamości to, co A. N. sprzedawał, a skarżący nabywał.
W § 5 umowy sprzedaży skarżący oświadczył, że zna stan faktyczny i prawny przedmiotu sprzedaży (a więc był świadomy ograniczeń, jakie w zakresie własności działki wprowadził m.p.z.p.), zaś z § 2 wynika, że nieruchomość w powyżej opisanym stanie nabywa. Jak wynika z § 4.1. umowy, ciężary i korzyści związane z działką przechodziły na skarżącego w chwili wydania.
Zgodnie z art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego, umowa sprzedaży rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Istotą umowy sprzedaży jest to, że nabywca wstępuje w miejsce zbywcy określonej rzeczy, a więc na niego przechodzą uprawnienia wynikające z prawa własności rzeczy. Uprawnienia te wymienione są w art. 140 k.c. i obejmują prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa z wyłączeniem innych osób, w tym pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy i prawo do rozporządzania rzeczą. Ustawodawca wprowadził jednak w ww. artykule dopuszczalność ograniczenia praw właścicielskich, zastrzegając, że granice takie wynikać muszą z ustaw lub zasad współżycia społecznego. Taka dyspozycja prawna odpowiada treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Jest to jedna z zasad, obowiązująca organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służąca ochronie prawa własności. Z przepisem tym ściśle powiązany jest ww. art. 6 ww. ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem podstawę do ingerencji w prawo własności. Dlatego też badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z obowiązującym prawem, wskazującego na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną, istniejącą w dacie uchwalania kwestionowanego planu (por. wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1574/12, CBOSA).
Niesporne jest, że w ww. trybie uchwała nr [...] Rady z [...] października 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I wprowadziła w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. J., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (będącej wówczas własnością A. N., a dopiero od 2020 r. własnością skarżącego) ograniczenie wykonywania własności w zakresie terenów oznaczonych jako kategoria J1ZP, 6 KPJ oraz 5 KP, a w konsekwencji również w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wytyczonej wzdłuż granic wskazanych powyżej kategorii. A. N. nie wniósł jednak skargi na ww. uchwałę do dnia jej sprzedaży.
Z powyższego wynika, że skarżący nabył własność ww. nieruchomości, ale ograniczoną w zakresie jej wykonywania w sposób wynikający z prawa miejscowego z 2008 r. Dlatego też skarżący swój interes materialnoprawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi odnosić nie do tego, jaki był zakres własności działki nr ewid. [...] przed uchwaleniem m.p.z.p. (gdyż wówczas nie był jej właścicielem), ale do nabytej na podstawie umowy własności tej działki, doznającej już od 2008 r. ograniczeń wynikających z m.p.z.p.
Z powyższej oceny prawnej tut. Sądu i analizy przedstawionych przez pełnomocnik skarżącego argumentów oraz z daty i treści zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki r ewid. [...] wynika, że skarżący nie wykazał, aby powyższa uchwała naruszała jakikolwiek istniejący jego interes prawny lub uprawnienie.
Skarżący nabywając 16 grudnia 2020 r. nieruchomość stał się właścicielem działki o przeznaczeniu przewidzianym w obowiązującym w chwili ich nabycia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie działki, której własność nie doznawała ograniczeń planistycznych.. Kupując działkę o takim przeznaczeniu skarżący godził się, że może z nich korzystać wyłącznie w sposób wynikający z prawa miejscowego, a więc m.p.z.p. W tej sytuacji uchwalony przed nabyciem przedmiotowych działek plan miejscowy nie mógł naruszyć interesu prawnego skarżącego.
Należy wyjaśnić, że skarżący kwestionując uchwałę zobowiązany jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną - udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną bądź pozbawia lub uniemożliwia realizację określonych uprawnień.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już od szeregu lat pogląd, że interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z mocy prawa materialnego kształtującego jego sytuację prawną; interes ten musi być bezpośredni i realny. Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonej uchwały.
Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 8 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1998/12 (CBPOSA), kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro, jak w rozpoznawanej sprawie, w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej skarżący nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały (...) naruszają jego interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu. Skarżący kasacyjnie nie wykazał aby poprzedni właściciel kwestionował ustalenia planu dotyczące tych przedmiotowych działek, jak również aby kwestionowane przez niego ustalenia planu naruszały jego interes prawny".
Odnosząc się do przywołanych na s. 9 uzasadnienia skargi 3 wyroków WSA w Warszawie należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia te nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, zaś skarżący nie sprawdził uzasadniającego interes prawny osób inicjujących te postępowania sądowe stanu faktycznego, w jakim wyroki te były wydane.
Wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 539/09 i 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 670/10 wydany został w sprawie ze skargi J. M., właściciela nieruchomości również przed uchwaleniem m.p.z.p. Natomiast wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., sygn. akt IVV SA/Wa 964/19 wydany został w związku ze złożeniem skargi przez poprzednika prawnego skarżącego, na skutek czego wydany został wyrok przez WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r. (IV SA/Wa 539/09), uchylony następnie w części wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2010 r. (II OSK 1959/09), a po ponownym rozpoznaniu sprawy - wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2010 r. (IV SA/Wa 670/10). Orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzały nieważność określonych przepisów uchwały, odnoszących się do nieruchomości, ale w związku z tym, że uchwała w obowiązującym brzmieniu w dalszym ciągu powodowała jednak naruszenie interesu prawnego skarżącego, a to ze względu na pozostawienie w mocy innych przepisów odnoszących się do nieruchomości ograniczających prawo jej własności, niezbędnym było wydania ww. wyroku.
Powyższy brak uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego powoduje konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. bez merytorycznej oceny podnoszonych w niej zarzutów. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.
.