VII SA/WA 624/21

VII SA/Wa 624/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Paweł Groński /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2282/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1065
art. 139 k.pa. par 271 ust. 1
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał D. K. (dalej również jako Skarżący, Inwestor) rozbiórkę budynku gospodarczego, o wymiarach około 4,10 x 3,10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...], w terminie do dnia 31 lipca 2020 r. w celu doprowadzenia terenu działki do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazał w uzasadnieniu, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz treścią księgi wieczystej nr [...], działka o nr ew. [...] położna w miejscowości [...] stanowi grunty leśne. Z pisma Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2015 r. znak [...] wynika, że teren m.in. powyższej działki stanowił grunt leśny już w latach 1985-1990. Dla działki nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy [...]znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.
Zgodnie więc z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył zgłoszenia zamiaru wykonania drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m.
W zaistniałej sytuacji stwierdzono, że budynek gospodarczy został zrealizowany bez zgłoszenia zamiaru jej realizacji i podlega sankcji z art. 49b P.b. W wyniku dokonanych ustaleń PINB stwierdził, że z uwagi na brak zgodności lokalizacji zrealizowanego przez Inwestora budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 P.b.
W związku z powyższym PINB wydał wcześniej decyzję z [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku gospodarczego.
Rozstrzygnięcie powyższe podtrzymał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...].
Po rozpatrzeniu skargi D. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/16 uchylił obie zaskarżone decyzje, udzielając wiążących wytycznych.
W dniu [...] grudnia 2018 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie informacji dotyczących dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 x 3,10 m na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...].
Starostwo przekazało kopię zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 x 5,0 m wykonanego z drewna, wolnostojącego, parterowego. Do zgłoszenia nie dołączono szkicu usytuowania budynku. Po analizie akt sprawy stwierdzono jednak, że budynek o którym mowa w ww. zgłoszeniu nie jest tożsamy ze zrealizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] budynkiem gospodarczym. Wymiary zgłoszonego budynku to 5,0 x 5,0 m, natomiast zrealizowany budynek ma wymiary ok. 4,10 x 3,10 m, a zatem przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia lecz z naruszeniem warunków tego zgłoszenia.
W związku z powyższym Inwestor zrealizował budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. w związku z czym należało zastosować art. 50 ust. 1 P.b.
PINB postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku dostarczenia do tutejszego urzędu niezbędnych dokumentów.
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zgodnie z zaleceniami organu II instancji, ponownie rozpatrując sprawę należy przeanalizować zebrany materiał dowodowy i ewentualnie go uzupełnić, celem ustalenia czy w niniejszej sprawie istnieje w ogóle możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem tj. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB nie stwierdził możliwości doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi, zwłaszcza w zakresie odległości od terenów leśnych.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W wyniku analizy akt sprawy PINB stwierdził, że w celu doprowadzenia terenu przedmiotowej działki do stanu zgodnego z prawem należy nakazać rozbiórkę budynku gospodarczego. Brak jest bowiem innej możliwości na doprowadzenie do zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych, gdyż nie jest możliwe wykonanie takich robót budowlanych, aby budynek znajdujący się na działce leśnej, znajdowałby się jednocześnie w odległości minimum 12 m od granicy lasu.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r., [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nakazał D. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 m x 3,10 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Zdaniem [...]WINB organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, niemniej jednak z uwagi na zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej konieczne było uchylenie w całości wydanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Sporny budynek został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z 29 lipca 2009 r. tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 49b P.b. Budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,10 x 3,10 m zrealizowany jednak został z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. gdyż nie jest tożsamy z obiektem objętym zgłoszeniem. Posiadanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia wpływa jedynie na tryb procedowania, bowiem nie mogąc zarzucić inwestorowi ewidentnej samowoli budowlanej, postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 51 P.b.
W ocenie [...]WINB wykazanie, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie ze skutecznym zgłoszeniem (tj. w sytuacji, gdy inwestor wykonał obiekt o innych parametrach technicznych niż zgłosił, np. w zakresie jego powierzchni zabudowy) skutkuje badaniem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego danej inwestycji pod kątem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi i technicznymi.
Jak dalej wskazał organ, przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający § 271 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 rozporządzenia kategorii PM. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m. Sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m.
Orzekający wcześniej WSA w Warszawie nie zakwestionował w ocenie [...]WINB powyższych ustaleń organów nadzoru budowlanego.
Z analizy materiału dowodowego wynika, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia działki inwestycyjnej, na której zlokalizowany jest obiekt z gruntów leśnych na nieleśne. Przedmiotowy budynek gospodarczy nadal znajduje się więc na terenie działki leśnej a zatem nie spełnia wymagań rozporządzenia ws. warunków technicznych. Sporny obiekt gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający § 271 rozporządzenia ws. warunków technicznych.
W omawianej sprawie brak jest zatem możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem w związku z czym postępowanie naprawcze może zakończyć się jedynie rozbiórką. PINB błędnie jednak oparł zaskarżoną decyzję o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nakaz rozbiórki przewidziany został przez ustawodawcę w pkt 1 ww. przepisu.
Odnosząc się do argumentów odwołania [...]WINB wskazał, że organy nadzoru budowalnego nie kwestionują, że Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, niemniej jednak przedmiotowy budynek został wykonany z naruszeniem zgłoszenia (nie jest tożsamy) i dlatego też nie zarzucają ewidentnej samowoli budowlanej, a co za tym idzie postępowanie naprawcze przeprowadzone zostało w oparciu o art. 51 P.b. W realiach sprawy brak jest możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
III.
Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K., zaskarżając ją w całości.
Rozstrzygnięciu MWIB zarzucił istotne naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji skutkujący brakiem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.;
2. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przez pominięcie ustaleń i wytycznych WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/16;
3. art. 139 k.p.a. (zasada retormationis in peius) wskutek wydania rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację prawną Skarżącego w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, za czym przemawia też słuszny interes strony.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że [...]WINB pominął wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. Zdaniem Inwestora tutejszy Sąd nakreślił sposób działania jaki organy winny przyjąć przy wyjaśnianiu i rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, tj. wziąć pod uwagę również to, że budynek gospodarczy mógł być zgłoszony.
W trakcie postępowania po wydaniu ww. wyroku organy ustaliły, że obiekt został skutecznie zgłoszony, co w konsekwencji przesądziło, że może być usytuowany w lesie.
Powoływanie się na rozporządzenie ws. warunków technicznych nie ma podstaw. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wyraził bowiem zgodę na usytuowanie w lesie obiektu. Organy nadzoru budowlanego mogłyby kwestionować położenie budynku w lesie jedynie w sytuacji zakwestionowania w sposób skuteczny w odrębnym trybie zgłoszenia oraz braku sprzeciwu od tego zgłoszenia.
Nie jest prawdą, że WSA w Warszawie nie zakwestionował powyższych ustaleń organów nadzoru budowlanego (kwestii związanych z warunkami przeciwpożarowymi, tj. odległości, jaka jest wymagana w przypadku obiektu gospodarczego od lasu). WSA zakwestionował wszelkie ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazując, że organy naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a. nie dokonały jakichkolwiek relewantnych do sytuacji ustaleń. Zobowiązał jednocześnie organ do ustalenia, czy rzeczywiście skutecznie dokonano zgłoszenia. Dokonanie lub nie dokonanie zgłoszenia rodzi określone konsekwencje prawne, inne w sytuacji dokonania skutecznego zgłoszenia, a inne w przypadku jego braku.
W konsekwencji powyższego sprawa mogła być rozpatrywana jedynie w kontekście istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, a nie jego usytuowania w lesie, gdyż na takie usytuowania wyraził zgodę organ administracji architektoniczno-budowlanej (zgłoszenie w sposób jednoznaczny wskazało usytuowanie obiektu). Kwestie usytuowania nie powinny w ogóle być brane pod uwagę. Natomiast inne zagadnienia, jak np. wielkość obiektu winny być rozpatrywane w kontekście odstępstw od zgłoszenia - istotnych lub nieistotnych.
Mając na uwadze zgłoszone wymiary budynku i jego faktyczną wielkość nie ma podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia. Wynika to bowiem z tego, że zgłoszony do realizacji budynek, jak i ten faktycznie zrealizowany, są budynkami tożsamymi w zakresie ich charakteru oraz funkcji jaką mają pełnić, są to bowiem w obydwu przypadkach budynki gospodarcze. Dokonana zmiana ma charakter minimalny, polega na zmniejszeniu wymiarów spornego obiektu budowlanego, a nie na ich zwiększeniu.
Podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia winien być - jeżeli oczywiście doszło do istotnych odstępstw od zgłoszenia, co Skarżący kwestionuje - art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., bowiem jak wskazuje orzecznictwo w sytuacji odstąpienia od warunków zgłoszenia, to właśnie ten przepis winien być stosowany.
W razie ustalenia, że wykonane roboty budowlane przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia organy winny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., a następnie prowadzić je na podstawie art. 50 i 51 P.b.
Organy obu instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powinny uwzględnić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. art. 48, art. 49b, art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b.
Jeżeli by przyjąć stanowisko organów za słuszne to osoby, które wykonują roboty budowlane na zgłoszenie (które z natury są mniej skomplikowane niż te na pozwolenie na budowę) nie mogłyby popełnić jakiegokolwiek błędu, gdyż nie przysługiwałby im tryb naprawczy w przeciwieństwie do tych, którzy wykonują roboty na podstawie pozwolenia na budowę. Osobom odstępującym od warunków zgłoszenia przysługiwałaby jedynie rozbiórka wzniesionego z odstępstwami od zgłoszenia obiektu, w przeciwieństwie do tych, którzy odstąpili od warunków pozwolenia na budowę. Byłaby to praktyka w sposób rażący różnicująca osoby, które wykonują prace na podstawie zgłoszenia, z tymi wykonującymi prace na podstawie pozwolenia na budowę. Te pierwsze nie miałyby prawa do błędu, natomiast podmioty wykonujące prace na podstawie pozwolenia na budowę mogłyby takie błędy popełniać bez poważniejszych konsekwencji.
Dodatkowo Skarżący podniósł naruszenie zasady reformationis in peius. Nie można bowiem wydawać rozstrzygnięć na niekorzyść strony Skarżącej, tymczasem [...]WINB naruszenia tej zasady się dopuścił, albowiem podstawa prawna, na którą się powołuje organ (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) jest podstawą, która nakazuje bezwzględny nakaz rozbiórki, natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., na który powołuje się PINB wskazuje, że nakazanie rozbiórki może nastąpić jedynie pod pewnymi warunkami.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności, z uwagi na uprzednie orzekanie tutejszego Sądu w sprawie oraz na sformułowany zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. niezbędne jest ustalenie zarówno wytycznych jak i granic związania wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/16.
Otóż Sąd uwzględnił zarzut ówcześnie wniesionej skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ nie ustalił kompleksowo stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wskazywaną przez Skarżącego, a dotyczącą dokonania zgłoszenia spornego obiektu. Jak wskazał, organ nie może poprzestać na złożonym przez Skarżącego piśmie organu architektoniczno-budowlanego wskazującym na nieodnalezienie zgłoszenia, skoro fakt ten jest przez Skarżącego kwestionowany. Dokument ten został złożony bezpośrednio przez Skarżącego, który będąc przekonanym o dokonaniu dwóch zgłoszeń, sam zwrócił się do organu architektoniczno-budowlanego o nadesłanie ich kserokopii i uzyskał odpowiedź o nieodnalezieniu drugiego dokumentu. Skarżący kwestionuje stanowisko organu architektoniczno-budowlanego co do braku drugiego zgłoszenia. W związku z powyższym należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nadzoru budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zweryfikowania tej okoliczności.
Ponadto art. 49b ust. 2 P.b. - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w poprzednim wyroku - stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 49b. Przepis ten umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Procedura, o której stanowi art. 49b ust. 2 P.b. jest zatem co do zasady regułą w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami.
W sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wybudowany budynek gospodarczy. W takim przypadku, warunkiem legalizacji budowy, jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska.
Orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje.
W ocenie Sądu poprzednio orzekającego organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b.
Udzielając wiążących wytycznych tutejszy Sąd wskazał, że organ ma przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe na okoliczność dokonania lub niedokonania zgłoszenia a w przypadku ustalenia, że obiekt wybudowano w warunkach samowoli budowlanej uwzględni poczynione wyżej uwagi dotyczące wykładni art. 49b ust. 2 P.b.
