Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 580/20

VII SA/Wa 580/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1067/21 - Wyrok NSA z 2024-01-24
II OSK 1076/21 - Wyrok NSA z 2024-01-24
VII SA/Wa 1390/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3 art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu wniosku W. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zmienioną ostateczną decyzją Starosty [...] o znaku [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zmienioną ostateczną decyzją Starosty [...] o znaku [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego polegającą na dobudowie segmentu budynku magazynowo socjalnego do istniejącego budynku warsztatu produkcji mebli (pow. zabudowy części dobudowanej 117,57 m2, pow. użytkowa 97,28 m2 kubatura 387,98 m3), przewidzianą do realizacji na działce o nr geod.[...] w miejscowości [...], gmina [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zmian i udzielenia pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na rozbudowie pomieszczenia warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze (pow. zabudowy rozbudowy 26,60 m2, pow. użytkowa rozbudowy 22,04 m2, kubatura rozbudowy 105,00m3) wraz ze zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC.
Organ uznał, że decyzja Starosty z 2016 roku jest zgodna z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 - na datę wydania decyzji budowlanej, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.). Decyzja ta nie narusza również art. 35 ust. 1 P.b. bowiem przed jej wydaniem organ dokonał wymaganych sprawdzeń.
Z uwagi na charakter inwestycji organ sprawdził również, czy nie została ona zakończona przed złożeniem wniosku o zmianę (zatwierdzoną decyzją z 2016 roku). Ustalił, że inwestycja nie została zakończona przed wydaniem decyzji z 2016 roku.
Wojewoda wskazał również, że na dzień wydania decyzji [...] listopada 2016 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Wsi [...] (rejon ul. [...]). Inwestycję zlokalizowano na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...] objętą jednostką planistyczną 7 MN/U. Miejscowy plan dla terenu oznaczonego symbolem 7 MN/U jako przeznaczenie podstawowe wskazuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową, zaś jako przeznaczenie uzupełniające nieuciążliwą działalność gospodarczą i usługową w obiekcie podstawowym lub odrębnej zabudowie. Z uwagi na twierdzenia wnioskodawcy (W. W.) w wyniku decyzji z 2016 roku doszło do uciążliwość w postaci przekroczenia norm hałasu, zatem powyższa inwestycja jest rażąco niezgodna z ustaleniami miejscowego planu. W dokumentacji sprawy znajdują się jednak oświadczenia projektanta oraz inwestora, że "projektowana produkcja elementów z PVC nie powoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej". Ponadto projektant stwierdził, że "produkcja elementów budowlanych z PVC takich jak: okładziny poręczy, noski schodowe, uszczelki bram garażowych, ogrodzenia z PVC, szczeble do ławek itp. odbywa się przy pomocy takich urządzeń (jak) kruszarka, młynek, mieszalnik i wytłaczarka. Wskazane urządzenia nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm oraz nie wytwarzają stężenia pyłu i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy przekraczających dopuszczalne normy." Stwierdzenia te nie zostały poparte żadnymi analizami, ani dokumentacją wymienionych powyżej urządzeń, która zawierałaby informacje dotyczące hałasu emitowanego przez urządzenia. Stwierdzenia te zostały przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji.
Kontynuując organ wskazał, że w dokumentacji sprawy znajdują się dwa opracowania akustyczne zawierające rozbieżne wnioski co do przekroczenia norm hałasu. Opinia sporządzona na żądanie wnioskodawcy wskazuje przekroczenie w jednym punkcie na granicy z działką inwestycyjną. Natomiast opracowanie sporządzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wskazuje na brak owego przekroczenia.
Na tej podstawie organ stwierdził, że brak zbadania powyższych kwestii (oddziaływania akustycznego inwestycji) przez organ wydający pozwolenie na budowę stanowi naruszenie prawa, ale nie ma ono charakteru rażącego tj. skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, szczególnie że wyniki pomiarów hałasu dokonane przez dwa niezależne od siebie laboratoria wykazały albo brak przekroczeń norm hałasu (pomiary [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska), albo stosunkowo niewielkie przekroczenie (pomiar Laboratorium [...]) w porze nocnej o 4,2 dB.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody "[...]", które zakazuje lokalizowania zakładów przemysłowych na terenie działki ewidencyjnej nr [...] wskazano, że zakład przemysłowy w postaci warsztatu produkcji mebli już istniał zanim weszły w życie przepisy rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2005 r. W 2016 roku zmienił się profil produkcji, ale została zachowana ciągłość. Zakład produkcji elementów z PVC nie został stworzony de novo, ponieważ zakład produkcyjny na działce nr [...] już istniał, został zmieniony jedynie profil produkcji. Zmiana profilu produkcji nie niosła za sobą konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ ten typ produkcji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczące oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W przypadku gdyby zmiana profilu produkcji z mebli na elementy z PVC niosła za sobą konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, to zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej na zmianę takiego profilu produkcji stałaby w rażącej sprzeczności zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i rozporządzeniem nr [...].
Ponadto Wojewoda zauważył, że protokół kontroli nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. wraz ze sprawozdaniem z badań hałasu wskazuje w pkt 1.6. pn. "Korzystanie ze środowiska", że na podstawie sporządzonego za rok 2018 wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (a zakres ten jest ściśle powiązany z uciążliwością bądź brakiem uciążliwości danego zakładu) należna opłata za korzystanie ze środowiska wyniosła 782 zł. Ponieważ kwota ta jest niższa od 800 zł to na podstawie art. 289 ustawy Prawo ochrony środowiska opłata ta nie musiała zostać uiszczona. Pośrednio świadczy to, że uciążliwość tego zakładu dla środowiska jest stosunkowo niewielka.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zakłady produkcyjne zostały zlokalizowane na ulicy [...] jeszcze przed wejściem w życie zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2005 r. Nazwa ulicy także wskazuje jakie miało być pierwotne przeznaczenie tego terenu. Z geoportalu wynika, że po stronie ulicy, na której znajduje się działka z domem mieszkalnym wnioskodawcy, pozostałe nieruchomości są zabudowane zakładami produkcyjnymi. Przed zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC w rozbudowywanych etapami budynkach, na terenie działki nr [...] znajdował się zakład produkujący meble.
Kwestia zastosowania art. 36a P.b. zamiast art. 35 P.b. który wymaga wystąpienia z nowym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie zaś z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę ze względu na kumulację zmienionych parametrów budynku wraz ze zmianą jego funkcji jest zdaniem Wojewody zagadnieniem stricte interpretacyjnym i budzącym wątpliwości w orzecznictwie. Nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania W. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
Organ na wstępie wskazał, że Skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...] (zob. KW Nr [...]) nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. Niemniej jednak w ocenie GINB, w związku ze zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC oraz biorąc pod uwagę przedłożone przez niego Sprawozdanie z badań nr [...], z którego wynika okoliczność przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanych przez instalację do produkcji wyrobów z PVC, posiada on legitymację prawną w kwestionowaniu decyzji Starosty.
