VII SA/WA 705/23

VII SA/Wa 705/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 3 pkt 13 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]z obrębu [...] położonych w [...]; II. zasądza od Gminy [...]na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W i N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 1 marca 2023 r. (data wpływu do organu) B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zakwestionowały uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I, zw. dalej "uchwałą", zakresie § 3 ust. 1 pkt 13), tj. w zakresie dotyczącym zastosowanej w uchwale definicji "powierzchni biologicznie czynnej".
Uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zw. dalej "rozporządzeniem", oraz art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zw. dalej "u.l.u.", w zw. z art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez ich błędne niezastosowanie i wprowadzenie w treści uchwały w § 3 ust. 1 pkt 13 definicję powierzchni biologicznie czynnej sprzecznej z definicją legalną tego terminu ustanowioną w rozporządzeniu oraz inną ustawową definicją z u.l.u., co w efekcie wykluczyło z zakresu takiej powierzchni obliczanej dla zabudowy terenu 50% powierzchni na tarasach i stropodachach;
b) art. 1 ust 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art 64 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż dopuszczalnym jest ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez wyłączenie możliwości charakteryzowania terenu biologicznie czynnego na powierzchni kondygnacji naziemnej lub podziemnej, pomimo iż regulacje wyższego rzędu na to zezwalają, podczas gdy takie ograniczenie prowadzi do nienormatywnego ograniczenia praw właścicielskich oraz naruszenia interesu prawnego skarżących.
Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały - w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że miejscowy plan w § 3 ust. 1 pkt 13 zawiera definicję powierzchni biologicznie czynnej jako "część działki budowlanej z gruntem zapewniającym naturalną wegetację, pokrytą roślinnością: przy czym; ze względu na położenie prawie całego obszaru opracowania planu w granicach stref ochrony uzdrowiskowej A i B, zgodnie z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, część działki stanowiąca powierzchnię biologicznie czynną musi być terenem zieleni, co oznacza, że należy z niej wykluczyć: wody powierzchniowe a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, nie mniejszą jednak niż 10 m2. (...)."
Z tak zawężającą definicją względem normatywnej definicji terenu biologicznie czynnego nie zgadzają się skarżący, wobec czego wezwali, pismem z dnia 13 stycznia 2023 r., organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 18 stycznia 2023 r.
B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...] (KW [...]) i nr [...] (KW [...]) położonych w [...]
Natomiast N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]) położonych w [...].
Nieruchomości te są położone w jednostce planistycznej 2Uz/U/MNp, objętej zakresem miejscowego planu przyjętego uchwałą.
W ocenie skarżących organ w zaskarżonej uchwale błędnie zawarł w § 3 definicję terminu "powierzchni biologicznie czynnej", bowiem termin ten zawarty jest normatywnie w § 3 pkt 22 rozporządzenia, a przepisy planistyczne nie powinny wkraczać w redefiniowanie terminów należących do innych gałęzi prawa (tu prawa budowlanego). Domeną miejscowych planów jest bowiem formułowanie warunków dla zagospodarowania i zabudowy gruntów, jednakże nie wykłada się w nich innego rozumienia stosowanych w tych aktach terminów. Przepisy planistyczne nie mogą narzucać rozumienia przepisów prawa budowlanego, wyrugowując odpowiednie akty normatywne właściwe dla takiej materii.
Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać m.in. określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Brak jest podstaw prawnych do zawarcia w planie miejscowym definicji tego pojęcia, a zwłaszcza modyfikacji przepisu § 3 pkt 22 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Wprowadzenie w § 3 pkt 13 uchwały definicji powierzchni biologicznie czynnej jako część działki budowlanej z gruntem zapewniającym naturalną wegetację, pokrytą roślinnością: przy czym; ze względu na położenie prawie całego obszaru opracowania planu w granicach stref ochrony uzdrowiskowej A i B, zgodnie z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, część działki stanowiąca powierzchnię biologicznie czynną musi być terenem zieleni, co oznacza, że należy z niej wykluczyć: wody powierzchniowe a takie 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, nie mniejszą jednak niż 10 m2.
