VII SA/Wa 605/19

VII SA/Wa 605/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1068/20 - Postanowienie NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] składającej się z 3 turbin wiatrowych wraz z placami i drogami dojazdowymi na działce nr ewid. [...] obr. B. oraz na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. W. położonych w gminie K..
Następnie na wniosek Inwestora Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] zmienił ww. decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzając zamienny projekt budowlany jednakże wyłącznie w zakresie dotyczącym turbin nr [...] i [...] .
II.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. J. O. (dalej jako Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazała na wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z planem miejscowym odległość elektrowni wiatrowych od planowanej lub istniejącej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi wynosi 500 m, tymczasem przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej nr [...] oddalonej o mniej niż 500 m od stanowiącej współwłasność Skarżącej działki przeznaczonej w planie na zabudowę mieszkaniową.
III.
[...] Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda umorzył wszczęte postępowanie stwierdzając, że Skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że interes prawny J. O. należy wywieść z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zawartych w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) zgodnie z którym na terenie [...] o przeznaczeniu podstawowym rolniczym, (na którym zlokalizowana została turbina oznaczona nr [...]) dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i od obszarów chronionych, o których mowa w § 7, zgodnie z przepisami szczególnymi. Stanowiąca współwłasność skarżącej działka nr [...] położona jest w obszarze znaczonym symbolem [...]. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 3 pkt 1 tereny oznaczone symbolami [...] - [...] są terenami, na których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z przepisami szczególnymi.
IV.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]:
- stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej oznaczonej symbolem [...];
- odmówił stwierdzenia wskazanej decyzji w pozostałej części dotyczącej pozwolenia mi budowę turbin oznaczonych symbolami nr [...] i [...];
- umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren inwestycji jak i nieruchomość Skarżącej nr ewid. [...] objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...]), zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. nr [...] poz. [...]), zmienioną kolejną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. nr [...] poz. [...] - dalej jako plan miejscowy). Wprowadzone tą ostatnią uchwałą zmiany umożliwiły lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze objętym planem miejscowym.
Organ zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. zmieniającej plan miejscowy.
W kontekście powyższego Wojewoda, wskazując na treść art. 152 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), uznał że pomimo wyroku WSA w Gliwicach uchwała zmieniająca nadal znajduje się w obrocie prawnym i wywołuje skutki.
Oceniając więc zgodność inwestycji z planem miejscowym organ wskazał, że działka Skarżącej o nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem § [...] jako teren o przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Turbina nr [...] zlokalizowana została na działce nr [...] na terenie o symbolu [...] o przeznaczeniu rolniczym. Zgodnie zaś z § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) uchwały zmieniającej na terenie [...] dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i od obszarów chronionych, o których mowa w § 7 zgodnie z przepisami szczególnymi. Działka nr ewid. [...] znajduje się w ustanowionej w § 7 ust. 10 planu miejscowego na trenach zawodociągowanych w odległości 50 m od granicy cmentarza w strefie ochrony sanitarnej, na trenie której zabrania się lokalizacji nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi.
Udzielając pozwolenia na budowę Starosta uwzględnił jedynie pierwszą część przepisu § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) planu. W konsekwencji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej [...] zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 500 m od granicy działki nr ewid. [...] w W., stojąc na stanowisku, iż w stosunku do terenu tej działki nie obowiązują wymogi odległościowe określone w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) planu miejscowego, ponieważ znajduje się ona w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, na terenie której obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Starosta zdaniem Wojewody pominął jednak drugą część § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) planu.
Działka nr ewid. [...] jest położona na terenie wymienionym w § 7 ust. 3 pkt 1 planu, na którym obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z przepisami szczególnymi oraz na terenie wymienionej w § 7 ust. 10 strefy ochrony sanitarnej od cmentarza. Oznacza to, że lokalizacja turbiny oznaczonej symbolem [...] w odległości mniejszej niż 500 m od granicy działki nr ewid. [...] w W. narusza ustalenia planu zawarte w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g).
W ocenie Wojewody nie wystąpiły natomiast pozostałe przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Ponadto lokalizacja turbin oznaczonych symbolami nr [...] i [...] nie narusza rażąco ustaleń § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) planu, a zatem należało w ocenie Wojewody odmówić stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie.