Zakres zmian wprowadzonych ww. decyzją Starosty dotyczy rozbudowy istniejącego budynku warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze wraz ze zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC. W ramach spornej inwestycji przewidziano również realizację 2 miejsc postojowych oraz śmietnik.
Inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną, zaś na tym trenie obowiązuje plan miejscowy. Decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b.
Zgodnie z art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak wynika z akt sprawy działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 7MN/U. Zgodnie z § 26 ust. 1 planu dla terenów oznaczonych symbolem 7MN/U przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową. Natomiast przeznaczenie uzupełniające to nieuciążliwa działalność gospodarcza i usługowa w obiekcie podstawowym lub w odrębnej zabudowie. Jednocześnie powyższy przepis przewiduje zakaz działalności gospodarczej powodującej obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej.
Sporne przedsięwzięcie polega m.in. na rozbudowie istniejącego budynku warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze na parterze - wysokość projektowanej rozbudowy wynosi 3,94 m (zob. proj. budowlany opis techniczny, pkt 1.2, str. 2; opis techniczny pkt 2.0, str. 11.; rys. Przekrój A-A. str. 42). W ocenie GINB sporna inwestycja w zakresie dotyczącym rozbudowy budynku warsztatowego nie narusza ww. § 26 ust. 1 planu.
Nie narusza także rażąco pozostałych ustaleń planu w tym zwłaszcza § 14 ust. 1 pkt 4 dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej (wymagane - min. 60%; projektowane - 60,82%), § 14 ust. 1 pkt 5 ppkt b) dotyczącego ilości miejsc postojowych (wymagane - 3 miejsca na 100 m2 pow. użytkowej usług lub 10 zatrudnionych; projektowane - 2 miejsca na 4 osoby zatrudnione), § 14.1 ust. 2 pkt 2 dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy (dopuszczalna - 30%; projektowane - 29,55%), § 14 ust. 3 pkt 1 dotyczącego ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości budynku (dopuszczalna - do 2 kondygnacji nadziemnych i maksymalnej wysokości do 10 m; projektowane - budynek parterowy o wysokości 3,94 m), § 14 ust. 3 pkt 3 dotyczącego połaci dachowej (wymagane - dach plaski lub stromy o spadkach symetrycznych od 30 do 45 stopni; projektowane - dach o spadku 10 % tj. dach płaski).
Oceniając decyzję Starosty w części dotyczącej zmiany funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC wskazano, że w ramach zmiany funkcji istniejącego budynku w istniejących pomieszczeniach warsztatowych oraz garażu przewiduje się produkcję elementów budowlanych z PVC tj. okładziny, poręcze, noski schodowe, uszczelki bram garażowych, ogrodzenia z PVC, szczeble do ławek (zob. projekt budowlany, opis techniczny, pkt 5.0, str. 6).
Działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7MN/U, dla którego przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową. Natomiast przeznaczenie uzupełniające to nieuciążliwa działalność gospodarcza i usługowa w obiekcie podstawowym lub w odrębnej zabudowie. Jednocześnie dla ww. terenu przepisy planu miejscowego wprowadzają zakaz działalności gospodarczej powodującej obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej (§ 26 ust. 1) jak również zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem budowy i modernizacji dróg i infrastruktury technicznej (§ 8 pkt 5).
Zdaniem GINB zmiana funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów budowlanych z PVC, nie narusza rażąco § 26 ust. 1 planu. Przepisy planu nie definiują pojęcia "nieuciążliwej działalności gospodarczej i usługowej". Zawierają one natomiast regulację dotyczącą standardu warunków mieszkaniowych, o których mowa w § 26 ust. 1 planu. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 12 planu przez obniżenie standardu warunków mieszkaniowych należy rozumieć takie skutki zabudowy produkcyjno-usługowej i działalności gospodarczej, które w sposób oczywisty pogarszają warunki życia sąsiadów (np. emisje dymu, oparów i uciążliwych zapachów, różne formy składowania na otwartej przestrzeni, wzmożony ruch pojazdów, szczególnie samochodów o ładowności powyżej 3,5 Mg, generujący hałas przekraczający normy ustalone dla terenów mieszkaniowych (itp.).
Przewidziana w projekcie produkcja elementów z PVC nie spowoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto urządzenia mające pracować w ramach spornej inwestycji tj. kruszarka, młynek, mieszalnik i wytłaczarka nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm oraz nie wytwarzają stężenia pyłów i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy przekraczających dopuszczalne normy (zob. projekt budowlany, opis techniczny, pkt 5.0, str. 6-7).
Skoro więc sporna inwestycja, w projektowanym zakresie nie pogarsza standardów warunków mieszkaniowych tj. nie wytwarza immisji przekraczających dopuszczalne normy, wyznaczone odrębnymi przepisami prawa, to w ocenie GINB nie można uznać, iż stanowi ona uciążliwą działalność gospodarczą i usługową.
Odnosząc się do zarzuconego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanych przez instalację GINB wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że sporne przedsięwzięcie, w tym w szczególności przewidziane w jego ramach urządzenia nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm (zob. proj. budowlany, opis techniczny, pkt. 5.0, str. 6-7).
W postępowaniu nieważnościowym organ poddaje ocenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Dodatkowo z protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] oraz Sprawozdania Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z badań Nr [...] nie wynika, aby hałas emitowany przez sporną inwestycję przekraczał normy dopuszczalne.
Zgromadzone w sprawie dowody odnoszą się do ogólnego funkcjonowania zakładu produkcji elementów z PVC w aktualnym stanie faktycznym. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym ocenie podlegać może wyłącznie inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie. Tym samym, w ocenie GINB, ww. analizy pozostają bez wpływu na ocenę zgodności spornej inwestycji z przepisami, w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym.
Przepisy planu wprowadzają zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z treścią § 5 ust. 2 planu (pojęcia występujące w przedmiotowej uchwale, nie wyjaśnione w § 5 ust. 1, należy interpretować zgodnie z definicjami przyjętymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z definicjami wynikającymi z Polskich Norm i przepisów odrębnych, obowiązującymi w dniu podjęcia niniejszej uchwały) należy odnieść się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573).
Oceniając, czy sporne zamierzenie, stanowi przedsięwzięcie o którym mowa w ww. rozporządzeniu z 9 listopada 2004 r., a zatem czy jego lokalizacja nie narusza przepisów § 8 pkt 5 planu, należy również odnieść się do zarzutów, iż sporna inwestycja stanowi instalację do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej lub nieorganicznej (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Powyższy zarzut nie dotyczy zdaniem GINB zgodności spornej inwestycji z przepisami planu miejscowego, lecz sprowadza się do kwestii, czy na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, dla spornego zamierzenia wymagane było uzyskanie, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 353 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lutego 2010 r.
Wskazane przez Skarżącego przepisy nie mają zastosowania w sprawie - produkcja wyrobów z PVC nie stanowi wytwarzania produktów lub półproduktów przy zastosowaniu procesów chemicznych. Niemniej w ocenie GINB w przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na treść przepisu 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały zaliczone instalacje do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Taką samą treść miał obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 lutego 2010 r.
Tym samym ocena, czy sporne zamierzenie stanowi przedsięwzięcie o którym mowa w ww. rozporządzeniach, będzie dotyczyła zarówno zgodności spornej inwestycji z § 8 pkt 5 planu jak i z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
Wskazane przepisy rozporządzeń z 2004 i 2010 roku odnoszą się do instalacji do wytwarzania produktów poprzez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.
Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą funkcji istniejącego budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC, w ramach której dokonywana ma być produkcja elementów z PVC oraz przeróbka PVC na elementy drobnowymiarowe dla budownictwa takie jak okładziny poręczy, noski schodowe, uszczelki bram garażowych, ogrodzenia z PVC, szczeble do ławek itp. (zob. proj. budowlany, opis techniczny pkt. 5.0-5.1, str. 6-7), to należy podkreślić, że o tym czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, decyduje sposób ich wytwarzania.
Brak informacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym co do technologii produkcji uniemożliwia przesądzenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Nie każda działalność polegająca na wytwarzaniu produktów z tworzywa sztucznego stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w ww. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., ale tylko taka, która polega na mieszaniu, emulgowaniu lub konfekcjonowaniu chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Skoro zaś nie można przesądzić w sposób bezsporny, czy przedmiotowa inwestycja należy do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie sposób bezsprzecznie uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 8 pkt 5 planu jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Jeżeli zaś nie można w sposób bezsporny przesądzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, to tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Nieruchomość inwestycyjna, zgodnie z treścią § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 2 planu jest położona na obszarze chronionego Krajobrazu Doliny [...] wyznaczonym rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) jak również znajduje się na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody "[...]" ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]).
Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 ww. planu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 ww. rozporządzenia z [...] września 2005 r., Nr [...], na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody [...] zakazuje się m.in. lokalizowania zakładów przemysłowych.
Przepisy te nie zawierają definicji "zakładu przemysłowego". Zauważyć jednak należy, że przepisy planu dopuszczają realizację nieuciążliwej działalności gospodarczej i usługowej na terenie 7MN/U, który znajduje się na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody "[...]". Mając na uwadze spójność obowiązującego systemu prawa, zdaniem GINB dopuszczalna jest interpretacja, że nie każda działalność gospodarcza i usługowa, stanowi zakład przemysłowy, którego lokalizacja została zakazana na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody "[...]". Skoro z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowana inwestycja stanowiła działalność uciążliwą, zdaniem GINB nie można zarzucić Staroście [...], że zatwierdzając decyzją z [...] listopada 2016 r. zmianę sposobu użytkowania rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 2 planu i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z [...] września 2005 r. nr [...].
Nadto decyzja Starosty nie zezwala na budowę nowego zakładu, lecz na zmianę charakteru działalności dotychczas istniejącego zakładu. Ponadto należy zauważyć, że wspomniany zakaz związany jest z ochroną ujęcia wody. Mając na uwadze charakter prowadzonej działalności (wytwarzanie wyrobów z PVC) zdaniem GINB przedmiotowa inwestycja nie ma znacząco negatywnego wpływu na chronione ujęcie wody.
W ocenie GINB inwestycja nie narusza również przepisów technicznych, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Projekt budowlany odpowiada także wymogom formalnym określonym w przepisach prawa.
Na tle zarzutu obrania niewłaściwego trybu postępowania (zmiany decyzji a nie uzyskania decyzji dla nowego zamierzenia) GINB wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualne są dwa poglądy dotyczące tej kwestii. Jedno z prezentowanych stanowisk sprowadza się do uznania, że dopóki inwestycja nie została zakończona istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę może nastąpić w trybie określonym w art. 36a ust. 1 P.b. Zgodnie z drugim poglądem judykatury zakres dopuszczalnych zmian w projekcie budowlanym nie może powodować rozbieżności w zakresie kubatury i lokalizacji. Jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu.
Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to trudno mówić o jego rażącym naruszeniu. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.
III.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł W. W. zaskarżając ją w całości.
Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 3 P.b. w zw. z § 26, § 5 ust. 1 pkt 12 i § 19 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (rejon ul. [...]) poprzez stwierdzenie, że przeprowadzona inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. prawa procesowego i materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 3 P.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody "[...]" tj. ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] km 11+420 km w m. [...] pn. "[...]", ujęcia wód podziemnych i infiltracyjnych w km 15 rzeki [...] w rejonie wsi [...], gm. [...] pn. "[...]" (dalej jako: "Rozporządzenie Dyrektora RZGW") poprzez stwierdzenie przez organ II instancji, iż decyzje Starosty [...] objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym w szczególności Rozporządzenia Dyrektora RZGW,
3. prawa procesowego i materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na niezauważeniu przez organy obu instancji, że przedmiotowa inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożonym do Starosty [...] wymagała uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albo co najmniej konieczności wezwania wnioskodawcy w trybie art. 35 ust. 3 P.b. do jej przedłożenia,
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 P.b. w zw. z art. 104 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ I instancji, że rażącym naruszeniem prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej było pominięcie w swoich rozważaniach konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania, ustalenia czy i w jaki sposób planowana inwestycja jest możliwa do przeprowadzenia na wskazanym obszarze oraz tego jakie wywoła skutki, a także braku rozważenia konieczności wniesienia sprzeciwu; w odniesieniu do decyzji organu lI instancji zarzut ten sprowadza się do całkowitego pominięcia w uzasadnieniu decyzji powyższej kwestii, co wskazuje na brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie.
Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o orzeczenie o kosztach.
Zakwestionował przyjęcie, że zakład produkcyjny stanowi kontynuację funkcji zabudowy o charakterze mieszkalno-usługowym.
Przywołując ustalenia planu miejscowego Skarżący szczególnie podkreślił § 19 który przewidywał, że "Na terenach, dla których plan miejscowy przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, zakazuje się rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie". Starosta mógł i wręcz powinien był przewidywać, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, że rozbudowa zakładu spowoduje wzmożony ruch pojazdów dowożących i odbierających towary. Starosta miał podstawy by zakładać, że dalsza rozbudowa zakładu stopniowo rozbudowywanego od lat prowadzi do intensyfikacji produkcji w nim prowadzonej.
Przeznaczeniem uzupełniającym gruntów oznaczonych symbolem 7MN/U jest nieuciążliwa działalność gospodarcza i usługowa w obiekcie podstawowym lub w odrębnej zabudowie, jednakże ani plan, ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują jak należy rozumieć ww. pojęcie. W ocenie strony należy się w tym względzie odwołać do orzecznictwa (administracyjnego i sądowego w zakresie sporządzania planów miejscowych).
