VII SA/Wa 773/26

VII SA/Wa 773/26 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151a § 1 i art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. i W. K. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2026 r. nr 237/2026 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S. i W. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 26 lutego 2026 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej k.p.a. oraz art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2025 r. poz. 418, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. i W. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z stycznia 2026 r. zawierającą nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych robót w obrębie budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości A. gm. W. , tj. rozbiórkę części budynku o konstrukcji drewnianej, oraz dachu z wymienionym murem nad częścią z murowanymi ścianami, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
MWINB zaznaczał, że sprawa dotycząca powyższego budynku gospodarczego była już przedmiotem postępowań prowadzonych zarówno przed organami I i II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Postanowieniem z 15 marca 2023 r., MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w Ż. z [...] grudnia 2022 r. wstrzymujące prowadzenie odbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości A. , gm. W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/23, oddalił skargę D. S. oraz W. K. na w/w postanowienie organu wojewódzkiego.
W dniu 11 września 2024 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kontrolę na w/w nieruchomości, podczas której ustalili, że: "Od strony południowej działki jest zlokalizowany budynek na planie prostokąta o szer. 4,50 m (wymiar na gotowo z obiciem 2,5 cm z desek na listwach drewnianych gr 5 cm. Wysokość budynku do łacenia dachu w narożniku wynosi 3,06 m. Naroże południowo-wschodnie ma wysokość do łacenia dachu 3,75 m. Połać dachu jest w kierunku do wewnątrz działki. Konstrukcja wsparta jest na dwóch murłatach. Ściana wschodnia wykończona deską elewacyjną. W odległości ok. 85 cm od narożnika północno-wsch. są wykonane drzwi drewniane 73 x 149 cm prowadzące do wnętrza. Widoczne są murowane ściany częściowo otynkowane z betonowym stropem (...). Przy gruncie jest wystawiona z gruntu część fundamentowa ocieplona styropianem i wykończona tynkiem. Dach posiada jednolite pokrycie z blachodachówki z pasem podrynnowym i rynną zbierającą wody opadowe do rury spustowej w narożu północno - zachodnim, z wylewką na teren. Wymiar ściany północnej od obicia z desek ściany wschodniej do końca ściany murowanej wynosi 8,07m. Elewacja ta jest wykonana z desek na listwach 5 cm. W części wschodniej tej elewacji jest otwór 50 x 34 cm, dalej za środkiem są drzwi drewniane 104 x 197 zmieszczone w betonowej ramie. Po obu stronach do wysokości ok. 1,30 m są stare mury częściowo wzmocnione dolanym betonem. Od tej wysokości jest mur z pustaków z betonu lekkiego. Od strony wschodniej ok. 1,85 m od krawędzi otworu drzwiowego jest wewnętrzna ściana działowa do wys. 1,75 m na której jest betonowy strop. Ściana wschodnia jest wymurowana z pustaków z betonu lekkiego z nadprożem betonowym nad drzwiami. W narożu południowo-wschodnim widoczny częściowo uzupełniony mur z cegły pełnej. Wieniec betonowy na ścianie południowej (20 cm) jest posadowiony na warstwie muru z betonu lekkiego. Poniżej jest stara ściana budynku z zamontowanymi trzema kształtownikami stalowymi na wys. (...). Widoczna jest konstrukcja krokwiowa dachu zamontowane jest jedno okno połaciowe. Ściana zachodnia w tym pomieszczeniu do wys. 204 cm wykonana jest z pustaków leszowych i obrzucona zaprawą. Nad tą ścianą wykonany jest mur z betonu lekkiego do wysokości łacenia dachu. Od drzwi wejściowych na elewacji północnej w odległości 2,70 w kierunku zachodnim jest narożnik z deski 14 x 11 w celu zakończenia elewacji z desek na listwie 5 cm. W tym miejscu przebiega ściana murowana na całej szerokości o wys. 2,10 m. W części południowej z narożnikiem murowanym z pustaków leszowych. Pozostała wysokość aż do łacenia dachu jest wymurowana z betonu lekkiego. Widoczne są wieńce ściany południowej i północnej nadlane na ścianie wewnętrznej. W północnej części ściany murowanej jest dostawiony słup drewniany 14 X 14 o wys. 2,53 m na którym przebiega murłata kontynuowana na budynku murowanym z widocznym tam połączeniem na długości. Słup 14 x 14 stoi na fundamencie o szer. 30 cm i dl od ściany murowanej 40 cm. Od wewnątrz przy ścianie widoczna przerwa. W pionie między słupem a ścianą murowaną widoczna przerwa. Patrząc od frontu w odległości 3,30 od ściany murowanej jest wykonana elewacja z desek na konstrukcji drewnianej. Do słupa drewnianego 14 x 14 w narożu północno -zachodnim jest zamontowana rura spustowa. Od strony południowej wykonana jest podobna konstrukcja drewniana obiła deskami od zewnątrz ze słupem 14 x 14 w narożu południowo-zachodnim. Konstrukcja ta łączy się z murłatą wysuniętą z budynku murowanego oraz jest nakryta jednospadowym dachem. Wewnątrz wylewka cementowa ma wymiary 3,27 x 4,45 m (do krawędzi zewnętrznej widocznego fundamentu). Konstrukcja drewniana (słup 14 x 7) jest ustawiony z przerwą od ściany murowanej. Ściana murowana jest posadowiona na warstwie papy natomiast wylewka cementowa wykonana w całości pod zadaszeniem, jest wykonana oddzielnie od fundamentu ściany murowanej - widoczne rysy. Od strony elewacji południowej jest pozostawiony otwór między słupami i murłatą 3,00 x 2,53 m".