Jednocześnie Wojewoda umorzył nieprawidłowo wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę. Złożony wniosek nie obejmował żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji (w dacie złożenia wniosku decyzja ta nie została jeszcze wydana).
V.
Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora od decyzji Wojewody [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej symbolem [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W pozostałym zakresie GNB utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy.
Z ustaleń GINB wynika, że WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 stwierdził nieważność uchwały zmieniającej plan miejscowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2701/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy K. od ww. wyroku WSA w Gliwicach co oznacza, że kwestionowana uchwałą została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panują rozbieżne poglądy dotyczące skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego wpływu na ważność pozwolenia na budowę wydanego na podstawie tego aktu prawa miejscowego. GINB przychylił się jednak do poglądu według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnośnie do kwestii położenia elektrowni wiatrowych organ dokonał analizy znajdującego się w projekcie budowlanym rysunku "projekt zagospodarowania terenu sytuacja", załącznika graficznego do ww. planu miejscowego oraz wydruków z geoportalu oraz danych z portalu google.pl/maps. Wynika z nich, że projektowana turbina wiatrowa nr [...] została zaplanowana w odległości ok. 545 m, 538 m, 526 m, 517 m, 509 m oraz 527 m od najbliższej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi istniejącej odpowiednio na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] (położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]). Turbiny wiatrowe oznaczone symbolami [...] oraz [...] zaprojektowano w jeszcze większej odległości od najbliższej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi istniejącej na ww. działkach znajdujących się na terenie [...].
W § 7 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego wymieniono enumeratywnie tereny, na których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z przepisami szczególnymi. W świetle przepisów § 14 ust. 19 pkt 1 lit. g) w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 planu oraz § 13 ust. 26 pkt 1 lit. g) w zw. § 7 ust. 3 pkt 1 planu, dopuszcza się lokalizacje elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od obszarów chronionych o których mowa w § 7.
Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 112), dla terenów zabudowy mieszkaniowej maksymalny dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez pozostałe obiekty i działalność będącą źródłem hałasu w ciągu dnia nie może przekraczać 50 dB, a w ciągu nocy 40dB.
Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz załączników graficznych do ww. planu miejscowego wynika, że najbliższy względem projektowanych turbin wiatrowych teren (obszar chroniony), dla którego obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z ww. przepisami szczególnymi to teren oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z dokumentów tych wynika, że turbiny wiatrowe oznaczone symbolami [...],[...] oraz [...] zostały zaprojektowane odpowiednio w odległości ok. 800 m, ok. 1008 m oraz w odległości od 454 m do ok. 520 m od granicy obszaru chronionego oznaczonego w ww. miejscowym planie symbolem [...].
Zdaniem GINB decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej turbiny wiatrowej nr [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) w zw. z § 13 ust 26 pkt 1 lit. g) planu, gdyż ww. turbina wiatrowa została zaprojektowana w odległości mniejszej niż 500 m od obszaru chronionego [...].
Niemniej jednak w ocenie GINB naruszenie to nie jest rażące. Wprawdzie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 13 ust 26 pkt 1 lit. g) planu są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W ocenie GINB naruszenie polegające na zaprojektowaniu turbiny wiatrowej o nr [...] w odległości ok. 46 m mniejszej niż wymagana prawem minimalna odległość od obszaru chronionego nie przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie to jest stosunkowo niewielkie (przekroczenie wyznaczonej odległości o mniej niż 10%). Istotne znaczenie ma również okoliczność, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy akustycznej wynika, że teren oznaczony symbolem [...] położony jest pomiędzy izofoną 40dB, a izofoną 35 dB. Oznacza to, że hałas emitowany przez sporną inwestycję na terenie oznaczonym symbolem [...], a więc terenie chronionym przed nadmiernym hałasem, nie przekracza dopuszczalnego maksymalnego poziomu hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej wynikającego z ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Trzeba przy tym mieć na względzie, że hałas jest głównym negatywnym czynnikiem związanym z funkcjonowaniem turbin wiatrowych.
Za uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa nie przemawia również sama tylko okoliczność, że przepisy prawa budowlanego oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące.
W ocenie GINB decyzja Starosty nie narusza wydanej dla przedsięwzięcia decyzji środowiskowej (co do ilości projektowanych elektrowni wiatrowych, maksymalnej mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej wysokości wieży, średnicy wirnika, długości śmigła, powierzchni zataczania, liczby łopat wirnika, generatora turbiny.
Inwestor uzyskał także niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia, szczegółowo wymienione w decyzji GINB.
Decyzja Starosty nie narusza w ocenie GINB rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny teksy jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. - stosowany według stanu prawnego z daty wydania decyzji Starosty).
Odnosząc się do twierdzeń, że egzemplarz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nie zawierał daty wydania oraz podpisu osoby upoważnionej do jej wydania GINB zauważył, że najpierw wysłano do Inwestora projekt tej decyzji. Następnie w dniu [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] wysłał do [...] Sp. z o.o. egzemplarz decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. (zawierający datę oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania), co potwierdza Skarżący. Powyższa decyzja została doręczona w dniu [...] marca 2018 r.
Jak dalej zauważył GINB dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 k.p.a. (aktualnie art. 110 § 1 k.p.a.) zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń.
Jakkolwiek odwołanie Inwestora zostało nadane [...] lutego 2018 r., a więc przed doręczeniem (prawidłowej) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., to jednak zdaniem GINB powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. Tym samym w ocenie GINB odwołanie od ww. decyzji zostało wniesione w terminie.
Końcowo organ zauważył, że J. O. wniosła o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Skoro podanie nie zawierało żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. (decyzja zmieniająca) Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
VI.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła J. O., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 P.b. polegające na uznaniu, że oczywiste i rażące naruszenie przepisu przez organ wydający decyzję wywoła skutki możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa;
2. art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że hałas który będzie emitowany z turbiny oznaczonej symbolem [...] nie przekroczy dopuszczalnych norm na nieruchomości zamieszkałej przez Skarżącą - właściciel nieruchomości ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania czy też użytkowania nieruchomości będącej jego własnością;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. polegające na nieuznaniu, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej.
4. decyzji Wojewody [...] Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 102 § 1 pkt 8 k.p.a. brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jako wady istotnej decyzji; brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji; konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne; nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o unieważnienie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r.
Wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
VII.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VIII.
Skarga jest uzasadniona, choć nie w całości.
W zaskarżonej decyzji GINB stwierdził, że pomimo oczywistego naruszenia jasnego w swym brzmieniu przepisu prawa do jakiego doszło przy wydawaniu przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu elektrowni wiatrowych (odnośnie do turbiny oznaczonej nr [...]), tj. przekroczenia wynikającej z planu miejscowego możliwości lokalizacji tego rodzaju obiektu w wyznaczonej odległości od strefy chronionej [...], nie można mu przypisać cechy naruszenia rażącego, tj. takiego, które przesądzałoby o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Motywacją dla takiego stanowiska organu odwoławczego było ocenione jako nieznaczne bo tylko około 10% odstąpienie od określonej w planie miejscowym minimalnej odległości 500 m w jakiej od obszaru chronionego mogły zostać zlokalizowane wiatraki. Nadto, organ powołuje się na przedstawione oddziaływanie akustyczne inwestycji podkreślając, że wynika z niego, iż pomimo niedochowania przewidzianej w planie odległości posadowienia wiatraka nr [...], nieruchomość Skarżącej nr ewid. [...] znajduje się pomiędzy izofoną 35-40 dB, a więc nie ma niedozwolonego oddziaływania akustycznego.
Stanowiska tego Sąd nie podziela z następujących względów.
Rację ma niewątpliwie organ przywołując niekwestionowane orzecznictwo sądowoadministracyjne mówiące o tym, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność stwierdzonej wady.
Zdaniem Sądu organ niewłaściwie jednak przyjmuje, że naruszenie o 46 metrów minimalnej odległości w jakiej mogła zostać posadowiona turbina wiatrowa od obszaru chronionego w połączeniu z przedstawioną przez Inwestora analizą akustyczną, nie świadczy o skutkach niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym. O ile należy podzielić ogólne założenie GINB, że naruszenie nawet wyraźnych norm odległościowych nie zawsze oznacza, że jest to naruszenie rażące, o tyle istotne jest przy tego rodzaju ocenie jaki obiekt owe normy narusza, jak długo i czy w ogóle owo naruszenie istnieje oraz czy ten obiekt oprócz oddziaływania standardowo właściwego obiektom budowlanym (związanym po prostu z ich istnienia w przestrzeni) powoduje także inne oddziaływania a jeżeli tak to o jakim charakterze i natężeniu. GINB skądinąd słusznie podkreśla więc, że głównym choć nie jedynym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych jest emitowany przez ich wirniki hałas. Niemniej jednak organ nie uwzględnia tego, że przybliżenie turbiny do obszaru chronionego jest w tym przypadku bardzo duże i w połączeniu z kluczowym w tej sytuacji faktem, że owa turbina już zawsze będzie emitować hałas, bowiem wynika to po prostu z jej natury, stanowi uchybienie którego nie można było zaakceptować w praworządnym państwie. Uwzględniając ponadto w końcowej ocenie sprawy również i tę okoliczność, że naruszenie minimalnej normy odległościowej nie jest wcale takie małe (pomyłka wyniosła bowiem nie tylko ale aż 46 metrów tj. blisko ¼ wysokości całej turbiny), a także i to że obiekt nie został do dnia dzisiejszego wzniesiony, jak i to że gdyby został posadowiony we właściwej odległości jego potencjalne oddziaływanie akustyczne na obszar chroniony byłoby mniejsze niż to wskazywane przez Inwestor dla tej lokalizacji, nie można przyjąć że stwierdzone naruszenie nie ma charakteru rażącego. Sąd wskazuje w szczególności na to, że okoliczność niewzniesienia obiektu przy współistnieniu pozostałych naruszeń (szczególnie zbytniego przybliżenia do obszaru chronionego) umożliwia przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji na to zezwalającej. Przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych nie można bowiem abstrahować od tego, czy istnieje prosta możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem bez istotnej ingerencji w sytuację faktyczną zaangażowanych w postępowaniu podmiotów.
Z przyczyn omówionych powyżej Sąd uznaje zatem, że stwierdzone przez organ nadzorczy uchybienie prawa w zakresie niezgodnego z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę (zmiana z 2009 roku), związane ze zlokalizowaniem elektrowni wiatrowej nr [...] w znacznym zbliżeniu do terenów chronionych, rażąco narusza § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) w zw. z § 7 ust. 2 planu i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
IX.
Niezależnie do powyższego w ocenie Sądu GINB formułuje także wadliwe i zbyt ogólne twierdzenia, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc planu miejscowego na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w istocie nigdy nie może powodować jej wzruszenia w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, albowiem Inwestor jest chroniony tym, że w dacie wydawania decyzji budowlanej plan ten obowiązywał.
Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności ogólnie zauważyć, że co do zasady wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji jej realizacja opierać się musi albo na wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w razie braku planu), albo też na obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W kontekście tego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Powyższe przede wszystkim nie oznacza jakiegokolwiek automatyzmu i nie uprawnia do wnioskowania, że zawsze wtedy gdy unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, zawsze następuje również konieczność unieważnienia następującej po niej i ją "konsumującej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeczy temu już sama teza wskazanej uchwały.
Jak słusznie wskazano również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym - oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji, w szczególności powody z uwagi na które doszło do jej unieważnienia.
Nieco inaczej, choć jedynie z uwagi na charakter badanego aktu, kształtuje się sytuacja tych podmiotów, które uzyskały zależną decyzję budowlaną (pozwolenie na budowę) w kontekście planu miejscowego, który został następnie unieważniony. Za ogólnie prezentowany w judykaturze należy uznać pogląd, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do automatycznego stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż stanowi to podstawę do jej wzruszenia w trybie art. 147 § 2 p.p.s.a. W kontekście tego ochrona strony uprawnionej z decyzji wydanej na podstawie unieważnionego planu miejscowego może się pod pewnymi względami wydawać nieco silniejsza, jednakże nie jest tak, iż eliminacja planu miejscowego nigdy nie doprowadzi do eliminacji z obrotu prawnego wydanej na jego podstawie decyzji budowlanej (jako również nieważnej). Sąd neguje więc aprioryczne założenie GINB, że nigdy nie wystąpi taka sytuacja, że po unieważnieniu prawa miejscowego nie będzie można unieważnić także decyzji na jego podstawie wydanej - w ramach procedur do których odsyła ogólnie art. 147 § 2 p.p.s.a., o czym niżej.