Mając na uwadze wskazany wyrok Sąd obecnie orzekający w żadnym razie nie podziela błędnej argumentacji skargi o rzekomym przesądzeniu możliwości umiejscowienia budynku gospodarczego w lesie.
Z powołanego wyroku wynikają dwie podstawowe kwestie, jakie należało uwzględnić przy ponownym orzekaniu. Po pierwsze, wadliwość proceduralna polegała na braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. czy w ogóle dokonano zgłoszenia spornego obiektu organowi architektoniczno-budowlanemu, co ma wpływ na stosowaną procedurę (legalizacyjna albo naprawcza). Po drugie, WSA przedstawił jak należy rozumieć ewentualnie stosowany (po dokonaniu ustaleń co do zgłoszenia budowy) art. 49b ust. 2 P.b. Z wytycznych tych wynika, że organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie rozstrzygać, czy Skarżący uzyska bądź nie uzyska decyzję o warunkach zabudowy i zgodę na odlesienie gruntów.
W tych okolicznościach nie można w ogóle przyjąć, że Sąd orzekając poprzednio przesądził, że wykonanie przez Skarżącego budynku gospodarczego w lesie jest dopuszczalne. Sąd do kwestii tej w ogóle się nie odnosił i jak już wskazano podkreślił wyłącznie braki w ustaleniu stanu faktycznego (brak wyjaśnienia, czy dokonano zgłoszenia) oraz niezasadne przyjęcie możliwości decydowania o tym, czy Skarżący uzyska decyzję o warunkach zabudowy i czy uda mu się odlesić grunt.
W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
VI.
Skarżący błędnie również przyjmuje, podnosząc to w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz po części art. 153 p.p.s.a., że dokonane przez niego zgłoszenie usankcjonowało możliwość zabudowy działki leśnej budynkiem gospodarczym. Retoryka skargi wskazuje na to, że skoro organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił skutecznie sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia, to Skarżący jest chroniony tym zgłoszeniem ergo może wybudować w lesie sporny budynek gospodarczy.
Należy wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę [...]WINB w zaskarżonej decyzji, że dokonanie skutecznego zgłoszenia owszem chroni Inwestora, jednakże nie w zakresie w jakim Strona prezentuje to w skardze. Dokonanie zgłoszenia, zwłaszcza w sytuacji przekroczenia jego zakresu (niezgodności wykonanej inwestycji), powoduje że Skarżącemu nie można zarzucić klasycznej samowoli budowlanej. Ma to więc wpływ na procedurę jaką winien stosować organ (legalizacja z art. 49b albo naprawa z art. 50-51 P.b.). Takie zgłoszenie chroni więc Inwestora przed surowszym i kosztownym trybem działania organu.
Sąd jednak całkowicie odrzuca twierdzenia Skarżącego, że dokonane przez niego zgłoszenie sankcjonuje budowę budynku gospodarczego na terenie leśnym, bez względu na obowiązujące przepisy prawa określające możliwość zabudowy na tym trenie. Jak już wskazano, zgłoszenie to nie umożliwia postawienia Skarżącemu zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, jednak nie wyłącza uprawnienia organu do sprawdzenia zgodności tak dokonanego zgłoszenia z prawem.
Jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
[...]WINB i PINB słusznie wskazały, że budynek Skarżącego, z racji umiejscowienia go w lesie, nie spełnia normy odległości od granicy lasu.
Należy w całości podzielić stanowisko [...]WINB, że sporny budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 rozporządzenia ws. warunków technicznych kategorii PM.
Zgodnie więc z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
Z kolei § 271 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.
Z § 271 ust. 1 rozporządzenia (patrz tabela) wynika, że minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy budynkiem Skarżącego a granicą lasu winna więc wynosić 12 m (8 m + 50% tej wartości). Skoro sporny budynek gospodarczy zlokalizowany został na terenie działki leśnej, to żadną miarą nie spełnia wymagania odpowiedniej odległości od granicy lasu.
W związku z powyższym, uwzględniając to, że działka Skarżącego (patrz księga wieczysta) nadal znajduje się na terenie leśnym gdyż pomimo upływu 7 lat od wszczęcia postępowania przez organy nie uzyskano zgody na zmianę jej przeznaczenia na nieleśne, przedmiotowy budynek narusza przepisy techniczne - § 271 ust. 1 rozporządzenia.
W kontekście powyższego zbędne jest odnoszenie się do zarzutu "nieistotności" naruszenia zgłoszenia (nieznacznego odstąpienia od tego co wynika ze zgłoszenia i co rzeczywiście wykonano). Nie jest to kwestia, która legła u podstaw rozstrzygnięcia organów, które - jak wskazano - przyjęły, że obiekt budowlany został wzniesiony w miejscu, w którym nie mógł zostać wybudowany.
Końcowo należy wskazać, że przyjęcie stanowiska Skarżącego o tym, że dokonanie zgłoszenia w miejscu do tego niedozwolonym bezwzględnie czyni wykonaną inwestycję legalną, nie odpowiada prawu. W istocie oznaczałoby to, że nieoprotestowne przez organ zgłoszenie, a więc zastosowany uproszczony tryb notyfikacji zamierzenia budowlanego, upoważnia do wybudowania zgłoszonego obiektu w każdym miejscu a więc np. na terenie zakazanym przez plan miejscowy lub przez przepisy praw powszechnie obowiązującego (chociażby park narodowy). Takiego stanowiska Sąd żadną miarą nie podziela.
VII.
Skarżący wskazuje również, że organ naruszył art. 139 k.p.a. bowiem orzekł na jego niekorzyść, co ma wynikać z zastosowania odmiennej niż organ I instancji podstawy prawnej orzekania (51 ust. 1 pkt 1 P.b. zamiast względniejszego art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.).
W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do wskazywanego pogorszenia sytuacji prawnej Strony.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zakaz reformationis in peius ma za zadanie chronić interesy strony, która wniosła odwołanie od niekorzystnej jej zdaniem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji na niekorzyść strony i pogorszyć w ten sposób jej dotychczasowej sytuacji prawnej, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w prawie tj. zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie odwołującej się gwarancji procesowych, dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ I instancji. Powodowałoby to bowiem zniechęcanie strony do korzystania z prawa do wnoszenia odwołania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1827/20).
Z punktu widzenia kontroli decyzji odwoławczej i zarzucanego naruszenia wskazanego zakazu istotna jest ocena owego "niekorzystnego" orzekania w postępowaniu odwoławczym. Należy więc podzielić ogólne spostrzeżenie, że chodzi w tym przypadku o obiektywne a nie subiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. Miarodajne przy ocenie naruszenia tego zakazu jest więc porównanie rozstrzygnięć decyzji organów I i II instancji i ich relacji względem interesu strony. Nie chodzi tu natomiast o porównanie rozstrzygnięcia odwoławczego z zarzutami i żądaniami odwołania bowiem ich nieuwzględnienie i np. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznaczałoby zawsze orzekanie na niekorzyść strony, co w oczywisty sposób byłoby niezgodne z istotą tak postępowania odwoławczego jak i zakazu reformationis in peius.
Tym samym ocena tego rodzaju kwestii jak naruszenie wskazanego zakazu jest zawsze zindywidualizowana i zależna od okoliczności danej sprawy. Pogorszeniem sytuacji strony może być zatem np. zastosowanie surowszej podstawy prawnej niż przyjęta przez organ I instancji, motywowane odmienną oceną okoliczności faktycznych i prawnych (zob. podobnie wyrok NSA z 18 października 1988 r. sygn. akt IV SA 186/88).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w ogóle nie można mówić o pogorszeniu sytuacji prawnej Skarżącego. Przypomnienia wymaga, że w I instancji nakazano mu rozbiórkę budynku gospodarczego, tyle że wskazując jako podstawę prawną takiego orzeczenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzja [...]WINB modyfikująca podstawę prawną orzekania w ramach art. 51 P.b. (ust. 1 pkt 1) nie oznacza orzekania na niekorzyść. Zaznaczyć należy, że [...]WINB nie zmienił ani trybu orzekania (np. z legalizacyjnego na tryb naprawczy) ani też nie odstąpił od ustalonych okoliczności sprawy, zastępując niejako organ I instancji. W tej sytuacji o naruszeniu art. 139 k.p.a. w ogóle nie ma mowy.
W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.