Ponadto poza samą powszechnie stosowaną definicją terenu biologicznie czynnego wyrażoną w rozporządzeniu istnieje druga autonomiczna definicja terenu biologicznie czynnego w art. 2 pkt 11 u.l.u. Jest ona jednakże stosowana jedynie w kontekście tegoż aktu prawnego i jest w istocie zbieżna z rozporządzeniem, definiując te tereny jako: "tereny z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, w szczególności jako trawniki lub kwietniki, a także stanowiące 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniejszej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tych terenach".
Jeżeli zatem ustawa uzdrowiskowa nakazuje rozumienie terenu biologicznie czynnego w określony sposób, toteż uchwała jako akt niższego rzędu winien dla gminy uzdrowiskowej być zgodny z tym aktem nadrzędnym, szczególnie że organ odwołuje się we własnej definicji do rozumienia tego pojęcia z u.l.u. Czerpiąc z tej ustawy organ błędnie przyjął rozumienie terenu zieleni, stąd wywiódł wadliwe wyłączenie powierzchni na tarasach i stropodach, chociaż u.l.u. właśnie na takie dodatkowe powierzchnie zezwala.
Statut uzdrowiska przyjęty uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w sprawie Statutu Uzdrowiska [...] również nie zawiera tego rodzaju ograniczeń co do pojmowania pojęcia powierzchni czy też terenu biologicznie czynnego, co tym dobitniej podkreśla wadliwość i nielogiczność systemową zaskarżonego zapisu.
Powyższej oceny nie zmienia przejęcie przez organ planistyczny w miejsce słowa "teren" słowo "powierzchnia", bowiem gdyby wystarczyło nazwać pojęcie innymi słowami, a odnosiłoby się nadal ono do tego samego zjawiska, to byłoby to łatwą metodą obejścia prawa, służącą wyłączeniu lub ograniczeniu praw właścicielskich w obszarze co do którego organowi planistycznemu nie przysługuje władztwo, skoro nie może on aktem niższego rzędu ograniczać praw inwestora w procesie budowlanym.
Nawet gdyby błędnie uznać, iż istnieje autonomia w definiowaniu pewnych terminów wykładanych w miejscowych planach względem ich legalnych definicji w innych aktach, to taka alternatywna definicja nie powinna prowadzić do nałożenia na właścicieli nieruchomości ograniczenia ich praw. Tego rodzaju regulacje w połączeniu z restrykcyjnymi ograniczeniami dla powierzchni zabudowy, wyłącza możliwość zagospodarowania nieruchomości przez właściciela. Stanowi to naruszenie zasad, jakimi kierować się winny organy prowadząc politykę przestrzenną gminy. W efekcie bezzasadnie wprowadzonego ograniczenia charakteru powierzchni biologicznie czynnej, kosztem prawa własności i możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, dodatkowo w sytuacji, w której współczynnik tej powierzchni w stosunku do powierzchni zabudowy jest wyjątkowo wysoki (85%). Organy bezprawnie przyjęły prymat zachowania środowiska przyrodniczego w centrum miasta, kosztem możliwości zabudowy nieruchomości, przy zastosowaniu dopuszczalnych prawem rozwiązań posadowienia zieleni na stropodachach lub tarasach budynków.
W efekcie przyjęty został niekorzystny współczynnik powierzchni biologicznie czynnej, stosowanej dla projektowania inwestycji budowlanych, wyłączający możliwość zaliczenia do takich powierzchni, powierzchni zielonej na tarasach i stropodachach, co w myśl rozporządzenia i u.l.u. jest dopuszczalne. Nakłada się na to wyjątkowo wysoki współczynnik tejże powierzchni, tj. aż 85%, co czyni inwestowanie na wskazanych nieruchomościach nierentownym oraz obniża ich wartość w przypadku sprzedaży. Skarżący wskutek zapisów w uchwale, niezgodnych z przepisami wyższej rangi, doznają istotnej, nieuzasadnionej racjonalnie, szkody.