PINB w Ż. decyzją z [...] stycznia 2026 r., działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.) nakazał D. S. oraz W. K. rozbiórkę wykonanych samowolnie robót, tj. rozbiórkę części budynku o konstrukcji drewnianej oraz dachu z wymienionym murem nad częścią z murowanymi ścianami.
Odwołanie od decyzji organu powiatowego złożyli D. S. i W. K. .
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania.
W ocenie organu odwoławczego orzeczony zakres rozbiórki jest niewystarczający.
Organ podkreślał, że kwestia zasadności wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy odbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości A. , gm. W. była już przedmiotem postępowań prowadzonych zarówno przed organami I i li instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. WSA w Warszawie oddalając wyrokiem z 25 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/23 skargę na postanowienie MWINB z 15 marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w Ż. z [...] grudnia 2022 r. wstrzymującego prowadzenie odbudowy pow. budynku gospodarczego zauważał, że prace przy spornym (jednym) budynku stanowiły jego odbudowę. Prace przy spornym budynku rozpoczęły się, gdy budynek ten był zrujnowany Przed przystąpieniem do spornych robót, budynek ten nie posiadał dachu i nie istniała znaczna część jego ścian. Inwestorzy wykonali prace na zrujnowanym i niemożliwym do użytkowania obiekcie, odtwarzając jego substancję w znacznej części przegród pionowych i w całości zadaszenia. Dodatkowo, w toku spornych prac doszło do rozbiórki znacznych fragmentów ścian (które nie uległy wcześniej zniszczeniu) i postawieniu w tym miejscu nowych ścian, jak również na całkowitym odtworzeniu części drewnianej. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że doszło do odbudowy budynku, która zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi rodzaj budowy. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem, składającym się z dwóch części skonstruowanych z innej substancji (mury oraz konstrukcja drewniana). Drewniana część spornego obiektu nie mieściłaby się w kategorii budynku, gdyby nie była trwale związana z gruntem, nie była wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiadała fundamentów i dachu. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku, ta część obiektu, która - zdaniem skarżących - powinna zostać uznana za wiatę, została postawiona na fundamentach - uzyskując w ten sposób trwałe związanie z gruntem, została wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach jako kontynuację zadaszenia części murowanej spornego obiektu. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie, obiekt nazywany przez inwestorów wiatą stanowi element większej (murowanej) części budynku. W związku z prawidłowymi ustaleniami co do dokonania przez inwestorów odbudowy budynku i braku uzyskania niezbędnego pozwolenia na budowę, organy obu instancji prawidłowo wdrożyły tryb z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odbudowa takiego obiektu, jak będący przedmiotem niniejszej sprawy, nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, takie roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się więc do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących wykonanych robót budowlanych przy części obiektu drewnianego, MWINB wskazywał, że powyższe roboty budowlane, tj. zdemontowanie bramy drewnianej dwuskrzydłowej i odsunięcie słupów drewnianych konstrukcyjnych od ściany murowanej budynku nie doprowadziłyby do tego, że ta część obiektu może zostać uznana za samodzielny obiekt budowlany (zdaniem skarżących wiata), co do którego będą miały zastosowanie inne przepisy prawa materialnego. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli z dnia 11 września 2024 r. wynika, że ta część obiektu nadal jest związana z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody (posiada wylany fundament), posiada dach (który jest w dalszym ciągu kontynuacją zadaszenia części murowanej budynku) i przegrody oddzielające go od otoczenia. Kwalifikacji obiektu nie może zmieniać również fakt nieposiadania jednej ściany budynku (tj. bramy drewnianej dwuskrzydłowej). Gdyby przyjąć odmienną interpretację, to mogłoby to prowadzić do uznania, że zrealizowanie budynku ze wszystkimi ścianami, a następnie pozbawienie go jednej z nich pozbawiałoby ten obiekt cech budynku. Brak jednej ściany nie świadczy o tym, że nie posiada on cechy budynku polegającej na wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zwłaszcza, że z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika, że na belkach drewnianych zostały zachowane zawiasy stanowiące element mocowania uprzednio zamontowanej bramy drewnianej. To oznacza, że istnieje możliwość ponownego osadzenia bramy w każdym czasie. W ocenie MWINB w niniejszej sprawie w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym obiektem - budynkiem, który składa się z dwóch części (murowanej i drewnianej), bowiem obłożony jest jednolitą deską elewacyjną oraz posiada jeden dach nad obiema częściami stanowiący konstrukcyjną całość. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo wykonania prac, na które wskazują skarżący w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z odbudową budynku gospodarczego, na budowę którego wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Wobec tego zasadnym było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
MWINB zaznaczał, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB Ż. z [...] grudnia 2022 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości A. , gm. W. (utrzymane w mocy prawomocnym postanowieniem MWINB z 15 marca 2023 r.). Zgodnie z art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego: "Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne". Pomimo upływu wskazanego terminu D. S. oraz W. K. nie złożyli wniosku o legalizację. Również w odwołaniu nie wskazano na wolę legalizacji przedmiotu postępowania. Zgodnie zaś z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizacje w wymacanym terminie".
Ujawniając powody dla których uchylona została decyzja PINB w Ż. MWINB zaznaczał, że jest to kwestia zakresu robót budowlanych podlegających rozbiórce. Z sentencji w/w rozstrzygnięcia wynika, że inwestorzy mają dokonać rozbiórki części drewnianej budynku, dachu oraz wymienionego muru nad częścią z murowanymi ścianami. W ocenie MWINB z takim zakresem rozbiórki nie sposób się zgodzić. Skoro w omawianej sprawie doszło do odbudowy budynku gospodarczego (z taką kwalifikacją zgodził się WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie), to zasadnym jest nakazanie rozbiórki odbudowy stanowiącej całość techniczno-użytkową. Nakazem rozbiórki powinna zostać objęta również ta część budynku (jego pozostałości), która istniała przed przystąpieniem do prac budowlanych (wykonane prace budowlane doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w miejscu istniejącego wcześniej obiektu). Fakt wykorzystania do odbudowy budynku elementów poprzednio istniejącego obiektu nie oznacza, że elementy te powinny być wyłączone z obowiązku rozbiórki (stanowią one bowiem integralną część odbudowy). Co więcej, w omawianej sprawie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/23 wskazano, że: "Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, inwestorzy wykonali prace na zrujnowanym i niemożliwym do użytkowania obiekcie, odtwarzając jego substancję w znacznej części przegród pionowych i w całości zadaszenia. Dodatkowo, w toku spornych prac doszło do rozbiórki znacznych fragmentów ścian (które nie uległy wcześniej zniszczeniu) i postawieniu w tym miejscu nowych ścian, jak również na całkowitym odtworzeniu części drewnianej". MWINB zauważał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest wprawdzie pogląd, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części. tak w omawianym przypadku orzeczenie jedynie zasadniczej części odbudowy byłoby nieracjonalne, bowiem po rozbiórce na nieruchomości pozostałyby fragmenty starego muru. Wobec tego organ odwoławczy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, które wskazywałoby na konieczność dokonania rozbiórki tylko tych części budynku, które inwestorzy wykonali na pozostałościach poprzedniego budynku (bez rozbiórki tych pozostałości).
Jednocześnie MWINB podkreślał, że nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji orzekającej co do istoty sprawy zmieniając zakres robót budowlanych podlegających rozbiórce, gdyż naruszyłoby to zasadę wskazaną w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym MWINB uznał za usprawiedliwione wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślał, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest m.in. koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (tzn. zmieniając zakres rozbiórki), bowiem zmieniłoby to tożsamość przedmiotową sprawy, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Powyższe, jak wyjaśniał MWINB, uzasadniało uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W sprzeciwie złożonego od powyższej decyzji MWINB, D. S. i W. K. zarzucili organowi "używanie sfałszowanego opisu stanu technicznego budynku gospodarczego, a więc niezgodnego ze stanem faktycznym". Wywodzili, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poinstruował organ powiatowy do zwiększenia skali rozbiórki budynku gospodarczego, co jest jeszcze większą stratą dla skarżących, nie znajdującą uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji celem dokonania poprawnego opisu zgodnego ze stanem technicznym budynku gospodarczego łącznie z jego statusem jako budynku podlegającego ustawie Prawo budowlane dotyczącego budynków gospodarczych pomocniczych w gospodarstwie rolnym, a więc nie wymagającego pozwolenia ani zgłoszenia w związku z jego wymiarami i powierzchnią, która na to zezwala. Zdaniem skarżących, decyzja organu wojewódzkiego powinna być więc utrzymana w mocy, z jednoczesną zmianą uzasadnienia, które jest błędne i oparte na wadliwym opisie warunków technicznych, pomimo posiadania w dokumentacji kontroli PINB z 11 września 2024 r. z prawidłowym opisem technicznym, co uzasadnia twierdzenie o wydaniu przez organy obu instancji decyzji z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na sprzeciw MWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym.
Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W doktrynie wskazuje się, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023)
Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy nie uzasadniały zastosowania przez MWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji PINB w Ż. z [...] stycznia 2026 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości w odniesieniu do zakresu robót budowlanych podlegających rozbiórce. Organ odwoławczy nie zgodził się bowiem z treścią nakazu obejmującego jedynie część budynku, w sytuacji gdy nakaz powinien odnosić się do odbudowy stanowiącej całość techniczno-użytkową. Wywodził zatem, że nakazem tym powinny być objęte również pozostałości i elementy poprzednio istniejącego budynku.
Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy ma nie tylko prawo ale i obowiązek formułowania własnych ocen prawnych stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też fakt, że organ I instancji błędnie ocenił stan faktyczny przez pryzmat możliwych do zastosowania norm prawnych nie uzasadnia wydania decyzji w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że MWINB wskazuje dokładnie okoliczności, które w jego ocenie pominięto przy ustaleniu zakresu prac rozbiórkowych. Odwołuje się przy tym na kwalifikację wykonanych prac, której oceny legalności dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/23. Nie ma zatem przeszkód, aby to MWINB dokonał oceny, czy w analizowanym przypadku nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości, czy części – ewentualnie której części – budynku. Należy przy tym pamiętać, że organ odwoławczy może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie nie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że w zaleceniach dla organu I instancji, MWINB nie sformułował dotychczas żadnych wytycznych dotyczących poszukiwania nowych dowodów – nakazał jedynie ponowną ocenę już zgromadzonych.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, celem działania organu odwoławczego, realizowanym przez wydanie decyzji kasacyjnej, było obejście zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. Należy więc przypomnieć, że stwierdzona przez organ odwoławczy zasadność orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, nie stanowi ustawowej przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ma przede wszystkim charakter decyzji procesowej, a więc decyzji, która w żadnym stopniu nie kształtuje praw i obowiązków (sytuacji materialnoprawnej) jej adresata. Tylko rozstrzygnięcie kształtujące stosunek materialnoprawny może powodować możliwość wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej środek prawny, co nie następuje jednak z oczywistych wręcz względów w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, albowiem nie niesie ona ze sobą ryzyka "niekorzyści", rozumianej jako uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Nie nakłada ona bowiem na stronę żadnych obowiązków, ani nie ogranicza jej uprawnień (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 918/17; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1085/17; z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14).
Zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza natomiast obowiązek wykazania przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, przekracza prawne umocowanie organu odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje wystarczających podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., choć Sąd nie może oczywiście wykluczyć, że takie podstawy istnieją. Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego zastępowanie MWINB w realizacji przysługujących temu organowi kompetencji, lecz kontrola legalności ich wykonywania. Toteż ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy zastosowanie środków działania przewidzianych w art. 136 i art. 138 k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je w odpowiedni sposób.
W odniesieniu do argumentacji sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że wywołane nim postępowanie sądowe nie służy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Sąd ocenia wyłącznie to, czy organ odwoławczy wykazał istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając analizowany sprzeciw, Sąd nie mógł zatem władczo wypowiadać się o tym, czy poprawnie został dokonany opis budynku, ani też czy dokonano prawidłowej jego kwalifikacji celem wydania nakazu rozbiórki.
W związku ze stwierdzeniem, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.