Strona Skarżąc, odwołując się do innych jej spraw (sygn. akt VII SA/Wa 185/20 i VII SA/Wa 186/20) wskazała, że wcześniejsza rozbudowa zakładu miała z założenia doprowadzić do zwiększenia skali produkcji (bez względu na jej przedmiot), co z kolei wiązałoby się ze wzmożeniem ruchu pojazdów w tym miejscu, w tym potencjalnie pojazdów o ładowności powyżej 3,5 Mg. To zaś jest rozumiane przez plan miejscowy jako obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Skarżący zwrócił uwagę, że § 36 planu wprowadził indywidualne oznaczenie w planie o symbolu "42P" przeznaczenie podstawowe - zabudowa produkcyjna i magazynowo-składowa. Nie ulega wątpliwości, że właściwym miejscem zlokalizowania takiego zakładu jak ten prowadzony przez inwestora jest teren oznaczony symbolem 42P znajdujący się w sąsiedztwie, nie zaś miejsce, gdzie znajduje się aktualnie ten zakład.
Strona zakwestionowała także przyjęcie, że decyzja Starosty nie narusza rażąco przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym w szczególności rozporządzenia Dyrektora RZGW.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem pozwolenia organ bada zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Nie można uznać, że warunek ten zostałby spełniony w przypadku, gdyby organ ustalił wyłącznie okoliczność braku wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia (jak sugerowała ocena dokonana przez organ I instancji). Przepis wymaga zbadania całokształtu wymagań ochrony środowiska. Decyzja środowiskowa jest tylko jednym z czynników podlegających ocenie przy badaniu przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Samo ustalenie braku obowiązku wydania dla inwestycji decyzji środowiskowej nie przesądza o tym, że organ wypełnił należycie swój obowiązek, o którym mowa w tym przepisie. Bez wątpienia "wymogi ochrony środowiska" to pojęcie znacznie szersze i obejmuje poza badaniem decyzji środowiskowej, także wzięcie pod uwagę innych przepisów obowiązujących dla danego obszaru, w tym aktów prawa miejscowego (Rozporządzenie Dyrektora RZGW).
W ocenie Strony zakład prowadzony przez inwestora jest zakładem przemysłowym, o który chodzi w przepisie Rozporządzenia Dyrektora RZGW, choć sam akt prawny nie definiuje wprost tego pojęcia. Reguły wykładni prawa pozwalają jednak odnieść się w takich sytuacjach do innych aktów normatywnych, które posługują się ww. pojęciem. Pojęcie "zakładu przemysłowego" zostało zdefiniowane wprost w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm.), gdzie w art. 2 pkt 13 wyjaśnia się, że "zakład przemysłowy" to zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. O typowo przemysłowym charakterze zakładu prowadzonego przez inwestora świadczy również językowy sens tego wyrażenia i trudno wyobrazić sobie trafniejszy przykład wpisujący się w zakres tego pojęcia niż rozważana inwestycja. Przyglądając się również asortymentowi produktów inwestora widać gołym okiem, iż proces ich wytwarzania polega właśnie na pewnych mechanicznych, fizycznych czy chemicznych przekształceniach i w ten sposób uzyskiwany jest nowy produkt. W asortymencie znajduje się szeroki wachlarz produktów: profile, uszczelki, okładziny, ogrodzenie z PVC, węże ogrodowe czy granulaty PVC przez samego producenta opisywane w następujący sposób: "granulaty wytwarzane są z suspensyjnego polichlorku winylu (PVC) oraz odpowiednich środków pomocniczych, takich jak stabilizatory, plastyfikatory, smary, pigmenty i inne w zależności od wymagań". W ocenie mojego klienta zakład prowadzony przez inwestora jest zatem zakładem przemysłowym.
Opisując szeroko sens ustanowienia bezpośrednich i pośrednich stref ochrony ujęć wody Skarżący wskazał, że działania prawodawcy w tym zakresie mają zapobiegać dopływowi lub ograniczać dopływ zanieczyszczeń, by zapewnić gospodarce zaopatrzenie w wodę dobrej jakości. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że funkcjonowanie zakładu inwestora stoi w oczywistej sprzeczności z ideą ustanawiania stref ochronnych i dalsze jego prowadzenie w tym miejscu jest nie do pogodzenia z obowiązującym Rozporządzeniem Dyrektora RZGW.
Profil produkcji zakładu inwestora (produkcja elementów z PVC) wskazywał niewątpliwie na prowadzenie zakładu przemysłowego.
Zdaniem Skarżącego § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Dyrektora RZGW nie odnosi się wyłącznie do lokalizowania nowych zakładów, a dotyczy również rozbudowy zakładów już istniejących. Wskazana regulacja dotyczy wszelkich zakładów przemysłowych - inna interpretacja sprawia, że intencja ustawodawcy wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. pozbawiona jest sensu, a cel tego przepisu oraz Rozporządzenia Dyrektora RZGW, którym jest ochrona środowiska naturalnego nie zostałby osiągnięty.
W oceni Strony ratio legis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. jest dbałość o ochronę środowiska naturalnego, które może zostać zdegradowane na skutek lokalizacji danej inwestycji. Bez znaczenia jest to, czy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zakład (jako budynek) w tym miejscu istniał czy też nie, skoro zgodnie z art. 36a ust. 3 P.b. organ bada zgodność inwestycji w zakresie art. 32-35. W art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w aspektach, w których odnosi się on do ochrony środowiska ciągłość istnienia zakładu nie ma żadnego znaczenia. Mylne jest więc przekonanie, że skoro od lat działał w tym miejscu zakład produkcyjny to przesądza to o tym, iż nie jest konieczne sprawdzenie dopuszczalności realizacji inwestycji w danym miejscu z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska. Byłoby to całkowicie sprzeczne z celami ustawodawcy oraz rozporządzeniem Dyrektora RZGW.
Organy nie zauważyły również, że przedmiotowa inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wymagała uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej.
Skarżący przypomniał, że decyzją Starosty [...] dokonano zmiany funkcji budynku warsztatowego na produkcję elementów z PVC. Jak słusznie więc zauważył organ II instancji, o tym czy w niniejszej sprawie mogła być konieczna decyzja środowiskowa, przesądza proces technologiczny pozyskiwania gotowych produktów. W ocenie Skarżącego nie można jednak poprzestać na ustaleniu, jakie poczynił organ II instancji w powyższym zakresie. Nie można w tym wypadku podzielić oceny GINB, że skoro w projekcie budowlanym nie było żadnej informacji co do technologii produkcji, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa z powodu braku jednoznacznego opisu tego procesu.
Strona zwróciła uwagę, że to zadaniem GINB w toku postępowania administracyjnego celem organu jest prawidłowe i dogłębne ustalenie stanu faktycznego i zebranie dowodów. Nie można tym samym zaakceptować tezy, że skoro Starosta [...] nie miał szczegółowej informacji w projekcie budowlanym na ten temat, a do wniosku nie była załączona decyzja środowiskowa to znaczy, że organ nie miał obowiązku zbadania tego aspektu sprawy. Oczywiście przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przewiduje jedynie możliwość sprawdzenia projektu pod omawianym kątem, nie znaczy to jednak, iż w przypadku stwierdzenia rażącego braku we wniosku (jakim byłby niewątpliwie brak decyzji środowiskowej), organ nie ma obowiązku podjęcia jakiegokolwiek działania. Powinien co najmniej wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3 P.b.