Zaznaczono, że teren sąsiadujący z jednostką planistyczną, do której należą nieruchomości skarżących (lUz/U/MNp) zawiera jedynie 60% obowiązującej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Z tego względu nieuzasadnionym jest wprowadzenie tak znacznego rozróżnienia, przy dodatkowo bezprawnym wykluczeniu możliwości stosowania, tzw. zielonych dachów, czy też zieleni na stropodachach, np. garażu podziemnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując, że: 1) definicja uregulowana w § 3 pkt 22 rozporządzenia dotyczy "terenu biologicznie czynnego", a "§ 6 pkt 6" uchwały odnosi się do "powierzchni biologicznie czynnej" i tym samym Rada nie dokonała modyfikacji pojęcia ustawowego, a wyprowadziła odrębne pojęcie w celu zapewnienia możliwości osiągnięcia wskaźników obligatoryjnych, o których mowa w przepisie art. 38 u.l.u., będąc w zgodzie z innymi definicjami zawartymi w u.l.u.;
2) przepis rangi rozporządzenia nie może być wzorcem kontroli prawidłowości uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, bowiem rozporządzenie jak i prawo miejscowe zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa, jako wydawanych na podstawie ustaw;
3) przepisy rozporządzenia, jako przepisy innego etapu procesu budowlanego (a więc jego realizacji), nie mają zastosowania do etapu wcześniejszego, a więc związanego z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, tym samym, przepisy regulujące materie realizacji inwestycji budowlanej nie mogą być wzorcem kontroli przepisów z obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Rady, wprowadzona w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały definicja pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej" nie modyfikuje ani definicji zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia, ani nawet tej zawartej w przepisie art. 2 pkt 12 u.l.u. Nadmienione przepisy nie definiują pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", a "teren biologicznie czynny", a więc ich definiendum jest inne niż w § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały. Przyjęcie, że ww. definicje byłyby równoważne stałoby w sprzeczności z zasadami dobrej legislacji oraz wykładni przepisów prawa, zgodnie z którymi, tylko tej samej definicji/określeniu, przypisać można ten sam zakres znaczeniowy. Wobec tego, nawet fakt, że w określonej uchwale definicji "powierzchni biologicznie czynnej" umieszczono określenia będące elementami definicji "terenu biologicznie czynnego" zawarte w art. 2 pkt 12 u.l.u. lub § 3 pkt 22 rozporządzenia, nie można uznać tego za modyfikację definicji obowiązującej w prawie powszechnie obowiązującym czy też nawet niezgodne z zasadami techniki prawodawczej (poglądowo, przepisy dot. konstruowania definicji uregulowano w § 146 i nast. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawne "Zasad techniki prawodawczej".
Co równie istotne, wprowadzenie w planie definicji "powierzchni biologicznie czynnej" było zabiegiem celowym, uzasadnionym i podyktowanym specyfiką konieczności stosowania przepisów u.l.u.
Gmina [...], jako posiadająca status uzdrowiska, zobowiązana jest do utrzymania wskaźników uregulowanych w przepisie art. 38 u.l.u. dla poszczególnych stref ochrony uzdrowiskowej. Zgodnie ze wspomnianym przepisem: Na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami" "A","B" i "C".
1) "strefa"A" dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie;
2) "strefa"B" dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 50%, obejmuje obszar przyległy do strefy "A" i stanowiący jej otoczenie, który jest przeznaczony dla niemających negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz nieuciążliwych dla pacjentów - obiektów usługowych, turystycznych, w tym hoteli, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających na tym obszarze lub objęty granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo jest lasem, morzem lub jeziorem;
3) "strefa"C" dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy “B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych.
Wymagania ustanowione dla stref "A" i "B" referują do wskaźników mierzonych "terenami zieleni", a tylko wymaganie ustanowione dla strefy "C" referuje do wskaźnika mierzonego "terenami biologicznie czynnymi". Co równie istotne, zgodnie z uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej [...]z dnia [...] września 2008 r. w sprawie Statutu Uzdrowiska [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 24 maja 2013 r. poz. 5696 ze zm. ):
1) w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej procentowy udział terenów zieleni powinien wynosić nie mniej niż 75% powierzchni strefy;
2) w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej procentowy udział terenów zieleni powinien wynosić nie mniej niż 55% powierzchni strefy;
3) w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej procentowy udział terenów biologicznie czynnych powinien wynosić nie mniej niż 45% powierzchni strefy.
