Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 54/21

VII SA/Wa 54/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2701/21 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...]z dnia [...] września 2020 r., nakazującą J. O. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w G..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2020 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] w G. przy ul. M., stwierdzając realizację budowy budynku gospodarczego parterowego, konstrukcji murowanej, w kształcie trapezu o powierzchni zabudowy 45,76 m2 [o wymiarach odpowiednio 7,04 m ściana tylna i frontowa; 6,0m ściana wschodnia, 7,0 m ściana zachodnia] i wysokości: ściana tylna 3,86 m, ściana frontowa 3,14 m łącznie z wieńcem. Ściany z trzech stron murowane, w ścianie frontowej dwa słupy żelbetowe o wymiarach 24 cm x 40 cm. Budynek zlokalizowany ścianą północną (tylną) w granicy działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność H. i A. D., ścianą wschodnią w granicy działki nr [...] stanowiącej własność inwestora. Dach jednospadowy. Na budowę budynku gospodarczego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę.
PINB w G. zawiadomieniem z dnia [...]sierpnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy ww. budynku gospodarczego. W dniu [...] września 2020 r. PINB w G. decyzją Nr [...]nakazał J.O. rozbiórkę budynku.
Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji złożone przez J. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, który przewiduje, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania) od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", a także w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a: "parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej". Zdaniem organu warunki skorzystania przez przedmiotowy budynek gospodarczy ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zostały spełnione, bowiem powierzchnia jego zabudowy przekracza 35 m2.
Organ wskazał, że PINB w G. decyzją z dnia [...] września 2020 r. nakazał J.O. rozbiórkę budynku gospodarczego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce, ustawodawca przewidział wyjątek, w art. 48 ust. 2, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3.
Organ odwoławczy podniósł, że PINB w G. nakazał rozbiórkę budynku wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie przedmiotowego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr [...]narusza przepisy techniczno-budowlane, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy", a także § 12 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;" oraz "3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi". Działka o nr ewid. [...]ma szerokość większą niż 16 m, zaś ściana budynku usytuowana w granicy z działką [...]posiada długość powyżej 6,5 m, a sam budynek wysokość powyżej 3,00 m.
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji strony, że przedmiotowy obiekt jest tylko wiatą, do której nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia. Zdaniem organu wykonanie obiektu bez jednej ściany nie pozbawia go cech budynku, a w szczególności nie doprowadziło do powstania wiaty. Przedmiotowy obiekt to budynek, który posiada wymiary odpowiednio: 7,04 m ściana tylna i frontowa, 6,0m ściana wschodnia, 7,0 m ściana zachodnia i o łącznej powierzchni zabudowy ok. 45 m2, wykonany został na fundamencie, z pustaków betonowych oraz posiada drewnianą konstrukcję dachu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "wiaty" kwalifikacja obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (wyroki NSA: z 10 maja 2011 r. sygn. II OSK 794/10, z 8 marca 2017 r. II OSK 1707/15, z 21 września 2015 r. II OSK 1393/09). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 3465/18). W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach" (Słownik Języka Polskiego). Natomiast w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) wskazano, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione.
Organ wskazał, że sporny obiekt posiada ściany osłonowe wykonane z pustaka betonowego z trzech stron, posadowiony jest na ścianach fundamentowych poniżej rzędnych terenu, posiada dach jednospadowy. Zdaniem organu cechy te świadczą, że obiekt nie stanowi wiaty, która z założenia jest lekką konstrukcją wspartą na słupach. Inwestycja zrealizowana przez skarżącą jest trwale związana z gruntem i posiada dach oraz wydzielona jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian. Nie zmienia takiej oceny fakt, że ściana frontowa nie ma w pełni wypełnionej przestrzeni poza dwoma bocznymi słupami żelbetowymi o wymiarach 24x40 cm. Jakkolwiek ściana nie jest jednolita, bowiem posiada niczym niewypełniony otwór pomiędzy dwoma filarami żelbetowymi, niemniej jednak brak pełnej ściany frontowej nie oznacza, że obiekt ma charakter wiaty. Organ zauważył ponadto, że w miejscu obecnej inwestycji inwestor planował w 2014 r. uzyskać zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, których naruszenie jest obecnie podstawą rozbiórki, a które to odstępstwo wówczas spotkało się z odmową. Tym samym można wnioskować, że obecna inwestycja jest kontynuacją zamiarów inwestora, a zrealizowanie obiektu bez pełnej czwartej ściany, jako wiaty, miało na celu obejście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Omawiany obiekt wydzielony jest z przestrzeni przegrodami, a więc posiada cechy budynku. Za powyższym twierdzeniem przemawia również orzecznictwo administracyjne, które odnosząc się do nieposiadania przez obiekt wszystkich ścian nie dyskwalifikuje go jako budynku. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nieposiadanie przez obiekt budowlany ścian ze wszystkich stron (brak pełnej jednej ściany) nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako budynku. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r. sygn. III SA/Po 356/10: "Wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie oznacza tylko takiej sytuacji, iż obiekt budowlany musi być zamknięty ze wszystkich stron i zabezpieczony przed wpływem czynników zewnętrznych. Wystarczy bowiem, aby istniejące przegrody zakreśliły granice obiektu". Podobnie wskazał NSA w wyroku z 25 września 2015 r. sygn. II FSK 2086/13: "Dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron", a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 255/19 "pojęcie przegród budowlanych jest szerokie i nie ogranicza się do ścian w tradycyjnym rozumieniu. Tą kategorią pojęciową należy objąć również inne elementy struktury budynku, które mogą pełnić tę samą funkcję co ściana, i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni. Przegrodą budowlaną mogą być filary, słupy, kolumny, które w sensie konstrukcyjnym mogą pełnić tę samą funkcję co ściana i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni. Funkcja przegrody budowlanej to wyodrębnienie (a nie zamknięcie) budynku od okalającej go przestrzeni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2016 r. sygn. II FSK 1581/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 lutego 2018 r. sygn. I SA/Lu 999/17).
Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, że wobec naruszenia § 12 ww. rozporządzenia brak jest możliwości doprowadzenia zrealizowanej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem, obiekt został bowiem zlokalizowany w granicy z działką [...] niebędącą własnością inwestora. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków, w których przepisy rozporządzenia dopuszczają zrealizowanie obiektu budowlanego w odległościach mniejszych niż wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2. Z uwagi na charakter naruszenia nie było możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, bo doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem de facto wiązałoby się z koniecznością rozbiórki i ponowną budową w innym miejscu z poszanowaniem przepisów dotyczących odległości od granic z działkami sąsiednimi. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zobowiązany był zatem do skorzystania z dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej o błędnym wyliczeniu powierzchni zabudowy i wskazał, że z kontroli sporządzony został protokół, w którym wskazano wymiary obiektu, a sama czynność mierzenia tak niewielkich odcinków poszczególnych ścian budynku nie jest na tyle skomplikowaną czynnością, aby organ powziął wątpliwość co do rzetelności zaprezentowanych wymiarów (tym bardziej, że skarżąca kwestionując powyższe wyliczenia nie przedstawiła żadnego innego pomiaru, który podważałby ustalenia PINB w G.).
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. Wskazał, że PINB w G. poinformował wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, na dzień wydania zawiadomienia skarżąca nie miała ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Organ wskazał też, że pełnomocnik J. O. miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, o czym świadczy notatka służbowa z dnia 2 września 2020 r.
Organ za chybioną uznał argumentację odwołania, która wskazuje na błędną i krzywdzącą wykładnię § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która nie uwzględnia zasad współżycia społecznego i słusznego interesu skarżącej, przy jednoczesnym braku stwierdzenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sformułowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane niewątpliwie nie wskazuje na uznaniowy charakter decyzji, podejmowanej w tym trybie, tymczasem organ orzekający na podstawie przepisów prawa materialnego, jednakże tych przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Organ wskazał, że uwzględnienie interesu strony doprowadziłoby do zaakceptowania stanu niezgodnego z prawem w postaci obiektu naruszającego warunki techniczne odnośnie sytuowania budynku wobec granic nieruchomości.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego słuszne jest zatem stanowisko przedstawione w decyzji PINB w G. co do konieczności rozbiórki obiektu.