W ocenie Skarżącego nie jest prawnie dopuszczalne, aby niejako "ukradkiem" i "przy okazji" rozbudowy obiektu legalizować decyzją administracyjną zmianę sposobu użytkowania budynku w ogóle nie analizując tej kwestii merytorycznie. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (choćby wiążące się z koniecznością wykonania robót budowlanych) oraz postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, choć kończą się w tej samej formie - wydaniem pozwolenia na budowę. Organ nie odnosi się nawet do tego czy badał elementy formalne wymagane przy okazji tego rodzaju wniosku (art. 71 ust. 2 P.b.).
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z powodów w niej wskazywanych. Sąd inaczej bowiem niż Skarżący ocenia kwestię wad kwalifikowanych decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r. o czym poniżej.
Oceniając sprawę merytorycznie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przebieg procesu inwestycyjnego na działce ewid. [...] poczynając od roku 2005, co zarówno w tej sprawie, jak i w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 185/20 i VII SA/Wa 186/20 sygnalizował Skarżący.
Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawidłowości ocen poczynionych przez organy nadzoru budowlanego orzekające w postępowaniu nieważnościowym.
Przede wszystkim należy zauważyć, że przed 2005 rokiem na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] w [...] istniał należący do A. i J. G. budynek warsztatowy produkcji mebli (warsztat stolarski) z częścią mieszkalną o wymiarach 18,12 m x 9,82 m (zob. projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji z [...] lipca 2005 r.).
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany państwa G. i zezwolił im na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego polegającą na dobudowie segmentu budynku magazynowo socjalnego do istniejącego budynku (produkcji mebli). Planowana rozbudowa miała mieć przy tym powierzchnię zabudowy 117,57 m2, powierzchnię użytkową 97,28 m2 oraz kubaturę 387,98 m3.
Następnie, na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [...] w trybie art. 36a P.b. zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. i zatwierdził projekt zmian do projektu budowlanego udzielając zgody na istotne odstąpienie polegające na dobudowie garażu co łącznie miało spowodować, że budynek po tej zmianie miałby wymiary 387,81 m2 powierzchnia zabudowy, 344,71 m2 powierzchnia użytkowa i 1.672,98 m3 kubatura.
Z powyższego zestawienia wynika zatem, że pomiędzy rokiem 2005 a rokiem 2015 wyrażona została zgoda na rozbudowę pierwotnego budynku warsztatowego o pomieszczenia socjalno-magazynowe oraz o garaż, który został do niego dobudowany. Mamy więc w tej sytuacji do czynienia z odrębnym budynkiem warsztatu produkcji mebli z częścią mieszkalną na piętrze (rozbudowanym na mocy decyzji z 2005 roku) oraz odrębnym garażem (dobudowanym na mocy decyzji z 2015 roku). Inna więc była funkcja i przeznaczenie budynku warsztatowego (rozbudowanego o segment socjalno-magazynowy) a inna funkcja i przeznaczenie budynku garażowego. Tak bowiem rolę i funkcję obu budynków ukształtowali sami inwestorzy wnosząc o wydanie pozwoleń na budowę w 2005 i 2015 roku (to ostatnie jako projekt zamienny).
Na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] pozwolenie na rozbudowę z [...] lipca 2005 r. zmienione decyzją z [...] czerwca 2015 r. (w zakresie dobudowy do budynku warsztatowego garażu) zostało na podstawie art. 40 P.b. przeniesione z państwa G. na Firmę [...] Sp. j. w [...].
W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy istotne jest więc przywołanie wprost sentencji kwestionowanej przez Skarżącego w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. nr [...].
Otóż organ powiatowy na mocy art. 36a w decyzji tej:
▪ zmienił ostateczną decyzję Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r. (pomyłka organu co do daty decyzji sprostowana postanowieniem),
▪ zmienioną ostateczną decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.,
▪ zmienioną ostateczną decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.
zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego, polegającą na dobudowie segmentu budynku magazynowo socjalnego do istniejącego budynku warsztatu produkcji mebli (powierzchnia zabudowy części dobudowanej 117,57 m2, powierzchnia użytkowa 97,28 m2, kubatura 387,98 m3) przewidzianą do realizacji na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...]
w ten sposób, że:
zatwierdził projekt budowlany zmian i udzielił pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na rozbudowie pomieszczenia warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze (pow. zabudowy rozbudowy 26,6 m2 , pow. użytkowa rozbudowy 22,04 m2 , kubatura rozbudowy 105,00 m3) wraz ze zmianą funkcji budynku warsztatowego na produkcję z elementów PVC.
Jak wskazano, decyzja Starosty z [...] listopada 2016 r. została sprostowana postanowieniem tego organu z [...] maja 2019 r. nr [...] w zakresie błędnie wskazanej daty decyzji pierwotnej tj. "z dnia [...].07.2016" na "z dnia [...] lipca 2005 r.".
Mając to na względzie Sąd zwraca uwagę, że organy nadzorcze w ogóle nie przeanalizowały istniejącej i wyraźnej rozbieżności pomiędzy treścią decyzji z [...] listopada 2016 r. a zatwierdzonym w jej efekcie projektem budowlanym. Mówiąc inaczej, brak jest odniesienia się do faktu, że co innego zostało zatwierdzone w sentencji decyzji, co innego natomiast (inne oczekiwania inwestora) wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu i jego uzupełnień dokonanych w toku postępowania.
Nie ma i nie może być wątpliwości co do tego, że projekt budowlany przedłożony przez Firmę [...] oprócz wskazanej rozbudowy budynku warsztatowego o niewielkie pomieszczenie gospodarcze, przewidywał również zmianę funkcji zarówno budynku warsztatowego i garażu na zakład produkcji elementów z PVC. Wynika to wprost z opisu technicznego przedłożonego projektu (zob. opis techniczny projektu k. 2, pkt 1.2) "Przedmiotem opracowania jest projekt budowlany rozbudowy budynku warsztatowego o pomieszczenie gospodarcze oraz zmiana funkcji garażu na pomieszczenie produkcji elementów z PVC".
W decyzji z [...] listopada 2016 r. zezwolono natomiast, oprócz rozbudowy budynku warsztatowego o wspomniane pomieszczenie gospodarcze, również na zmianę funkcji (produkcja elementów PVC) ale tylko budynku warsztatowego. Treść decyzji nie zezwalała zatem na zmianę funkcji i przeznaczenia garażu, pomimo tego, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na to wyraźnie wskazywał. W powyższej sytuacji zachodzi ewidentna i jaskrawa sprzeczność pomiędzy tym, co zostało wskazane w treści decyzji o pozwoleniu na budowę (jej sentencji), a tym o co wnosił inwestor i co zostało zatwierdzone (ostemplowane) jako ostateczny projekt budowlany podlegający wykonaniu.
W tym miejscu przypomnieć należy, że niewątpliwie procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić określone wątpliwości. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.
Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie chodzi przy tym o analizę przesłanki rażącego naruszenia prawa, na nią bowiem wskazuje wniosek i skarga.
Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).
W kontekście powyższego, biorąc pod uwagę obowiązki organu architektoniczno-budowlanego (tu: Starosty [...]) wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania Starosty) oraz tak naprawdę istotę decyzji budowlanej polegającą na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na konkretną budowę, kluczowa jest ocena powyżej opisanego uchybienia jako ewentualnie rażąco naruszającego prawo. Jest zdaniem Sądu nie do pogodzenia z istotą decyzji budowlanej to, że organ z jednej strony zatwierdza projekt budowlany, z drugiej zaś wbrew temu projektowi (żądaniu inwestora) udziela pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku warsztatowego nie wypowiadając się w przedmiocie żądania zmiany przeznaczenia garażu (na produkcję elementów z PVC). Czym innym (odrębnym bytem) jest przy tym budynek warsztatowy, a czym innym budynek garażowy, co wynika z przedstawionej wyżej sekwencji zdarzeń. Pomiędzy tym co zatwierdza organ architektoniczno-budowlany a tym co zostało mu przedłożone do zatwierdzenia przez inwestora nie może zachodzić jakakolwiek rozbieżność, bowiem organ, jeżeli projekt odpowiadał wymaganiom prawa, mógł go jedynie zatwierdzić w całości bądź w przypadku jego wadliwości która nie została bądź nie mogła zostać usunięta, odmówić zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę całości. Wynika to z istoty postępowania budowlanego, jak i obowiązków organu, w tym zakazu odmowy wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 4 P.b.
Brak oceny powyższej "niekonsekwencji" Starosty w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa stanowi istotne uchybienie procesowe obu organów nadzoru, stanowiąc naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, że Starosta dokonał co najmniej niepełnej oceny projektu budowlanego i tego, o co w istocie wnosił inwestor. W ponownym postępowaniu organy wypowiedzą się zatem co do tego, czy wskazana wyżej rozbieżność (wyraźne zezwolenie na rozbudowę jedynie budynku warsztatowego i zmianę jego przeznaczenia na produkcję elementów PVC przy istnieniu dwóch budynków - warsztatowego i garażu) może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, w szczególności czy skutki społeczno-gospodarcze, interes stron, są tego rodzaju, że nie pozwalają na pozostawanie sprzecznej w swej istocie decyzji w obrocie prawnym. To, że organ zatwierdza projekt budowlany bez jakichkolwiek zmian i jednocześnie w sentencji decyzji w istocie ogranicza zakres inwestycji jest oczywistym naruszeniem jasnych norm - art. 35 ust. 1 i 4 P.b. zobowiązujących do udzielenia zgody w pełni jeżeli tylko inwestycja możliwa jest do zrealizowania. To z kolei może świadczyć o uchybieniu wymaganiom jakie prawo stawia przed organem architektoniczno-budowlanym. Organy ocenią więc, jaki jest zakres decyzji Starosty wobec z jednej strony zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego z drugiej zaś ograniczenia zmiany sposobu użytkowania obiektów jedynie do budynku warsztatowego, co wynika wprost z treści sentencji decyzji.
VII.1
Nie można również podzielić w istocie bardzo powierzchownej argumentacji organów, że analiza oddziaływań środowiskowych planowanej inwestycji i jej zgodności z planem została przez Starostę przeprowadzona prawidłowo, co nie daje podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie. Za zasadny w tym względzie uznać zatem należało zarzut nr 1 skargi w tej części, w jakiej wynika z niego niezadowolenie Strony z niedostatecznego skontrolowania decyzji Starosty pod kątem jej zgodności z planem miejscowym i innymi przepisami miejscowymi i środowiskowymi.
Zauważyć trzeba, że na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...), a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wskazany przepis ustanawia więc zasadę koniecznej kontroli projektu przez organ architektoniczno-budowlany z uwagi na jego zgodność z planem miejscowym, innymi przepisami prawa miejscowego oraz z wymaganiami środowiskowymi, w tym określonymi w decyzji środowiskowej.
Z planu miejscowego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r.) wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenu 7 MN/U jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową, zaś jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano nieuciążliwą działalność gospodarczą i usługową w obiekcie podstawowym lub odrębnej zabudowie. W § 5 ust. 1 pkt 12 plan definiuje natomiast obniżenie standardu warunków mieszkaniowych co jest w nim ogólnie zakazane. Przez owo obniżenie należy więc rozumieć takie skutki zabudowy produkcyjno-usługowej i działalności gospodarczej, które w sposób oczywisty pogarszają warunki życia sąsiadów (np. emisje dymu, oparów i uciążliwych zapachów, różne formy składowania na otwartej przestrzeni, wzmożony ruch pojazdów, szczególnie samochodów o ładowności powyżej 3,5 Mg (megagramów - ton przyp. Sądu), generujący hałas przekraczający normy ustalone dla terenów mieszkaniowych, itp.).
Plan przewiduje więc daleko idącą ochronę terenów mieszkalnych przed wpływem każdej zabudowy innej niż mieszkaniowa mogącej potencjalnie generować uciążliwości. Co za tym idzie, taki zapis planu nie może zostać nie zauważony przez organ architektoniczno-budowlany i nieprzeanalizowany.
W kontekście materiałów sprawy organy uznały za wystarczające to, że w dokumentacji znajdują się oświadczenia projektanta i inwestora o tym, że projektowana produkcja elementów z PVC nie powoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej. Oświadczenie projektanta wskazuje także, że produkcja elementów budowlanych z PVC takich jak: okładziny poręczy, noski schodowe, uszczelki bram garażowych, ogrodzenia z PVC, szczeble do ławek itp. odbywa się przy pomocy takich urządzeń (jak) kruszarka, młynek, mieszalnik i wytłaczarka. Wskazane urządzenia nie powodują hałasu większego od dopuszczalnych norm oraz nie wytwarzają stężenia pyłu i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy przekraczających dopuszczalne normy.
Sąd zwraca uwagę, że owe zapewnienia projektanta są całkowicie gołosłowne, przy czym nie jest on specjalistą ani w dziedzinie ochrony środowiska ani w dziedzinie oddziaływania akustycznego urządzeń produkcyjnych. Na dowód swoich twierdzeń nie przedłożył jakichkolwiek dowodów, analiz, ani tym bardziej oczywistych - jak mogłoby się wydawać w okolicznościach sprawy - kart katalogowych wymienionych w projekcie urządzeń, które odpowiadałyby na pytanie o maksymalny poziom emitowanego hałasu i umożliwiały tym samym analizę oddziaływania na środowisko.