Zatem w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, gdzie położone są nieruchomości należące do skarżących istnieje konieczność zachowania udziału terenów zieleni na poziomie nie mniejszym niż 75% powierzchni strefy.
Tym samym, w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na którym położone są działki należące do Skarżących istnieje wymóg zachowania udziału terenu zieleni a nie udziału terenów powierzchni biologicznie czynnych. Te dwie definicje przepisy u.l.u. wyrażają w różny sposób.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 11 u.l.u. przez "tereny zieleni", należy rozumieć powierzchnie gruntu pokryte roślinnością trwałą lub sezonową. Jak wynika z przytoczonego przepisu, przez tereny zieleni nie można rozumieć, w porównaniu z definicją terenu biologicznie czynnego, o której mowa w art. 2 pkt 11 u.l.u. wód powierzchniowych na terenach z nawierzchnią ziemną urządzoną, w szczególności jako trawniki lub kwietniki, a także powierzchni dachów i stropodachów (nie są to grunty). W porównaniu z definicją terenu biologicznie czynnego, o której mowa w Rozporządzeniu, za tereny zielone nie można uznać też innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin.
Jednocześnie ustawodawca nie przyznaje gminom wprost prawa do ustanowienia w planie zagospodarowania przestrzennego wymagań dla procentowego udziału terenów zieleni (określenia ich konkretnych wskaźników) - wskazać trzeba, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. referuje wyłącznie do (swoją drogą niezdefiniowanego ustawowo) pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". Rada więc, chcąc ustanowić narzędzie do zapewnienia wymaganych dla danych stref ochrony uzdrowiskowej udziałów terenów zieleni musiała w ramach posiadanych kompetencji zdefiniować w planie pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej", aby zapewnić osiągnięcie wspomnianych wskaźników, a sposobem na to było większe niż w ramach definicji "terenów biologicznie czynnych" ograniczenie możliwości wliczenia powierzchni tarasów i stropodachów (taki zabieg, na podstawie przeprowadzonych wyliczeń, doprowadziłby do osiągnięcia wymaganych wskaźników terenów zieleni w obszarze objętym planem).
Posłużenie się pojęciem "terenów biologicznie czynnych" (tak w rozumieniu u.l.u., jak i rozporządzenia), mogłoby nie gwarantować zapewnienia odpowiednich wskaźników terenów zieleni, bowiem przy 50%-owej możliwości wliczenia powierzchni tarasów i stropodachów, do terenów biologicznie czynnych wlicza się też powierzchnię wód, gdy zgodnie z definicją "terenów zieleni" powierzchnia wód nie jest do nich zaliczana, podobnie jak powierzchnia tarasów i stropodachów (podobnie jest z "innymi powierzchniami" zapewniającymi naturalną wegetację roślin, o których mowa w Rozporządzeniu w ramach definicji "terenów biologicznie czynnych", a których nie można zaliczyć do "terenów zieleni" w rozumieniu u.l.u.).
Aby przedstawić powyższą argumentację na określonym przykładzie faktyczny wskaźnik terenów zieleni w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej na terenie objętym Planem został wyliczony w operacie uzdrowiskowym na poziomie 78,91 % (przy min. wskaźniku 75% zgodnie z art. 48 u.l.u.). Gdyby natomiast przyjąć, że 50% wyliczonej powierzchni mogłoby być osiągnięte jako zieleń na dachach i stropodachach to wskaźnik terenów zieleni w rozumieniu definicji z u.l.u. spadnie znacznie poniżej wskaźnika wymaganego w tej ustawie oraz statucie uzdrowiska.
Zaniechanie wprowadzenia definicji "powierzchni biologicznie czynnej" w brzmieniu określonym w Planie, prowadziłby do nieosiągnięcia wskaźników "terenów zieleni" - w granicach strefy A ochrony uzdrowiskowej, a tym samym do utraty statusu uzdrowiska przez Gminę [...].
Zaprezentowana więc wykładnia przepisów rozporządzenia, u.l.u. oraz u.p.z.p., (będących ze sobą nieskoordynowanymi przez ustawodawcę), pozwala prowadzić gminom uzdrowiskowym swoje władztwo planistyczne w sposób godzący tę terminologię ustawową i konieczność osiągnięcia wspomnianych wskaźników warunkujących posiadanie statusu uzdrowiska. Skoro bowiem pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" nie jest objęte definicją ustawową, to dokonanie takiego zabiegu legislacyjnego przy uchwalaniu planu miejscowego, nie narusza zasad sporządzenia takiego aktu prawa miejscowego, a służy do regulacji obszaru istotnego z punktu widzenia wymagań ustawowych jeśli chodzi o "tereny zieleni".
Nieruchomości należące do Skarżących położone są w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, w której zlokalizowane są lub planowane są zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie.
Uzdrowisko statutowe [...] jest uzdrowiskiem klimatyczno-zdrojowym założonym w 1917 roku. Od roku 1967 należącym do grona statutowych uzdrowisk w Polsce. Ten wysoki do zachowania udział powierzchni biologicznie czynnej przekłada się na właściwości lecznicze klimatu. Zabudowa tych terenów leśnych, odpowiadających za leczniczy klimat uzdrowiska [...] i znajdujących się w ścisłej strefie "A" ochrony uzdrowiskowej powinna być realizowana w sposób zrównoważony, co potwierdzają przepisy u.l.u., wskazujące udział terenów zieleni na tak wysokim poziomie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Stwierdzić trzeba, że kontrola sądowa prawidłowości aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem tzw. legitymacji skargowej podmiotu domagającego się od sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności takiego aktu lub jego części.
Na wstępie merytorycznych rozważań należy podnieść, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), zw. dalej "u.s.g.", poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację danego skarżącego kształtuje nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne).
Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie.
Jedynie dla porządku przypomnieć należy, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424-426/16).
W ocenie Sądu skarżące niewątpliwie legitymują się nie tylko interesem prawnym wywodzonym z prawa własności konkretnych nieruchomości, ale również interes ten został sporną uchwałą naruszony względem dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanych nieruchomości i możliwości ich zagospodarowania.
O ile więc zakwestionowany plan narusza interes prawny skarżących określając zarówno sposób przeznaczenia ich nieruchomości i niewątpliwie zdaniem Sądu w określonych sytuacjach (niżej opisanych) jest to naruszenie istotne, wykraczające poza przyznane gminie władztwo planistyczne.
Przystępując do oceny zaskarżonego planu należy rozpocząć od weryfikacji zasad jego sporządzania jakie wiążą organ.
Zauważyć zatem trzeba, że zaskarżona uchwała zawiera wymaganą część tekstową i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem specyfiki terenu, którego dotyczy. Uregulowano w nim niewątpliwie przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokości zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem planu, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów, a także minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.
Plan zawiera zatem wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p., a Sąd nie ma zastrzeżeń co do procedury jego uchwalania.
Jak wspomniano, przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i zgodnie z jego brzmieniem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
We wniesionej skardze podnoszone są zarzuty dotyczące sposobu określenia możliwego zagospodarowania terenów objętych planem. Sąd co do zasady uznał jednak plan za sporządzony prawidłowo, niemniej jednak stwierdził istotne naruszenia zasad i przepisów prawa w odniesieniu do postanowienia § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały.
Jedną z podstawowych zasad dotyczących tworzenia aktów prawa miejscowego jest to, że nie mogą one naruszać regulacji prawa powszechnie obowiązującego. Kontrolowany plan - w zaskarżonym zakresie - takie przepisy narusza.
Kwestia objęta zakwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych – etap I, zaskarżonej w zakresie § 3 ust. 1 pkt 13, tj. w zakresie dotyczącym zastosowanej w uchwale definicji "powierzeni biologicznej czynnej", przez którą należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych oraz wodę powierzchniową na tym terenie; nie są powierzchnią biologicznie czynną: a) powierzchnia tarasów i stropodachów z nawierzchnią urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, b) inne powierzchnie zapewniające naturalną wegetację roślin, o których mowa w przepisach dotyczących warunków technicznych dla budynków - została również uregulowana w § 3 pkt 22 rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w świetle którego przez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
Z tych względów celowym jest zwrócenie uwagi na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ).
A mianowicie, przepis § 118, zawarty w Dziale V – "Projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)" powołanego wyżej rozporządzenia, zakazuje powtarzania w rozporządzeniu przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, zaś § 137 zamieszczony w Dziale VI –"Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)" stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.
Jednocześnie § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zabrania w rozporządzeniu zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala, a § 136 zakazuje zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.
Niedopuszczalność powtórzeń "zewnętrznych" jest tym bardziej oczywista, że zasady techniki prawodawczej przewidują instytucję odesłań (S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, Wydawnictwo Sejmowe, s. 25).
Powyższe zasady techniki prawodawczej, wyrażone w dziale VI i w dziale V rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych (§ 143 rozporządzenia). Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310).
W świetle powyższego należy uznać, że powtórzenie regulacji podustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującym rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów rozporządzenia, jak też nie może zawierać postanowień z nim sprzecznych.
Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów rangi podustawowej w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów aktów wykonawczych co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota.
Podstawowym zarzutem, na którym zasadza się skarga, jest zarzut naruszenia § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż zawarta w nim definicja pojęcia "terenu biologicznie czynnego" wyklucza możliwość definiowania w planie miejscowym terminu "powierzchni biologicznie czynnej" (§ 3 ust. 1 pkt 13 uchwały).
Zasadność tego zarzutu sprowadza się do określenia relacji treściowych między obiema definicjami oraz terminami definiowanymi. Definicja zawarta w § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały określa wprawdzie nie treść zdefiniowanego w rozporządzeniu terminu "terenu biologicznie czynnego" lecz treść terminu "powierzchni biologicznie czynnej", niemniej czyni to przez bezpośrednie odwołanie się już w pierwszych słowach definiensa (części wyjaśniającej definicji) do terenu o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalna wegetację roślin i retencję wód opadowych oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Tym samym, wykładni językowo-systemowej § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały, związku pomiędzy pojęciami: "tereny biologicznie czynne", "powierzchni biologicznie czynnej" nie można zanegować.
I co jest równie istotne, wśród elementów służących do zdefiniowania powierzchni biologicznie czynnej w tekście § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały znajdują się takie, które dotyczą właśnie terenów biologicznie czynnych. Świadczyć to może o prawotwórczej intencji uchwałodawcy związanej z tworzeniem tego planu oraz formułowaniem tej definicji.
Nawet jednak niezależnie od tych intencji, wprowadzenie przez organ własnej definicji powierzchni biologicznie czynnej, obejmującej elementy zdefiniowanego pojęcia terenu biologicznie czynnego (w rozporządzeniu), przy jednoczesnym wyłączeniu pozostałych jej elementów, które prawodawca uznał za kwalifikujące się, pod określonymi warunkami, jako biologicznie czynne - wprowadzać może istotne wątpliwości interpretacyjne co do relacji pomiędzy obiema definicjami.
Wskazane powyżej różnice w sformułowaniach definicji w planie miejscowym w stosunku do ustawy i rozporządzenia, niezależnie do innych przyczyn, powodują, że nie może być zrealizowana funkcja, dla której konstrukcja definicji legalnych w ramach prawodawstwa się pojawia, polegająca na ujednolicaniu znaczeń wyrażeń definiowanych. Praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji – niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy części stosowanej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki.
Zarzut powyższy wiąże się z bardziej ogólnym odniesieniem się przez autora skargi do możliwości samodzielnego posługiwania się definicjami w aktach prawa miejscowego w kontekście pozycji aktu prawa miejscowego w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, powiązanej z ogólną argumentacją dotyczącą roli definicji w praktyce legislacyjnej i strukturze systemu prawa.
Już na wstępie należy wskazać, iż definiowanie legalne ma miejsce wówczas, gdy w ocenie prawodawcy określone terminy mogą spowodować trudności interpretacyjne. Jest to zatem czynność w intencji usprawniająca wykładnię i stosowanie prawa i to od prawodawcy (podmiotu tworzącego akt normatywny) zależy ocena co do potrzeby formułowania definicji. Dotyczy to także aktów wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem, że jest to działalność poprawna, jeżeli wyrażenia definiowane w tych aktach mają istotnie "wykonawczy" charakter, co czyni zasadnym odstąpienie od reguły definiowania ustawowego.
Problem zasadniczy odnosi się do relacji pomiędzy definicją już zawartą w akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi rozporządzenia oraz późniejszej definicji planu zagospodarowania jako aktu prawa miejscowego.
W ocenie Składu Orzekającego należy przyjąć na gruncie regulacji rozdziału III Konstytucji RP, iż wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym ale nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej tak jak wywodzi organ. To ostatnie prowadziłoby bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu. W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. Dotyczyć to mogłoby także definicji legalnych, przyjętych przez oba te rodzaje aktów.
Niezależnie od powyższych skutków należy wskazać, że na gruncie wykładni systemowej art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP, to rozporządzeniu przypisany został charakter aktu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy. Związek rozporządzenia z ustawą jest zatem bezpośredni, bowiem regulowane nim materie są materiami ustawowymi, samo upoważnienia ma być szczegółowe, a wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, poza tym, że ma służyć celowi wykonania ustawy, jest także co do zasady obligatoryjne. W tym kontekście akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw.
Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.
Istotnie, należy przyznać, iż definicje mają bezpośredni zasięg przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Nie może to jednak oznaczać, że definicją legalną nie można się posługiwać poza bezpośrednim zakresem normowania i zastosowania danego aktu, jeśli zachodzi ku temu uzasadniona podstawa, wynikająca z powiązań przedmiotowych. W innym bowiem przypadku należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym, co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Uznając wagę argumentacji systemowej, odnoszącej się do odrębnych gałęzi prawa czy nawet wyodrębnionych przedmiotowo instytucji prawnych, mającej znaczenie ogólne, ale odnoszącej się także do możliwości zastosowania definicji, należy jednak w ocenie Sądu wskazać, że podziały takie nie wykluczają korzystania z definicji legalnych ustanowionych w innych częściach tej samej gałęzi prawa.
Dotyczy to także definicji umiejscowionych w gałęzi prawa administracyjnego, nawet jeśli ta gałąź jest w istocie makrogałęzią, prowadzącą do wyodrębnienia wielu subgałęzi. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. W ocenie Sądu sytuacja takiej odrębności przedmiotowej nie zachodzi w odniesieniu do terminu "terenu biologicznie czynnego" i "powierzchni biologicznie czynnej" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego. Także zatem ten argument przesądza o nietrafności zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego w zakresie techniki tworzenia definicji legalnych.
Konkludując, w ocenie Sądu doszło do oczywistego wkroczenia przez Radę w sferę uregulowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, gdyż z niewiadomych powodów doszło do ograniczenia w planie definicji powierzchni biologicznie czynnej. Wskazuje na to zapis "Nie są powierzchnią biologicznie czynną" i następujące po tym sformułowaniu wyliczenie powierzchni, które zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi taki biologicznie czynny teren mogą stanowić.
Jest to więc zdaniem Sądu istotne naruszenie zasad sporządzania planów i to z dwóch powodów.
Po pierwsze, organ dotyka materii, która jest już kompleksowo uregulowana w prawie, zatem powtarza regulacje powszechnie obowiązujące.
Po drugie, dokonana ingerencja organu narusza wprost i bezprawnie definicję podustawową terenu biologicznie czynnego, w której mieszczą się również powierzchnie tarasów i stropodachów o określonych cechach.
Tym samym, Rada przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne bowiem w § 3 pkt 22 rozporządzenia technicznego, inaczej, tj. znacznie szerzej, uregulowano pojęcie terenu biologicznie czynnego.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 pkt 13 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]z obrębu [...]położonych w [...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku.