VII SA/Wa 64/24

VII SA/Wa 64/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.17 pkt 6 lit. b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. M .i G.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 października 2023 r. znak: DOA-WPPOH.610.17.2022.ED.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 6 października 2023 r., znak DOA-WPPOH.610.17.2022.ED.1 utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] października 2022 r., znak [...] wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze części wsi N. i części wsi R., jednocześnie wskazując warunki, po spełnieniu których takie uzgodnienie byłoby możliwe.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz" lub "skarżący") wystąpił o uzgodnienie, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p") oraz art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336), do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: "Regionalny Dyrektor" lub "organ pierwszej instancji") projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze części wsi N. i części wsi R., dalej; "projekt MPZP".
Regionalny Dyrektor postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu MPZP, wskazując, że realizacja jego ustaleń na terenie otuliny Parku Krajobrazowego [...] będzie stanowić zagrożenie zewnętrzne naruszające niektóre z celów ochrony określonych w § 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...], dalej: "uchwała Sejmiku") oraz niektóre z ustaleń rozporządzenia Nr 4/05 Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...], dalej: "rozporządzenie Wojewody"). Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał warunki pod jakimi uzgodnienie może nastąpić.
Na to postanowienie zażalenie wniósł Burmistrz podnosząc, że teren zmiany planu nie stanowi nowego terenu, wyznaczonego pod działalność górniczą, a wspomniany pian miejscowy uzyskał w stosownym czasie wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Ponadto w aktualnej wersji zmiany planu teren przeznaczony pod powierzchniową eksploatację kruszywa (PG) w stosunku do obowiązującego planu zmniejsza się o 77 m2 i zmniejszono powierzchnię potencjalnej odkrywki w granicach samej otuliny Parku. Zaproponowana zmiana planu jest zatem jednoznacznie korzystniejsza dla środowiska przyrodniczego.
Skarżący podkreślił, że uchwała Sejmiku nie dotyczy terenu otuliny, a ustalone w niej zakazy, nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym uchylonych na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały. W ocenie skarżącego, w związku z przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod eksploatację kruszywa w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym zmiany tego planu powinno się brać pod uwagę wyłącznie zmianę dotyczącą lokalizacji drogi wewnętrznej. Skarżący zarzucił także, że poprzez wprowadzenie w planie ochrony zakazów niezgodnych z przepisami aktów wyższej rangi, naruszył on art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy planu ochrony wprowadzone rozporządzeniem Wojewody wychodzą poza kompetencje, które przyznał ustawodawca w celu ochrony parków krajobrazowych. Zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie są przenoszone na teren otuliny parku, zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji powinien dowieść, że charakter inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego wyznaczono otulinę parku.
Opisanym na wstępie postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Generalny Dyrektor w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu z właściwymi organami na podstawie przepisów odrębnych. Teren objęty przedmiotowym projektem MPZP położony jest w znacznej części w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], w ostrej granicy z terenem samego Parku. Przepisem odrębnym w tym przypadku jest zatem art. 16 ust 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. W związku z tym organ uzgadniający, wydając postanowienie w oparciu o art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, powinien przeanalizować, czy ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu MPZP są zgodne z ograniczeniami jakie w odniesieniu do Parku Krajobrazowego [...] i jego otuliny na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody wprowadzono uchwałą Sejmiku, w tym celami ochrony Parku, jak również przepisami planu ochrony zawartymi w rozporządzeniu Wojewody.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla obszaru otuliny parku krajobrazowego nie ustanawia się normatywnie określonych zakazów, jednakże ocena dopuszczalności realizacji ustaleń projektu MPZP na tym obszarze powinna być rozpatrywana pod względem celu wyznaczenia otuliny wynikający z jej definicji legalnej zawartej w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. W otulinie parku krajobrazowego może być zatem prowadzona tylko taka działalność, która nie stwarza takiego zagrożenia. Instytucja otuliny nie chroni zasobów przyrodniczych występujących w otulinie, natomiast zabezpiecza przed zagrożeniami sam park krajobrazowy i zasoby przyrodnicze chronione w jego granicach.
Wobec powyższego Generalny Dyrektor wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę, należało mieć na względzie zgodność ustaleń zaproponowanych w projekcie MPZP z funkcją otuliny, którą jest zabezpieczenie parku krajobrazowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka w kontekście jego celów ochrony. Innymi słowy należało m.in. przeanalizować czy realizacja ustaleń projektu MPZP nie zagrozi celom ochrony Parku.
Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Szczególnymi celami ochrony Parku Krajobrazowego [...], stosownie do § 4 uchwały Sejmiku, są ochrona i zachowanie jednego z najciekawszych fragmentów krajobrazu polodowcowego w środkowej W., zachowanie trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki, zachowanie populacji rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk, zachowanie cennych ekosystemów, w tym: bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych, wodnych i zaroślowych, utrzymanie walorów kulturowych, w tym historycznych traktów: A., B. P, P. i Z., utrzymanie struktury przestrzennej terenów z uwzględnieniem swoistych cech miejscowego krajobrazu.
Przenosząc powyższe uwagi ogóle na grunt niniejszej sprawy Generalny Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją, procedowana zmiana MPZP obejmuje teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] w obrębie N., a pomiary wykonane za pomocą narzędzi dostępnych na portalu http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ wskazały, że teren ten ma pow. około 31,6 ha. Zgodnie z ustaleniami w nim zawartymi w granicach projektu MPZP przewidziano trzy rodzaje przeznaczenia terenu teren powierzchniowej eksploatacji kruszywa, oznaczony na rysunku planu symbolem PG, teren pasa ochronnego, oznaczony symbolem PO, teren drogi wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDW.
Wobec tego jednym z ubocznych, niezamierzonych i negatywnych skutków w środowisku powierzchniowej (tzw. odkrywkowej) eksploatacji kruszywa jest zmiana stosunków wodnych w obrębie wyrobiska i w jego sąsiedztwie. W trafnie przywołanej przez organ pierwszej instancji literaturze podkreślono, że każdy sposób prowadzenia eksploatacji każdego złoża kruszywa, oddziałuje na miejscowe warunki środowiskowe, w tym także hydrogeologiczne. Straty wodne powstałe podczas eksploatacji złoża mogą być utożsamiane z ilością wody pobieranej z systemu wodonośnego i są bezpowrotnie tracone. Można je wiązać z następującymi czynnikami: parowanie ze stawów wykorzystywanych do płukania urobku, parowanie z powierzchni hałd, gromadzących wilgotny urobek w technologicznym, np. po płukaniu, parowanie z zawodnionych wyrobisk powstałych w trakcie eksploatacji kruszywa, wywożenie wody wraz z wilgotnym kruszywem - straty bezpowrotne, oraz najważniejszym w aspekcie niniejszej sprawy dopływ wody do wyrobiska, jako rekompensata traconego (wywożonego) szkieletu skalnego w trakcie eksploatacji.
Czynniki te, w ocenie organu odwoławczego, powodują lokalne zmiany w bilansie wodnym i tworzenie leja depresji w skali zależnej od istniejących uwarunkowań, na co zasadnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Przy czym Generalny Dyrektor zaznaczył, że na północ od obszaru objętego projektem MPZP znajdują się kolejne złoża kopalin i aktywne wyrobiska, w tym tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod eksploatacja kruszywa, których oddziaływania mogą się kumulować. Organ odwoławczy powołał się także na prognozę oddziaływania na środowisko, z której wynika, że realizacja ustaleń projektu zmiany planu miejscowego w zakresie powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego będzie miała znaczące skutki dla środowiska.