Jako niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa należy uznać takie działanie, które może doprowadzić do sytuacji, w której aktem władztwa planistycznego w sposób oczywisty i rażący naruszy się prawo powszechnie obowiązujące lub indywidualne interesy konkretnych podmiotów. Przyjęcie w takim przypadku stanowiska GINB odmawiającego jakiejkolwiek kontroli decyzji budowlanej w postępowaniu nieważnościowym z punktu widzenia przyczyny wyeliminowania stanowiącego jej kluczowy element planu miejscowego, mogłoby prowadzić do tego, że w skrajnych przypadkach mielibyśmy do czynienia po prostu z obchodzeniem np. przepisów ustawowych przez nawet epizodycznie obowiązujące akty prawa miejscowego ewidentnie z nimi sprzeczne. Kwestia ta wymaga zatem każdorazowej oceny i nie poddaje się utartym schematom.
Idąc dalej Sąd wskazuje, że podziela stanowisko prezentowane w doktrynie (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer przypadkach s. 364-367) odnośnie do wykładni art. 147 p.p.s.a.
Po pierwsze, zgodzić należy się z tym, że w judykaturze i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki z mocą ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała.
Po drugie, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Wzruszenie więc decyzji wydanych w sprawach indywidualnych jest możliwe i dopuszczalne wtedy gdy zostały one oparte na uchwale lub akcie, których nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdził sąd.
Po trzecie, B. Dauter trafnie wskazuje, że wątpliwości interpretacyjne, oddziałujące istotnie na podejście sądów i organów administracji publicznej do zagadnienia unieważnienia decyzji związanych w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego aktów lub uchwał samorządowych stanowiących podstawę ich wydania, dotyczą przede wszystkim tego jak należy rozumieć zwrot "wzruszenie". Użyte przez ustawodawcę w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowanie mówi tylko o wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ta ogólnikowość stanowiska ustawodawcy tłumaczona jest - jak wskazuje B. Dauter - tym że zwrot "wzruszeniu" odnosi się do różnego rodzaju rozstrzygnięć, podejmowanych na podstawie zakwestionowanej uchwały, w różnych postępowaniach i procedurach, w tym także ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych. Tym samym zwrot ten należy odczytywać jako swego rodzaju wskazanie interpretacyjne, że ocena skutków wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały (tu planu miejscowego) przebiegać ma stosownie do przepisów na podstawie których decyzja w indywidualnej sprawie została wydana.
Konkludując Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie którego wydano decyzję budowlaną (o pozwoleniu na budowę lub decyzję ją zmieniającą), nie powoduje a limine wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien więc ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji na jego podstawie wydanej. W tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest dokonanie oceny powodów z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego.
Tym samym GINB błędnie zakłada, że jest zwolniony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od jakiejkolwiek analizy tej kwestii, czym narusza art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
X.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymał również w mocy decyzję Wojewody [...] w zakresie w jakim ta odmawia unieważnienia decyzji Starosty w części zatwierdzającej projekt budowlany co do turbin wiatrowych nr [...] i [...].
GINB, podobnie jak Wojewoda, nie stwierdził podstaw do unieważnienia decyzji Starosty w kwestionowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji nie dostrzegł żadnych powodów by w stosunku do owych dwóch turbin w ogóle formułować zastrzeżenia w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem - jak można przypuszczać z szerszego sensu wywodu uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zlokalizowano je w jeszcze większej odległości od nieruchomości Skarżącej nr ewid. [...] i terenu chronionego [...].
Należy w związku z tym zauważyć, że organ odwoławczy w tym przypadku dokonał jedynie wyrywkowej a nie kompleksowej kontroli decyzji Wojewody a przez to decyzji Starosty [...], co narusza przepisy postępowania nakazujące wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy i dokładne ich omówienie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).