J.O. złożyła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. nr [...], zarzucając:
- naruszenie art. 138 § 1 w zw. art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej pomimo braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, wobec pominięcia jej pełnomocnika R. O. przy zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji;
- naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego nieprawidłowej wykładni i uznanie, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem stanowi budynek gospodarczy, a co za tym idzie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na jego budowę, podczas gdy okoliczność, iż ilość zewnętrznych ścian obiektu nie przekracza 3 stanowi o tym, iż jest to wiata;
- naruszenie art. 49 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki całości obiektu, przy uprzednim zaniechaniu wdrożenia procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy budowa obiektu winna być przede wszystkim oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji, a organ jest zobowiązany nakazać zburzenie słupów żelbetowych "ściany frontowej";
- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie powierzchni obiektu budowlanego i poprzestanie na szacunkach wykonanych w czasie oględzin, co skutkowało błędnym uznaniem, iż doszło do samowoli budowlanej;
- naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną, zawężającą i krzywdzącą wykładnię tego przepisu, która nie uwzględnia zasad współżycia społecznego i słusznego interesu skarżącej, przy jednoczesnym braku stwierdzenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią;
- naruszenie art. 7,77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie i brak zobowiązania skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem miejscowym;
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7 i 12 § 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo udzielone przez J. O.mężowi R. O. Pomimo tego zawiadomienie z 24 sierpnia 2020 r. zostało skierowane bezpośrednio do niej, co w sposób istotny ograniczyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Poinformowanie pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pozwoliłoby na zakwestionowanie szacunkowych pomiarów wykonanych przez organ, wskazanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska skarżącej oraz przedłożenie nowych dowodów.
Skarżąca zarzuciła, że organy w sposób nieprawidłowy dokonują wykładni pojęcia "wiaty" oraz "budynku gospodarczego", a tym samym błędnie kwalifikują obiekt będący przedmiotem postępowania. W sprawie jest bezsporne, że "ściana frontowa" nie jest murowana, a stanowią ją dwa słupy żelbetowe o wymiarach 24 cm x 40 cm, obiekt nie posiada zatem wszystkich ścian zewnętrznych, a jedynie 3 z nich. Przedmiotowy obiekt stanowi wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia) nie wymaga budowa "wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki".
W skardze wskazano, że wykładnia pojęcia "wiaty" została opracowana przez orzecznictwo i piśmiennictwo. Przyjmuje się, że wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów lub dachu. Wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo niektórych przegród zewnętrznych, istnieją bowiem wiaty posiadające ściany, jednak ich ilość nie przekracza trzech.
Zdaniem skarżącej w analizowanej sprawie brak ściany frontowej (ograniczenie jej do słupów żelbetowych) stanowi o tym, iż obiekt nie spełnia funkcji budynku, a zatem nie jest wymagane pozwolenie na jej budowę.
Strona zarzuciła także, że doszło do naruszenia art. 49 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wdrożenia procedury legalizacyjnej i wydania postanowienia o obowiązku usunięcia rzekomo zaistniałych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone rozumienie "wiaty", organ zobowiązany był nakazać stronie usunięcie "ściany frontowej" i jej dwóch słupów żelbetowych. Wówczas zaistniałe zdaniem organu nieprawidłowości zostałyby usunięte, a obiekt według organu mógłby być zakwalifikowany jako wiata, której budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Skarżąca podniosła również zarzut zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie powierzchni obiektu budowlanego, wskazując, że organ miał obowiązek dokładnie obliczyć powierzchnię obiektu - korzystając z prawidłowych i właściwych środków dowodowych, a nie poprzestając na szacunkowym zmierzeniu powierzchni.
Zdaniem skarżącej dokonano ponadto nieprawidłowej i krzywdzącej wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy pominęły w swoim stanowisku, że jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych. Strona powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1465/19. Przywołała również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2011 r. sygn. II OSK 1518/10, z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 5/10, w których wskazano, że "kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego", a także że "przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji, gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem".
Dodatkowo w skardze zarzucono, że konieczne było zobowiązanie skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji do przedłożenia zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem miejscowym, w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem to nie organ nadzoru budowlanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wobec powyższego niezrozumiałym jest, zdaniem strony, uznanie niezgodności obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego przez organ I instancji.
Zdaniem skarżącej z powyższych przyczyn [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żadne zarówno zaskarżona decyzja, jak też rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu, była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w G..
Podstawę materialną powyższych decyzji, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Porządkowo przypomnieć należy, iż nastąpiła nowelizacja ww. przepisu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Niemniej wobec brzmienia art. 25 tej ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych zastosowanie w sprawie miały przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że rozstrzygnięcie organów o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego było uzasadnione.
Sąd w całości podziela argumentację organów co do kwalifikacji obiektu budowlanego. Nie powielając stanowiska organów i przywołanego orzecznictwa sądowego, które Sąd przyjmuje za własne wskazać należy, że przedmiotowy obiekt w żadnym razie nie może być uznany za wiatę.
Dla wyjaśnienia motywów takiego stanowiska należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że ustawa - Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem) (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 21 września 2015 r., II OSK 1393/09, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kwalifikacji robót budowlanych jako wiaty organy administracji oraz sądy administracyjne posługują się również słownikową definicją tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wiata jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach.
Podsumowując, wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).
Takich cech nie spełnia obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja zrealizowana przez skarżącą jest trwale związana z gruntem i posiada dach oraz wydzielona jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian. Nie zmienia takiej oceny fakt, że obiekt nie jest zamknięty ścianą frontową. Niemniej istniejące w tej ścianie słupy mogą świadczyć o zamiarze montażu bramy garażowej.
Uznając zatem, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym za słuszną należało uznać argumentację organu dotyczącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania) od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", a także w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a: "parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej".
Przedmiotowy obiekt nie mógł skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem powierzchnia jego zabudowy przekracza 35 m2.
Sąd nie podziela w tym zakresie zarzutów skargi co do błędnego wyliczenia powierzchni budynku. Jakkolwiek forma szkicu budynku budzi zastrzeżenia ale skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych innych pomiarów czy wyliczeń. Należało zatem uznać prawidłowość wyliczeń organów.
W świetle powyższego, zasadne było zatem zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Jeszce raz przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. rat. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny. Organ bowiem, musi wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania w trybie tego przepisu, organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2040/17, LEX nr 2621917), zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że procedura legalizacyjna nie mogła okazać się skuteczna wobec oczywistej sprzeczności inwestycji z przepisami technicznymi.
Usytuowanie przedmiotowego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr [...]narusza przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia, Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy", a także § 12 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;" oraz "3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi". Działka o nr ewid. [...] ma szerokość większą niż 16 m, zaś ściana budynku usytuowana w granicy z działką [...]posiada długość powyżej 6,5 m, a sam budynek wysokość powyżej 3,00 m.
Interpretacja tych przepisów jest jasna i nie budzi w realiach niniejszej sprawy żadnych wątpliwości. W szczególności nie można uznać, że organy dokonały błędnej, zawężającej i krzywdzącej wykładni tych przepisów, która nie uwzględnia zasad współżycia społecznego i słusznego interesu skarżącej, przy jednoczesnym braku stwierdzenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią.
Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W dniu 27 sierpnia 2020 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie o treści art. 10 k.p.a. oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie w terminie 10 dni od doręczenia zawiadomienia. W dniu 2 września 2020 r. do Inspektoratu nadzoru Budowlanego w G. zgłosił się R. O. składając pełnomocnictwo. Dokonał również zapoznania się z aktami sprawy. Po tej dacie do akt wpłynęło pismo A. D. wraz z postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. dotyczącym odmowy udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie budowy budynku gospodarczego przy granicy z działkami sąsiednimi oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z częścią graficzną.
Z ww. postanowienia wynika, że było on skierowane do skarżącej natomiast wypis z mpzp bez części graficznej znajdował się już w aktach sprawy. Trudno zatem uznać, że w istotnym zakresie uzupełniony został materiał dowodowy bez wiedzy strony skarżącej.
Poza tym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, skarżąca w żadnej mierze nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.