Generalny Dyrektor nie zgodził się jednocześnie z wnioskowaniem prognozy, jakoby na terenie zmiany planu nie występowały żadne wody powierzchniowe, a zgodnie z mapą hydrograficzną, wody gruntowe znajdują się między 5 a 10 metrem pod powierzchnią terenu. Mapa hydrologiczna, na którą powołano się w prognozie, jest źródłem zbyt ogólnym, aby na jej podstawie wnioskować o wpływie powierzchniowej eksploatacji kruszywa na szatę roślinną okolicznych terenów, w tym ekosystemy leśne na terenie Parku. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z wnioskiem, że skoro sąsiadujące z terenem planu lasy tworzone są przez drzewostan sosnowy, posiadający głęboki system korzeniowy, to jest on odporny na suszę i negatywne oddziaływanie kopalni nie będzie miało na niego wpływu. Po pierwsze jednym z celów ochrony Parku Krajobrazowego [...] nie jest zachowanie jednego z największych kompleksów leśnych środkowej W. a zachowanie trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki a także zachowanie cennych ekosystemów, w tym: bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych. wodnych i zaroślowych. Przy prognozowaniu wpływu ustaleń projektu MPZP na Park należy zatem mieć na uwadze nie tylko egzemplarze sosny, których system korzeniowy sięga do / ponad 3 m (maksymalny zasięg systemu korzeniowego w zależności od źródła), ale również roślinność tworzącą pozostałe piętra lasu (ekosystem leśny).
W ocenie Generalnego Dyrektora nie znajduje również uzasadnienia stwierdzenie zawarte w prognozie, że projekt MPZP został sporządzony w taki sposób, aby zminimalizować negatywny wpływ dopuszczonej w obecnie obowiązującym planie eksploatacji kruszywa naturalnego. Zmniejszenie całkowitej powierzchni oznaczonej jako PG (terenu powierzchniowej eksploatacji kruszywa) o 77 m2 w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i oddalenie granicy tego terenu od granicy Parku o pas od 25 do 40 m nie jest bowiem równoznaczne ze zmniejszeniem zasięgu odwodnień jakie spowoduje wydobycie - negatywnego wpływu na ochronę przyrody Parku. Zasięg ten zwiększa się lub zmniejsza nie tylko wraz z powierzchnią wydobycia ale również wraz z jego głębokością.
W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez centralną część terenu objętego planem przebiega wydzielenie KL (droga), dzieląc teren planu na trzy obszary wydobycia PE2. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie MPZP droga (jako wydzielenie KDW) jest przeniesiona na północ a wcześniejsze trzy wydzielenia przeznaczone pod eksploatację kruszywa połączono w jedno większe. Takie rozwiązanie powoduje, że jedynie sumaryczna powierzchnia przeznaczona pod wydobycie kruszywa jest mniejsza o 77 m2 natomiast powierzchnia zaproponowanego pojedynczego wydzielenia jest znacznie większa niż poszczególne powierzchnie w aktualnym planie. Biorąc zatem pod uwagę, że przy powierzchniowej eksploatacji kruszywa konieczne jest zachowanie odpowiedniego dla gruntu stopnia nachylenia skarp odkrywki, zwiększenie jednostkowej powierzchni odkrywki umożliwia wydobycie kruszywa z większej głębokości. Powyższe ma zasadnicze przełożenie na zwiększenie zasięgu odwodnienia. Brak wskazania w projekcie MPZP maksymalnej głębokości wydobycia kruszywa, która ma tak samo istotny wpływ na zasięg i głębokość odwodnienia jak powierzchnia eksploatacji, uniemożliwia prognozowanie zasięgu wystąpienia odwodnień i ich wpływu nawet na dojrzałe sosny z rozwiniętym systemem korzeniowym, a tym samym uniemożliwia stwierdzenie, że zaproponowane zmiany planu zminimalizują wpływ dopuszczonej eksploatacji kruszywa naturalnego na chronioną w Parku przyrodę. W związku z powyższym uznać należy, że realizacja ustaleń projektu MPZP może z dużym prawdopodobieństwem spowodować wystąpienie negatywnych oddziaływań wskazanych na str. 34, 38 i 39 prognozy również w granicach Parku i to na znacznej jego powierzchni. Po pierwsze bowiem nie została rozpoznana ani przeanalizowana budowa geologiczna terenów w otoczeniu proponowanego wydzielenia "PG", po drugie nie została określona maksymalna głębokość wydobycia kruszywa naturalnego na wskazanym terenie. Są to natomiast jedne z głównych czynników warunkujących zasięg oddziaływania odwodnienia powierzchniowej eksploatacji kruszywa (tzw. odkrywki). Przy czym wszelkie wątpliwości co od oceny zasięgu wskazanych oddziaływań (w tym zasięgu tzw. leja depresji), zgodnie z zasadą przezorności wyrażoną m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556. z późn. zm.), powinny być interpretowane na korzyść środowiska.
Tym samym, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustalenia projektu MPZP (generujące zmiany stosunków wodnych na terenie Parku) są niezgodne z dwoma z celów ochrony Parku: zachowaniem trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki (§ 4 ust. 2 uchwały Sejmiku), oraz zachowaniem cennych ekosystemów, w tym: bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych, wodnych i zaroślowych (§ 4 ust. 4 uchwały Sejmiku). Wykazana sprzeczność ustaleń projektu MPZP z przepisami rozporządzenia Wojewody w sprawie planu ochrony Parku potwierdza jedynie wagę zagrożenia dla celów ochrony Parku.
Końcowo organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że odmowa uzgodnienia projektu MPZP nie eliminuje z obrotu prawnego uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] czerwca 2002 r., więc prawa nabyte na jej podstawie mogą być nadal egzekwowane. Jednakże przywołana uchwała ustanawiająca obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego weszła do obrotu prawnego w czasie obowiązywania wcześniejszego aktu regulującego reżim prawny na terenie Parku Krajobrazowego [...], tj. rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] września 1993 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz, Urz. Woj. P. z 1993 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), które utraciło moc wraz z wejściem w życie uchwały Sejmiku. Każda zmiana obowiązującego miejscowego planu powinna być zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony przyrody, w tym rozporządzeniem Wojewody i uchwałą Sejmiku. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, jakoby odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu MPZP wiązała się z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Burmistrz, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego sprowadzającej się do uznania, że ustalenia projektu zmiany MPZP gminy S. na obszarze wsi N. i części wsi R. będą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, podczas gdy żaden z dowodów zebranych dotychczas w sprawie, a w szczególności prognoza oddziaływania na środowisko oraz stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. na to nie wskazuje,
a w konsekwencji:
- art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. Z art. 17 pkt 6 lit b tiret drugie u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu zmiany MPZP, podczas gdy brak było podstaw do takiej odmowy.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W szczegółowym i obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Generalny Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z uwagi na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2022 r., poz.2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Według art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p. i art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, była odmowa uzgodnienia przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ustaleń projektu zmiany MPZP.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Generalny Dyrektor wykazał, że nie można uzgodnić projektu zmiany MPZP, z uwagi na oddziaływanie jakie planowane zagospodarowanie będzie wywierało na przyrodę Parku, stanowiące zagrożenie zewnętrzne naruszające niektóre z celów ochrony określonych w uchwale Sejmiku. Organ jednocześnie wskazał po spełnieniu jakich warunków, uzgodnienie projektu MPZP może nastąpić.
W zakresie trybu i zasad uzgadniania projektów planów miejscowych w przedmiocie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu z właściwymi organami na podstawie przepisów odrębnych (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.).
Projekty planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody).
Jednocześnie wyjaśnić należy, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. – art. 24 ust.1 zd. drugie ab initio u.p.z.p. Jak wskazuje się w doktrynie wykładnia gramatyczna art. 24 ust. 1 u.p.z.p. sugerowałaby stosowanie art. 106 k.p.a. w ramach procedury planistycznej wprost (z wyłączeniem przypadku uzgodnienia dokonywanego w drodze decyzji). Ze względu jednak na specyfikę oraz odrębność postępowania planistycznego, które w wielu sytuacjach przewiduje inne rozwiązania, niż to wynika z przepisów procedury administracyjnej, nie jest to możliwe, np. termin na dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., jest dłuższy niż termin do uzgodnienia, który wynika z art. 106 § 3 k.p.a.; w przypadku niezajęcia w wyznaczonym do uzgodnienia terminie przez organ współdziałający stanowiska, w procedurze planistycznej będzie miał zastosowanie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., tj. domniemanie uzgodnienia, natomiast nie będzie miał zastosowania art. 106 § 6 k.p.a. w zw. z art. 36–38 k.p.a. (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2019 – komentarz). Oznacza to więc, że art. 106 k.p.a. w procedurze planistycznej powinien być stosowany "odpowiednio", tj. z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z właściwości ww. instytucji, którą regulują przepisy rozdziału 2 u.p.z.p. W takim razie zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. formą uzgodnienia jest postanowienie.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art.24 ust.2 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądowym, wykładającym art. 24 ust. 2 u.p.z.p., podkreśla się, że organ uzgadniający w postanowieniu, w którym odmawia uzgodnienia projektu planu ma obowiązek wskazać konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym załatwieniem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 220/12). Warunki uzgodnienia, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., muszą być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić. Skoro zaś plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane, poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 836/17). Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Organy orzekające w sprawie, odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany MPZP, jednoznacznie sformułowany warunki, które należy spełnić, aby projektowany akt mógł zostać uzgodniony. W postanowieniu z dnia [...] października 2022 r. Regionalny Dyrektor wskazał, że uzgodnienie przedmiotowego projektu będzie możliwe po doprowadzeniu projektu zmiany miejscowego planu do zgodności z ustaleniami rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...], poprzez niezmienianie w sposób trwały konfiguracji terenu, dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych. Ponadto po doprowadzeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do zgodności z celami ochrony Parku Krajobrazowego [...] zawartymi w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...], poprzez zachowanie trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki, zachowanie cennych ekosystemów, w tym: bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych, wodnych i zaroślowych.
Jednocześnie wskazania wymaga, że nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące, bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego polega nie tylko na wskazaniu przyczyny zakwestionowania projektu planu miejscowego, ale także na powiązaniu jej z zakresem uzgodnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/17).
W rozpoznawanej sprawie, teren objęty projektem MPZP położony jest w przeważającej części w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], w ostrej granicy z terenem samego Parku. W konsekwencji, jak zasadnie wskazały to organy orzekające w sprawie, organ uzgadniający powinien przeanalizować, czy ustalenia projektu są zgodne z ograniczeniami jakie w odniesieniu do Parku Krajobrazowego [...] i jego otuliny na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody wprowadzono uchwałą Sejmiku, w tym celami ochrony Parku, jak również przepisami planu ochrony zawartymi w rozporządzeniu Wojewody. Stosowna analiza została przeprowadzona, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Poczynione ustalenia doprowadziły do konkluzji, zgodnie z którą ustalenia projektu są niezgodne z dwoma celami ochrony Parku: zachowaniem trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki oraz zachowaniem cennych ekosystemów.
Wyjaśnić należy, że dla obszaru otuliny nie ustanawia się normatywnie określonych zakazów. Jednakże ocena dopuszczalności realizacji ustaleń projektu zmian MPZP na tym obszarze powinna być rozpatrywana pod względem wyznaczenia celu otuliny. Cel ten wynika z art. 5 ust.14 ustawy o ochronie przyrody i jest nim zabezpieczenie konkretnej formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 188/22).
Obowiązującym aktem prawnym dla Parku Krajobrazowego [...] jest przywoływana już uchwała Sejmiku z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] Uchwała ta, jako akt zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną, w tym także zakazy obowiązujące na terenie Parku oraz cele jego ochrony. Wobec tego, że otulina Parku stanowi zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi, na jej terenie może być prowadzona tylko taka działalność, która nie stwarza takiego zagrożenia. Przy czym zgodnie z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody zagrożenie zewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Organ uzgadniający musi wziąć pod uwagę projektowane ustalenia miejscowych planów w części dotyczącej otuliny parku krajobrazowego w zakresie w jakim ustalenia te mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie, odmawiając uzgodnienia projektu MPZP zastosowały się do tych wskazań. Zbadały one bowiem, czy i w jaki sposób planowane przedsięwzięcie wpływa na walory obszaru chronionego przez otulinę. Organy obu instancji zwróciły uwagę na sprzeczność postanowień przedłożonego projektu MPZP z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z § 4 ust. 2 i ust. 4 uchwały Sejmiku, zachowaniem trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki oraz zachowaniem cennych ekosystemów, w tym bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych, wodnych i zaroślowych. Organy miały także na względzie stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08).
Z ustaleń GDOŚ wynika, iż obszar objęty przedłożonym projektem MPZP obejmuje teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] w obrębie N. Zgodnie z ustaleniami w nim zawartymi w granicach projektu MPZP przewidziano trzy rodzaje przeznaczenia terenu teren powierzchniowej eksploatacji kruszywa, oznaczony na rysunku planu symbolem PG, teren pasa ochronnego, oznaczony symbolem PO oraz teren drogi wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDW. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez centralną część terenu objętego planem przebiega wydzielenie KL – droga, dzieląc teren planu na trzy obszary wydobycia PE2. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie, droga – jako wydzielenie KDW została przeniesiona na północ, a wcześniejsze trzy wydzielenia przeznaczone pod eksploatację kruszywa połączono w jedno większe.
Organy orzekające zwróciły uwagę, że eksploatacja kruszywa naturalnego wiązać się będzie z całkowitą zmianą krajobrazu analizowanego miejsca. Obecnie użytkowana rolniczo przestrzeń zostanie zamieniona w wyrobisko, wokół którego zostaną usypane nasypy. Zmiany w rzeźbie terenu będą trwałe i przyczynią się do całkowitej zmiany krajobrazu przyrodniczego. Wydobycie kruszywa wpłynie w znaczny sposób na stosunki wodne. Spowodować to może obniżenie zasobów wód gruntowych w poziomach wodonośnych, zmniejszenie przepływu i obniżenie poziomu zwierciadła wód powierzchniowych, znajdujących się w pobliżu terenu zmiany projektu planu miejscowego, gromadzenie się wód gruntowych w wyrobiskach. Ponadto zniszczeniu ulegnie szata roślinna terenu, zmieni się charakter siedlisk przyrodniczych i część zwierząt będzie zmuszona zmienić swoje miejsce bytowania. Oddziaływanie na świat zwierzęcy związane będzie ze zmniejszeniem się powierzchni biologicznie czynnej i usunięciem części obecnie występującej roślinności na terenach przeznaczonych do eksploatacji. W związku z tym organu stwierdziły, że realizacja ustaleń projektu zmiany planu zagrozi zachowaniu analizowanego celu ochrony Parku.
W tym świetle za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 17 pkt 6 lit b tiret drugie u.p.z.p. Organy, wbrew zarzutom skarżącego, prawidłowo zastosowały przywołane przepisy. Przeanalizowały ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu zmiany MPZP i ustaliły, że nie są one zgodne z ograniczeniami, jakie w odniesieniu do spornego terenu wprowadzono. Podnoszone przez skarżącego argumenty stanowią jedynie polemikę z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem.
Nie mogły być również uwzględnione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Przepisy procedury administracyjnej nie znajdują generalnie zastosowania w sprawie uzgodnień, dokonywanych w ramach innej procedury - uchwalania akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Zawarty w art. 24 ustęp 1 zd. 2 u.p.z.p., wymóg procedowania w trybie art. 106 K.p.a. nie skutkuje odesłaniem do wszelkich reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zamieszczonych w Kodeksie. Nie oznacza to naturalnie, aby organ administracji, prowadzący dane postępowanie, był zwolniony z obowiązku wnikliwego jej rozpoznania, co znajduje oparcie w regule prawidłowej administracji, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powinności w danym zakresie, jak wskazano, organ nie uchybił.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.