Niewątpliwe jest to, że strona żądająca unieważnienia decyzji ma obowiązek uzasadnić i wykazać dlaczego uznaje że po pierwsze ma interes prawny w kwestionowaniu określonego rozstrzygnięcia, po drugie że narusza ono w sposób kwalifikowany przepisy prawa. W niniejszej spawie Skarżąca jako główny powód nieważności konsekwentnie wskazuje przede wszystkim unieważnienie planu miejscowego. Strona podaje przy tym, że oba wiatraki oddziałują na jej nieruchomość, na której zamieszkuje tj. działkę nr ewid. [...]. W tym przypadku trudno byłoby zatem stawiać organowi zarzut, że nie przeanalizował oddziaływania spornej inwestycji na inne nieruchomości należące do Skarżącej, skoro ona sama podaje jako źródło interesu działkę nr [...]. Rzecz jednak w tym, że w innym, prowadzonym niemalże równolegle do niniejszego postępowaniu, GINB analizuje ważność decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej pozwolenie na budowę w odniesieniu do turbin wiatrowych nr [...] i [...].
Co istotne, z dowodów i okoliczności zgromadzonych w tamtym postępowaniu wynika, że Skarżąca poza nieruchomością nr ewid. [...] dysponuje również działkami o nr ewid. [...],[...],[...] położonymi w miejscowości Wojnowice, co potwierdza księga wieczysta nr [...], przy czym działka o nr [...] oddalona jest od turbiny nr [...] o ok. 75 m. Z tego już względu organ posiadając taką wiedzę, wynikającą z ogólnodostępnych wpisów w księdze wieczystej, winien w niniejszym postępowaniu, w odniesieniu do turbin nr [...] i [...], przeprowadzić szczegółową ocenę czy wydanie zgody na ich budowę nie narusza w sposób kwalifikowany prawa z punktu widzenia interesu prawnego Skarżącej wywodzonego z prawa własności wymienionych powyżej nieruchomości.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji w ogóle brak jest analizy tego zagadnienia, co w ocenie Sądu jest chybieniem procesowym nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji, celem odniesienia się do tej kwestii przez organ. Kontrolując w sposób prawidłowy księgę wieczystą GINB wiedziałby, że Skarżąca jest także właścicielem innych działek.
XI.
Reasumując, za zasadne z omówionego wyżej punktu widzenia należy uznać zarzuty nr 1-3 skargi, choć nie w tak daleko idącym zakresie jaki widziałaby Skarżąca. Sąd zwraca przede wszystkim uwagę, że postępowanie nieważnościowe nie oznacza przedłużenia postępowania zwykłego (jego kolejnej instancji). Nie jest więc w nim możliwe podnoszenie wszystkich uchybień i wątpliwości, a tylko tych o charakterze kwalifikowanym. Nie można w tym postępowaniu twierdzić również, że eliminacja z obrotu prawnego planu miejscowego stanowiącego podstawę wydania decyzji budowlanej zawsze i bezwzględnie skutkuje unieważnieniem tej decyzji. Kwestię tę Sąd szczegółowo omówił we wcześniejszych uwagach, wskazując na potrzebę analizy skutku takiego orzeczenia sądu względem planu miejscowego.
W całości chybiony jest zarzut nr 4 skargi. Sąd podziela argumentację organu dotyczącą wejścia do obrotu decyzji Wojewody [...] i możliwości jej zakwestionowania przez Inwestora, w tym gwarancyjnej funkcji doręczenia. Abstrahując od tego, że Skarżącej w ogóle nie przeszkadzał uprzednio brak podpisu pod przesłaną również i jej decyzją Wojewody (nie składała ona bowiem od nie odwołania z uwagi na częściowe unieważnienie decyzji Starosty), to w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o jej nieważności z uwagi na brak podpisu. Podpis pod decyzją został złożony, a fakt jej późniejszego doręczenia nie świadczy w realiach tej sprawy o nieważności.
Z tych też względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GINB orzekając w tym względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 26 pkt 2 lit. g) w zw. z § 7 ust. 2 planu (w brzmieniu na datę wydania decyzji budowlanej) i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie podlegało także uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (brak odniesienia się do innych nieruchomości Strony).
O należnych Skarżącej od organu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.
W ponownym postępowaniu organ winien uwzględnić powyższe wytyczne, w szczególności te dotyczące rażącego charakteru stwierdzonego naruszenia względem turbiny nr [...]. Ocenie będzie musiała również podlegać możliwość orzekania przez GINB w zakresie turbin wiatrowych nr [...] i [...] zwłaszcza z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania.