VII SA/Wa 718/26

VII SA/Wa 718/26 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-04-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw - art. 64 f ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Michał Podsiadło (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M.T. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2025 r. nr 1232/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z 23 września 2025 r. nr 1232/2025, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.
2. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał M. T. (dalej: skarżącemu) rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kotłowni z dwoma pomieszczeniami, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...], przy ul. S. [...] w Dzielnicy W. m. W. . W związku z niewykonaniem tej decyzji, PINB przesłał skarżącemu upomnienie nr [...] z 5 czerwca 2024 r., a następnie 23 września 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], również przesłany skarżącemu. Pismem z 9 października 2024 r. skarżący wniósł zarzuty odnoszące się do niniejszego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, które zostały oddalone przez PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 4 lipca 2025 r. nr 858/2025 utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
2.2. Postanowieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132; dalej: u.p.e.a.), PINB nałożył na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 458.335,71 zł w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z decyzji PINB z [...] listopada 2023 r. nr [...] .
2.3. W zażaleniu na to postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi I Instancji naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a, a ponadto art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 p.b., jak również art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a.
2.4. Uchylając ww. postanowienie organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, WINB powołał się na art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: p.b.).
2.4.1. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. W ocenie WINB, organ I instancji winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zdaniem WINB w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny bardziej uciążliwy dla zobowiązanego. Biorąc pod uwagę wysokość grzywny w celu przymuszenia jaką należy zastosować w przedmiotowej sprawie (na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a.) istnieją uzasadnione wątpliwości czy koszty wykonania egzekwowanego obowiązku zastępczo za zobowiązanego nie będą niższe.
2.4.2. Odpowiadając na zarzuty zażalenia, WINB stwierdził, że objęty nakazem rozbiórki budynek kotłowni z dwoma pomieszczeniami wypełnia definicję budynku zawartą w przepisach Prawa budowlanego, tzn. jest trwale związany z gruntem. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że pomieszczenia przy budynku kotłowni zostały zrealizowane i posadowione na tyle trwale, że są stabilne i przeciwdziałają czynnikom zewnętrznym, mogącym je zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, o czym świadczy przynajmniej kilkunastoletni okres ich istnienia. Wobec powyższego zastosowanie do wyliczenia kwoty grzywny w niniejszej sprawie art. 121 § 5 u.p.e.a. było zasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że egzekwowana decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu, a zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. ostateczna decyzja PINB, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.
2.4.3. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na powyższe zasadnym było uchylenie postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano dodatkowo, że w ramach postępowania zażaleniowego WINB nie ma prawnych możliwości zmiany zastosowanego środka egzekucyjnego przewidzianego przepisami prawa. Organem właściwym do podejmowania czynności w tym zakresie jest PINB jako organ egzekucyjny w niniejszej sprawie.
3. Pismem z 6 listopada 2025 r. M. T. zastępowany przez radcę prawnego zaskarżył ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem procesowym oznaczonym jako "skarga". Postanowieniem z 23 grudnia 2025 r. Sąd odrzucił ww. środek zaskarżenia jako sprzeciw, z uwagi na wniesienie go po terminie. Następnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu (składając ten środek zaskarżenia), który został uwzględniony przez Sąd postanowieniem z 18 lutego 2026 r.
4. W sprzeciwie datowanym na 19 stycznia 2026 r., skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem:
1) art. 138 § 2 poprzez wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku rozpoznania postawionych w zażaleniu zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dokonania ustaleń przyczyny niewykonania przez zobowiązanego rozbiórki oraz uznania, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki.
2) art. 138 § 2 poprzez wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku rozpoznania postawionych w zażaleniu zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 3 ust 1 pkt 2 p.b. poprzez błędne ustalenie wysokości grzywny w związku z uznaniem, iż całość budowli objętej decyzją o rozbiórce stanowi budynek, w sytuacji gdy wyłącznie kotłownia (i to też nie w całości) może być uznana za budynek rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zaś pozostałe obiekty nazwane pomieszczeniami, budynkiem nie są, nie posiadają bowiem fundamentów.
3) art. 138 § 2 poprzez wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku rozpoznania postawionych w zażaleniu zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 121 § 2, 4, 5 u.p.e.a. poprzez ustalenie wysokości grzywny w maksymalnej wysokości bez dokonania ustaleń co do sytuacji majątkowej zobowiązanego oraz przez nieustalenie wysokości grzywny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a.
4) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 139a k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym polegające na zobowiązaniu organu I instancji do pominięcia środka w postaci grzywny w celu przymuszenia na rzecz zastosowania wykonania zastępczego tj. środka mniej korzystnego dla skarżącego.
Skarżący, zastępowany w dalszym ciągu przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającymi je orzeczeniami organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
4.1. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw (art. 64b-64e stosuje się odpowiednio). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od postanowienia, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od postanowienia, uchyla je w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone sprzeciwem postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonym akcie błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w rozstrzygnięciu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje akt, o którym mowa w § 1 albo 4.
6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu zażaleniowym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że postanowienie kasacyjne może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania postanowienia kasacyjnego występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).
7. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że wydając zaskarżone postanowienie, WINB prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., stosowany w niniejszej sprawie na zasadzie art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.
7.1. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, jedną z naczelnych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji zawarto w art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten przewiduje, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. WINB trafnie ocenił, że organ I instancji odnosząc się do zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, nie odniósł się do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, lecz posłużył się powszechnym poglądem, że grzywna w celu przymuszenia to środek "najmniej uciążliwy dla zobowiązanego spośród dostępnych, bowiem nie powoduje powstania po jego stronie żadnych dodatkowych kosztów, jak w przypadku zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że WINB ten powierzchowny pogląd podważył, domagając się od organu egzekucyjnego I instancji wzięcia pod uwagę możliwości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla zobowiązanego.
7.2. W ocenie Sądu oznacza to, że WINB stwierdził, że przy wydaniu postanowienia organu I instancji doszło do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a przez niedostateczne rozważenie, który z dopuszczalnych środków egzekucyjnych byłby najmniej uciążliwy dla skarżącego. W tym zakresie zaskarżone postanowienie mieści się w granicach stosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wykazuje naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, należy umożliwić organowi I instancji przeprowadzenie ustaleń i analiz w tym zakresie, gdyż przyznanie organowi odwoławczemu możliwości modyfikacji środka egzekucyjnego w taki sposób byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązującą również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdyby uznać, że organ II stopnia mógłby modyfikować środek egzekucyjny w taki sposób, skarżący byłby pozbawiony możliwości kontroli takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji.
7.3. Wbrew twierdzeniom autorki sprzeciwu, zaskarżone postanowienie nie narusza zakazu zmiany rozstrzygnięcia na niekorzyść podmiotu odwołującego się. Trzeba wyjaśnić, że naruszenie tego zakazu byłoby możliwe wtedy, gdyby organ II stopnia zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i w tym zakresie nakładając na skarżącego bardziej niekorzystny dla niego środek egzekucyjny. Tak się jednak nie stało, skoro WINB uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
7.4. Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów u.p.e.a., Sąd wyjaśnia, że w toku postępowania ze sprzeciwu od postanowienia, nie może rozstrzygać zarzutów co do istoty sprawy. Instytucja sprzeciwu od postanowienia służy jedynie ocenie, czy organ II stopnia mógł wydać akt o charakterze kasacyjnym, czy też powinien był orzekać w sprawie merytorycznie. Zarzuty dotyczące tego, który środek egzekucyjny w realiach niniejszej sprawy byłby rzeczywiście mniej uciążliwy dla skarżącego, jak i tego na jakich zasadach obliczać wysokość grzywny w celu przymuszenia, a przede wszystkim tego czy podlegający egzekucji obowiązek w ogóle podlega wykonaniu, mogłyby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dopiero na skutek skargi. Na obecnym etapie nie doszło do ostatecznej konkretyzacji praw i obowiązków skarżącego w omawianym wyżej zakresie, toteż wypowiedź Sądu w tym przedmiocie nie tylko wykraczałaby poza granice sprawy ze sprzeciwu, ale również byłaby przedwczesna. Jedynie na marginesie należy wskazać, że WINB co do zasady może wydawać orzeczenia reformatoryjne, gdyż jako organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym również działa jako organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z 16.12.2014 r., II OSK 1268/13, LEX nr 1643776). W realiach kontrolowanego postępowania zasadnym było jednak uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
8. Uznając zatem, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd oddalił sprzeciw, o czym orzekł na podstawie art. 151a § 2 i 4 p.p.s.a.