W ocenie Sądu, badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym nie oznacza, że właściwy organ ma jedynie formalnie sprawdzić rodzaj inwestycji i jej dopuszczalność na danym terenie. Wręcz przeciwnie, analiza organu ma się odbywać przy uwzględnieniu wszystkich zapisów planu wskazujących na wzajemne relacje możliwej zabudowy na danym terenie, z uwzględnieniem także obostrzeń jakie związane są z konkretnym rodzajem planowanej zabudowy. Nie jest przy tym realizacją tego obowiązku bezkrytyczne przyjęcie w całości gołosłownych twierdzeń inwestora o zgodności zamierzenia z przepisami ustanawiającymi ochronę akustyczną. Organy nie dostrzegają, że na skutek wydanej decyzji doszło do uruchomienia we wszystkich pomieszczeniach obiektów wzniesionych na działce inwestycyjnej zakładu produkcji elementów budowlanych z PVC, zaś braki w projekcie (niejednoznaczności co do oddziaływania akustycznego) nie pozwalają obecnie na ich rzetelną ocenę i ustalenie, co inwestorowi w istocie wolno było zrobić i uruchomić w ramach planowanej zmiany przeznaczenia i w jakiej części wzniesionych obiektów.
W związku z powyższym w ocenie Sądu Starosta [...] nie przeprowadził należytej analizy akustycznej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z planem i przepisami art. 112-113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. - w brzmieniu na datę wydania decyzji budowlanej) przewidujących - wraz z wydanym na ich podstawie rozporządzeniem - normy hałasu dla terenów mieszkaniowych. Wiedząc więc, że zamierzeniem inwestora jest co najmniej rozbudowa warsztatu i całkowita zmiana jego profilu produkcji (pominąć należy w tym przypadku zmianę profilu garażu, który z uwagi na rozstrzygnięcie Starosty nie był przez niego uwzględniany w toku badania projektu), obowiązki Starosty należy ocenić jako niezrealizowane. Skoro tak, musi to zostać ocenione w postępowaniu nieważnościowym.
VII.2
Kontynuując rozważania w tym zakresie należy zauważyć, że z § 8 pkt 5 planu miejscowego wynika zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem budowy i modernizacji dróg i infrastruktury technicznej. Taki zapis wymagał co najmniej przeprowadzenia analizy, czy inwestycja (zmiana profilu działania z warsztatu produkcji mebli na produkcję wyrobów z PVC) nie mieści się przypadkiem w wykazie inwestycji wymagających przedłożenia decyzji środowiskowej. W ocenie organów zmiana profilu produkcji nie niosła za sobą konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ ten typ produkcji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to zdaniem Sądu stanowisko co najmniej przedwczesne i nie znajdujące odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy.
Zgodnie z mogącym mieć zastosowanie w tej sprawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Nie przesądzając czy proces produkcyjny stosowany w zakładzie Firmy [...] stosuje tego rodzaju metody Sąd zwraca uwagę, że w projekcie budowlanym, mającym przecież z założenia zmienić dotychczasowe przeznaczenie budynków i sposób ich wykorzystania, brak jest kompleksowego przedstawienia schematu i opisu produkcji owych materiałów budowlanych z PVC. Jednocześnie z przedstawionych rysunków, doświadczenia życiowego oraz znanego z powszechnie dostępnych źródeł sposobu produkcji tego rodzaju wyrobów wynika, że wykorzystywane są w tym procesie produkty chemiczne. O ile więc na pewno odpowiedzi na pytanie o sposób produkcji nie udzieli analiza projektu (jest on w tym względzie w zasadzie nieprzydatny), o tyle nie zwalnia to organu nadzorczego od próby ustalenia tej okoliczności i jej oceny na podstawie całokształtu posiadanej dokumentacji i wiedzy. W rozstrzygnięciu Wojewody i GINB brak jest chociażby szczątkowej analizy czym jest mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych i czy produkcja taka jak prowadzona przez Firmę [...] mieści się w tym pojęciu. Z tych już zatem względów stanowisko to narusza art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Przedwczesne więc jest zapewnienie, że inwestycja na pewno nie wymagała decyzji środowiskowej. Organy ponownie badając sprawę będą zobowiązane kwestię tę przeanalizować, w szczególności ocenić to, czy braki w projekcie pozwalają na ocenę, czy inwestycja (chodzi o wnioskowaną przez inwestora zmianę sposobu użytkowania obiektów) powinna była zostać zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2010 roku. Sąd podkreśla przy tym, że owo rozporządzenie należy wykładać funkcjonalnie, a nie literalnie, jak wskazuje chociażby Wojewoda twierdząc, że inwestycja w postaci zakładu produkcji wyrobów z PVC nie znajduje się na liście inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko. W dalszym postępowaniu zostanie zatem przeprowadzona analiza, czy z uwagi na sposób produkcji inwestycję należało zakwalifikować do znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Ocenić należy również to, czy braki w projekcie a w konsekwencji brak jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia w toku postępowania budowlanego pozwalają przyjąć, że inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej. W konsekwencji, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy procesowe, nakładające na organ budowlany obowiązki z zakresu kompletnej i rzetelnej analizy wymagań środowiskowych inwestycji.
Za częściowo zasadny tym samym należało uznać zarzut nr 3 skargi w zakresie, w jakim wskazuje na niezbadanie tej kwestii w sposób właściwy w postępowaniu nieważnościowym. Sąd nie podziela natomiast twierdzeń Strony, że w sprawie pozwolenia na budowę z całą pewnością powinna była zostać przedłożona decyzja środowiskowa. Ocena organów nadzoru musi dotyczyć tego, czy na podstawie przedłożonego projektu i działań Starosty, należało wymagać od inwestora decyzji środowiskowej. Środkiem do tego jest niewątpliwie ocena, czy inwestycja mieści się w definicji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2010 roku (oczywiście jeżeli będzie to możliwe) bądź czy jest innym przedsięwzięciem z katalogu przewidzianego w tym akcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że to właśnie brak informacji o technologii produkcji wskazywać może na niewłaściwe rozpatrzenie sprawy przez Starostę, a w kontekście tego, jeżeli połączy się to z jego obowiązkami, wymagać będzie oceny czy nie naruszono rażąco norm procesowych i czy nie wywołało to skutków niemożliwych do zaakceptowania.
VII.3
Sąd co do zasady nie podziela natomiast skrajnego w swej wymowie zarzutu nr 2 skargi wskazującego na rażące naruszenie innych niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisów prawa miejscowego tj. § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody "[...]" tj. ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] km 11+420 km w m. [...] pn. "[...]", ujęcia wód podziemnych i infiltracyjnych w km 15 rzeki [...] w rejonie wsi [...], gm. [...] pn. "[...]", co nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że kwestia ta nie została w sposób pełny przeanalizowana przez organ.
Jest niewątpliwe, że teren inwestycji objęty jest zakresem działania wskazanego aktu prawa miejscowego i jego postanowienia powinny zostać uwzględnione przez organ orzekający tak w sprawie pozwolenia na budowę jak i w trybie nadzwyczajnym (wynika to zarówno z rozporządzenia Dyrektora jak i z § 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Należy zatem wskazać, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 16 tego rozporządzenia zakazuje się na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody "[...]" lokalizowania zakładów przemysłowych i rolnych, ferm przemysłowego chowu zwierząt.
W ocenie Strony taki zapis powoduje, że na terenie chronionym (a więc również 7 MN/U) nie może powstać jakikolwiek zakład produkcyjny, bez względu na jego rozmiar, profil produkcji czy wykorzystanie wód w procesach technologicznych lub stwarzane tymi procesami zagrożenie dla owych wód.
Takie stanowisko nie uwzględnia po pierwsze, wskazywanego przez samego Skarżącego obszaru 42P czy graniczącego z nim obszaru 40RM, które znajdując się na terenie chronionym (zob. załącznik nr 2 do rozporządzenia Dyrektora) przewidują możliwość zabudowy przemysłowej czy zakazanej rozporządzeniem zabudowy rolnej. Po drugie, nie uwzględnia tego, że ani plan ani rozporządzenie Dyrektora nie definiują zakładu przemysłowego. Powoływanie się więc przez Skarżącego na definicję zakładu przemysłowego z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, jakkolwiek zasadne na terenie gmin o statusie uzdrowisk, to jednak chybione w odniesieniu do gminy [...], która takiego statusu nie posiada. Podkreślić trzeba, że ani plan do tej definicji nie odsyła, ani też nie wskazuje jak należy rozumieć pojęcie zakładu przemysłowego. Z tych też względów skrajne rozumienie związania postanowieniami rozporządzenia nie jest zasadne.
Niemniej jednak strona słusznie zauważa, że organy wadliwie przyjmują, że w kontekście § 16 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Dyrektora chodzi wyłącznie o nowo lokalizowane zakłady przemysłowe. Zgodnie więc z § 16 ust. 2 pkt 15 planu na terenie ochrony pośredniej wód zabrania się lokalizowania zakładów przemysłowych i rolnych, ferm przemysłowego chowu zwierząt. Przepis ten nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia (zarówno wprost jak i w drodze interpretacji), że chodzi tylko i wyłącznie o nowo lokalizowane zakłady czy fermy. Tym samym przekształcenie zakładu przemysłowego już istniejącego na inny zakład (zmiana jego profilu produkcji) bądź innej zabudowy na zakład produkcji można i należy odczytywać jako mieszczące się w pojęciu "lokalizowania" użytym w § 16 ust. 2 pkt 15 planu. Wszędzie bowiem tam gdzie miejscowy prawodawca oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] chciał się odwołać wyłącznie do nowych przedsięwzięć bądź stanów, chcąc objąć ochroną i wyłączyć spod restrykcji stan już zastany, wprost na to wskazywał np. § 16 ust. 2 pkt 8 i 19 planu czy § 3 ust. 1 pkt 8 i 19 rozporządzenia Dyrektora. Ponadto, zmiana profilu produkcji z mebli na wyroby PVC jest zmianą tego rodzaju, że w każdym takim przypadku należałoby ją i tak traktować jako nową a nie jedynie jako swoiste "drobne przebranżowienie", tym bardziej, że różny jest także podmiot prowadzący zakład produkcji mebli od tego prowadzącego zakład produkcji wyrobów z PVC.
W kontekście omawianego zarzutu istotne jest więc to, czy a jeżeli tak to dlaczego Firmę [...] uznać należało za zakład przemysłowy. Wskazówką interpretacyjną wymagającą oceny w tym względzie jest m.in. to, czy zaplanowana produkcja, z uwagi na jej skalę i wykorzystanie pomieszczeń, obejmuje całą działkę inwestycyjną, czy też pozostawia nadal część mieszkalną i czy nie jest to obejście prawa. Sąd potwierdza, że prawo do budowlanego zagospodarowania własnej nieruchomości jest najszerszym uprawnieniem związanym z prawem własności, jednakże nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Jeżeli więc pod pozorem realizacji tego prawa "tylnymi drzwiami" tworzy się infrastrukturę odpowiadającą istocie zakładu przemysłowego, a tak należałoby interpretować składanie wniosku nie odpowiadającego na podstawowe pytanie o charakter zmiany sposobu użytkowania i mające znajdować zastosowanie w tworzonym zakładzie procesy produkcji czy używane urządzenia (ich charakterystykę), to działanie takie nawet w ograniczonym z uwagi na reguły kontroli postępowaniu nieważościowym nie może podlegać ochronie. Wskazywana jako przeszkoda w unieważnieniu decyzji administracyjnej niejasność przepisów i potrzeba ich wykładni, jakkolwiek słuszna i mająca ugruntowane podstawy w doktrynie i orzecznictwie, nie może powodować zwolnienia organu z oceny tego, czy przypadkiem na skutek procesowych zaniechań inwestora i organu doszło do wygenerowania sytuacji, w której kwestia czy inwestycja jest w istocie zakładem przemysłowym nie została w ogóle zbadana, a czego wymagają przepisy miejscowe, zakazujące takiej zabudowy. Powoływanie się w takich okolicznościach na fakt braku definicji zakładu przemysłowego a w związku z tym brak możliwości przyjęcia, że nie zachodzi wada kwalifikowana wszędzie tam, gdzie przepis jest niejasny i wymaga wykładni, nie jest rozumowaniem trafnym. Rzecz nie idzie bowiem o to, czy pojęcie zakładu przemysłowego jest jasne i klarowne, ale o to, czy organ w kontekście działań inwestora i swoich własnych w ogóle przeprowadził jakiekolwiek rozumowanie w celu ustalenia, czy ma do czynienia z inwestycją spełniającą warunki zakazanego w końcu na danym terenie "zakładu przemysłowego".
W kontekście tych uwag jako zasadny jawi się zarzut nr 4 skargi w zakresie wskazującym na brak jakiegokolwiek rozważenia przez Starostę czy zmiana sposobu użytkowania obiektu (rozumiana zarówno jako zmiana części warsztatowej lub również garażu na produkcję elementów z PVC) wpływa na warunki korzystania z okolicznej zabudowy na terenie 7 MN/U. Brak jest również dostatecznego rozważenia tej kwestii przez Wojewodę i GINB, co stanowi istotne naruszenie procesowe. I choć Sąd nie podziela argumentacji skargi, że w sprawie powinien znaleźć wprost zastosowanie art. 71 P.b. to jednak organy powinny były ocenić, czy rozbudowa dokonana na mocy decyzji z [...] listopad 2016 r., której głównym motywem była chęć zmiany sposobu użytkowania obiektu (lub obiektów jeżeli uwzględnić żądanie wniosku) była zgodna z przepisami a procedura architektoniczno-budowlana przeprowadzona właściwie.
VIII.
Sąd wskazuje także, że w ramach postępowania nieważnościowego nie zostało ocenione to, że projekt zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nie wskazuje jaki jest sposób zagospodarowania kondygnacji budynku warsztatowego, pierwotnie przeznaczonej na cele mieszkalne. To, że inwestor wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a P.b. nie zwalnia go zdaniem Sądu z obowiązku przedstawienia kompletnego projektu po owych zmianach, jaki powinien zostać zatwierdzony. Owa kondygnacja jest widoczna w projekcie zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 2005 r.
Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Wojewody.
O kosztach postępowania na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 265 ze zm.).
-----------------------
2