VII SA/WA 537/23

VII SA/Wa 537/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2023 r. znak DOA-WPPOH.612.447.2022.KW.3 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 19 stycznia 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.447.2022.KW.3 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina S.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 3 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do RDOŚ w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina S.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji wskazując, że działka inwestycyjna leży w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a więc na terenie na którym obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...] poz. [...]), dalej jako: rozporządzenie. Odmowę uzgodnienia warunków zabudowy RDOŚ uzasadnił naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, który to zakaz zostaje wyłączony jedynie przypadkach wynikających z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. B. (dalej także jako: inwestor), podnosząc w nim, że pojęcie zadrzewień śródpolnych nie jest zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawa, a jego zdaniem, roślinność, która porastała działkę trudno uznać za zadrzewienia śródpolne z tego względu, że chodzi o jedną działkę rolną (nie kilka pól) oraz o krzaki i chaszcze, a nie drzewa. Wnoszący zażalenie potwierdził informację Wójta Gminy S., że dokonał wycinki drzewostanu bez dokonania zgłoszenia. Skarżący podkreślił jednak, że "Wójt powinien mieć świadomość przepisów na temat procedury zgłaszania wycinki (dla drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza z pewnymi wyjątkami 50 cm, zgłoszenia wycinki się nie dokonuje). Krzaki, które zostały wycięte nie miały pni grubszych w obwodzie na stosownej wysokości niż 50 cm. Nie zaobserwowano tam również żadnych gniazd ani lęgowisk. Ponadto obowiązujące przepisy zezwalają na usuwanie drzew bez zezwolenia (bez względu na ich wielkość, czy obwód) w sytuacji, gdy wycinka ma być dokonana celem przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego". Skarżący wskazał, że jego działania podyktowane były przywróceniem pierwotnego charakteru działki (grunty orne).
W wyniku rozpoznania tego zażalenia, GDOŚ wydał w dniu 1 lutego 2023 r. zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jego uzasadnieniu GDOŚ przypomniał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą - planowana na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina S., zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a jej teren obejmuje obszar o powierzchni ok. 0,49 ha i składa się z gruntów oznaczonych jako R i RIV. Przedłożony organom ochrony środowiska projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada, że zabudowa nie może być realizowana na użytku leśnym występującym na działce i na etapie projektowania należy zachować odpowiednią odległość od lasu (pkt 2 lit b tiret jedenasty). Na podstawie ortofotomapy dostępnej w serwisie Geoportal GDOŚ ustalił, że praktycznie cała działka nr ewid. [...] jest zadrzewiona i pokryta krzakami. Największe zagęszczenie występuje w południowej, jak i w północnej części terenu inwestycji, natomiast mniej więcej po środku tego terenu widoczne jest przerzedzenie roślinności, w szczególności przy zachodnim fragmencie granicy działki. GDOŚ wskazał, że pismem z 9 sierpnia 2022 r., RDOŚ zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy na terenie przeznaczonym pod inwestycję znajdują się zadrzewienia śródpolne lub śródleśne, czy w ramach planowanej inwestycji przewiduje się wycinkę drzew oraz o przesłanie dokumentacji fotograficznej terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję. W odpowiedzi, Wójt Gminy S. przekazał dokumentację fotograficzną wykonaną przez skarżącego oraz jego wyjaśnienia, w których inwestor wskazał, że "w terenie inwestycji na głębokości do 35 m istnieją samosiejki brzozy i sosny o [średnicy] 12 cm, które można by uznać na zadrzewienia śródpolne, jednak nie mają one charakteru ochrony gruntów uprawnych. Gleby występujące na działce są piaszczyste, nieurodzajne. W terenie tym brak jest terenów uprawnych. W ramach planowanej inwestycji brak jest drzew, które kolidują z projektowaną inwestycją. Nie przewiduje się wycinki istniejącego drzewostanu". Ponadto, pismem z 23 sierpnia 2022 r., Wójt Gminy S. poinformował GDOŚ, że na działce, której został wycięty drzewostan pod inwestycję polegającą na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Inwestor nie dokonał zgłoszenia dotyczącego wycinki drzew".
W odniesieniu do powyższych ustaleń, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ wskazał, że po analizie materiału dowodowego stwierdził, iż realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co przesądza o odmowie uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. GDOŚ podał, że uznał, iż drzewostan na działce ujętej we wniosku stanowi brzegowy fragment większego kompleksu leśnego, a zadrzewienia zlokalizowane na działce inwestycyjnej stanowią roślinność leśną. Analizując dostępne zdjęcia archiwalne organ wskazał, że na działce inwestora dokonywała się na przestrzeni lat sukcesja, o czym świadczy stopień zagęszczenia roślinności. Na historycznych mapach brak jest widocznego użytkowania rolniczego tego terenu, co stanowić mogło stworzenie właściwych warunków do utworzenia warstw leśnych. GDOŚ wskazał ponadto, że zgodnie z danymi Banku Danych o Lasach, w bezpośrednim sąsiedztwie występują lasy brzozowe i sosnowe o jednorodnej i zawartym charakterze. Wiek występujących w północnym terenie inwestycji przekracza 40 lat (brzoza) natomiast od północnego-zachodu wiek lasu sosnowego to 80 lat, natomiast od zachodu 15 lat. Zdaniem organu, o słuszności zakwalifikowania obecnych na nieruchomości zadrzewień jako lasu świadczy dokumentacja fotograficzna przekazana przez inwestora oraz ortofotomapa standardowa i historyczna udostępniona przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Wskazany teren inwestycji w całości pokryty jest roślinnością miejscami o zwartym i jednolitym charakterze. Wyjątek stanowi środkowa część działki, gdzie sukcesja postępuje, ale zgodnie z ortofotomapą, widoczne zadrzewienia nie są aż tak zwarte, jak w północnej i południowej części terenu inwestycji. Niemniej jednak należy nadal traktować je jako fragment lasu o mieszanym charakterze, w którego skład wchodzą głównie brzozy i sosny. DGOŚ uznał, że roślinność zlokalizowana na działce o nr ewid. [...] tworzy las mieszany, co potwierdzają udostępnione przez Urząd Geodezji i Kartografii dane BDOT10k, zgodnie z którymi, jest to teren leśny lub zadrzewiony, drzewostan mieszany ze składem gatunkowym sosna i brzoza. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem GDOŚ, istnieją przesłanki, by wyznaczony obszar inwestycji w części użytku ornego, pomimo istniejącego oznaczenia w ewidencji gruntów, uznać za obszar lasu.
GDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej jako: rozporządzenie środowiskowe, planowaną inwestycję (wraz z już wykonanymi pracami związanymi z przygotowaniem terenu pod inwestycję) należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do tego rodzaju przedsięwzięć zalicza się 1) zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub 2) wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W niniejszej sprawie GDOŚ zakwalifikował planowaną realizację inwestycji (i dokonaną w tym celu wycinkę drzew), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – wylesienie, podkreślając, że gdy działka ewidencyjna lub jej część stanowi wraz z obszarami sąsiadującymi zwarty teren leśny o powierzchni co najmniej 0,10 ha, to zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a-d rozporządzenia środowiskowego, niezależnie od powierzchni planowanego wylesienia, będzie ona wymagała przed jej realizacją uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to wprost z literalnego brzmienia ww. przepisu. Odwołując się do wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., II OSK 2133/16, GDOŚ wskazał, że wobec braku definicji legalnej pojęcia "wylesienia", pojęcie to należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych - ujętych w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska - w ogólnej powierzchni danego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2133/16). Nie ulega zatem, zdaniem GDOŚ, wątpliwości, że inwestor już na etapie przygotowania inwestycji dopuścił się naruszenia zakazu realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadnia odmowę uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Na marginesie organ dodał, że co prawda w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w części tekstowej zaznaczono, że inwestycja ma powstać poza użytkiem leśnym, niemniej jednak nie jest to spójne z załącznikiem graficznym, który dopuszcza realizację inwestycji - przekształcenie całego terenu inwestycji również w miejscu, gdzie z ewidencji gruntów, i ortofotomapy (na której widać jednakowej wysokości, jednolite i zwarte zadrzewienia) wynika, że jest tam las. Już samo to przesądza o niemożliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Organ stwierdził jednocześnie, że nie ma podstaw do uznania, że w tej sprawie zachodzą wymienione w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916), dalej: u.o.p., warunki wyłączające zakazy obowiązujące w parkach krajobrazowych, gdyż zakazy te nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Odnosząc się do sposobu interpretacji przez inwestora możliwości wycinki zadrzewień GDOŚ podkreślił, że w przypadku obowiązywania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych – tego rodzaju wycinka w parku krajobrazowym jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p., zadrzewienie to pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Natomiast za zadrzewienie śródpolne należy uznać takie zadrzewienie, które znajduje się wśród pól utrzymywanych pod produkcję rolną lub inne działania związane z gospodarką rolną, np. pastwiska. Należą do nich zarówno pojedyncze drzewa lub krzewy, jak i ich skupiska, pochodzące z samosiewu lub celowo zasadzone. Ocena czy dane zadrzewienie stanowi zadrzewienie śródpolne, przydrożne lub nadwodne ma charakter indywidualny, a oceny takiej dokonuje organ w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu lub w ramach analizy zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa (w sytuacji, o której mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.), bądź podmiot, który chce usunąć takie drzewa lub krzewy (w sytuacji gdy nie jest wymagane ani zezwolenie ani zgłoszenie w celu wycinki drzew lub krzewów). Jednocześnie zgodnie z art. 127 u.o.p., każdy kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w parkach krajobrazowych podlega karze grzywny lub aresztu.
GDOŚ nie zgodził się z wnoszącym zażalenie, że w niniejszej sprawie wycinka ma być dokonana celem przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, co usprawiedliwiałoby usunięcie zadrzewień. Inwestor planuje realizację czterech budynków mieszkalnych, a zatem dokonana przez niego wycinka nie była przeprowadzona celem przywrócenia użytkowania rolniczego, a w celu zmiany sposobu użytkowania ziemi na mieszkaniowy. W ocenie GDOŚ, pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających ww. zakazy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II OSK 1894/16, wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 993/21, z 28 sierpnia 2014 r., IV SA/Wa 544/14, z 31 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 2720/12). Skoro już same prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają analizowany zakaz, to również będąca ich następstwem inwestycja, zrealizowana na przekształconym przez inwestora terenie chronionym, naruszałaby ten zakaz.
Podsumowując, po dokonaniu analizy materiału dowodowego w sprawie, GDOŚ stwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody, co uniemożliwia jej uzgodnienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie GDOŚ z 1 lutego 2023 r. wniósł A. B. (dalej: skarżący), wskazując w niej, że organy podnoszą kwestie rzekomego likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych oraz występowaniem na działce lasu, choć nie ma takiego sposobu użytkowania tego gruntu. Skarżący wyjaśnił, że nie usuwał zadrzewień śródpolnych i nie likwiduje lasu, podnosząc, że zadrzewienia śródpolne są częściami środowiska przyrodniczego, które nie są bezpośrednio definiowane w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem strony, zawarta w art. 5 pkt 27 u.o.p. definicja odnosi się ogólnie do zadrzewień, nie wiadomo więc, w jakim zakresie może być ona wykorzystana przy ustalaniu, co należy rozumieć przez zadrzewienie śródpolne. W orzecznictwie wskazuje się, że w polskim systemie prawnym nie ma legalnej definicji zadrzewień śródpolnych. Tymczasem treść normy prawnej powinna być sformułowana w sposób przejrzysty i prosty, bez konieczności dokonywania takiej wykładni, która pozostawałaby w sprzeczności z powszechnym rozumieniem pojęć w danej normie użytych (co nabiera szczególnego znaczenia w przypadku formułowanych przez prawodawcę zakazów). Skarżący wskazał, że za prawidłowy uznaje pogląd, że zadrzewienie śródpolne to zadrzewienia w podanym wyżej rozumieniu położone wśród pól (wyrok WSA w Kielcach z 21 czerwca 2018 r., II SA/Ke 341/18). Zdaniem skarżącego, roślinność, która porastała działkę trudno uznać za zadrzewienie śródpolne, z tego względu, że mówimy o jednej działce rolnej (nie kilku polach) oraz o krzakach i chaszczach raczej niż drzewach.
Skarżący wskazał ponadto, że nie zgadza się także z informacją przekazaną przez Wójta Gminy S. o tym, że nastąpiła wycinka "drzewostanu" bez dokonania zgłoszenia. Krzaki, które zostały wycięte nie miały pni grubszych w obwodzie na stosownej wysokości niż 50 cm. Nie zaobserwowano tam również żadnych gniazd ani lęgowisk. W ocenie strony, obowiązujące przepisy zezwalają na usuwanie drzew bez zezwolenia (bez względu na ich wielkość, czy obwód) w sytuacji, gdy wycinka ma być dokonana celem przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a taki zamiar miał skarżący. Skarżący wskazał, iż uznał, że jest to ciekawy teren na budowę budynków rekreacyjnych, co mogłoby umożliwić ludziom obcowanie z przyrodą i nie było jego intencją niszczenie Parku. Poza tym nie ma zakazu realizacji inwestycji na terenach chronionych, choć oczywiste, że powinny one być wykonywane z poszanowaniem zasobów środowiska (gdyby było inaczej nigdy nie powstałaby choćby sieć kanalizacji sanitarnej na obszarach np. Natura 2000). Zdaniem strony, rozstrzygnięcia organów ograniczają jego prawa do korzystania z nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas zajęte w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa w powyżej wskazany sposób.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (który nie ma zastosowania w tej sprawie – uwaga Sądu), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (tj. obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 54 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Z uwagi na to, że uzgodnienie w niniejszej sprawie dotyczy wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na terenie położonym w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, a więc na obszarze objętym formą ochrony, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p., do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy dla inwestycji w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. właściwy był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., a do rozpoznania zażalenia od rozstrzygnięcia tego organu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar parku krajobrazowego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p.), w postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ zobowiązany był ocenić planowaną inwestycję pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią w zakresie określonym w art. 17 u.o.p. instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia tejże formy przyrody. Wiązało się to z koniecznością wzięcia przez organ pod uwagę katalogu zakazów wynikających z potrzeb ochrony tego Parku, wymienionych w § 3 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p., park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.p., w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody, ustanawiający zakaz realizacji w Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 poz. 1839), które w zastosowanym w tej sprawie przez GDOŚ przepisie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Na gruncie tej sprawy GDOŚ uznał, że przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wskazanego w ww. przepisie przedsięwzięcia polegającego na wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania na obszarze objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p., i stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe. Powyższy przepis do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formą ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. W odniesieniu do ww. przepisu w orzecznictwie sądowym trafnie, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, przyjmuje się, że odnosi się on nie tylko do lasu w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, ale z uwagi na funkcję regulacji, którego jest częścią, rozszerza jej dyspozycję również na inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co znosi w tym przypadku wymóg wykazania, że wskazany grunt jest przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia) – zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 370/22.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu poprawność wniosku organu, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu bądź nie zakazów wynikających z przepisów prawa ochrony przyrody. W aktualnym orzecznictwie sądowym, trafnie, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, przyjmuje się, że wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. W świetle art. 2 ust. 1 i 2 u.o.p., ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Ochronie podlega zatem istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. W odniesieniu do ochrony przyrody dane te, mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2380/12). GDOŚ słusznie zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami), a zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący).
Z uwagi na powyższe, GDOŚ w sposób uprawniony przyjął, że nie są istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną). Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie, wyrażone w rozpoznawanej skardze, nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdza, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego spełnia kryterium obszarowe wskazane w przepisie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego, a GDOŚ w sposób uprawniony przyjął ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie potwierdza pokrycie go roślinnością leśną, a więc drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wniosek powyższy jest uprawniony w odniesieniu objętych aktami sprawy: dokumentacji fotograficznej przekazanej przez inwestora, ortofotomap oraz udostępnionych organowi danych BDOT10k, które wskazują, że analizowany teren jest obszarem leśnym i zadrzewionym, składającym się z drzewostanu mieszanego ze składem gatunkowym sosny i brzozy. Akta sprawy obejmują zarazem informację Wójta Gminy S. (pismo z 23 sierpnia 2022 r.), o wycięciu na działce [...] drzewostanu pod planowaną inwestycję, potwierdzoną przez skarżącego w rozpoznawanej skardze, w której skarżący wskazał, że przedmiotową działkę porastają krzaki i samosiejki drzew (jak skarżący zaznaczył – nieusunięte w odpowiednim czasie). W aktach sprawy zalega pismo skarżącego z 12 sierpnia 2022 r., w którym wskazał on, że na terenie inwestycji na głębokości do 35 m istnieją samosiejki brzozy i sosny. Zauważyć też trzeba, że w skardze skarżący kwestionuje tylko to, że zobowiązany był dokonać zgłoszenia wycinki. Z uwagi na zniszczenie przedmiotu ochrony GDOŚ nie miał możliwości zebrania dodatkowych dowodów potwierdzających powyższe ustalenia i zasadnie wobec powyższego przyjął, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w tych warunkach prowadziłoby do zalegalizowania działań przeprowadzonych wbrew zakazowi określonemu w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zasadnie odwołując się do orzecznictwa sądowego (przywołanego w części sprawozdawczej) wskazującego, że nieuwzględnienie ingerencji inwestora w przedmiot ochrony przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiłoby realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających określony zakaz (w niniejszej sprawie zakaz ustanowiony przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]).
Zdaniem Sądu, odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (tj. projektu datowanego na 3 sierpnia 2022 r.) GDOŚ zasadnie uzasadnił ponadto brakiem spójności jego części tekstowej z załącznikiem graficznym, gdyż istotnie o ile w części tekstowej projektu decyzji zaznaczono, że inwestycja ma powstać poza użytkiem leśnym, to według załącznika graficznego, dopuszczona jest realizacja inwestycji również na tej części działki, na której występuje las. Zgodnie z rozstrzygnięciem proponowanym w punkcie 2b uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalna linię nowej zabudowy ustalono jedynie w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni drogi nr ewidencyjny [...]. Spostrzeżenie powyższego prowadzi do akceptacji przez Sąd wniosku GDOŚ, że przesądza to o braku możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia i w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, w związku z czym organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ani zmieniać jego ustaleń (zob. wyroki NSA: z 20 lutego 2020 r. II OSK 3562/19; z 18 czerwca 2019 r. II OSK 1477/18). Organ uzgadniający działając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie rozstrzyga sprawy w zakresie badania, czy zamierzone przedsięwzięcie, w tym przypadku budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę terenie będącym częścią obszaru parku krajobrazowego, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii jedynie pośrednio, badając wyłącznie, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów u.o.p. i wydanych na jej podstawie przepisów.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności przysługującego skarżącemu, przypomnieć trzeba, że w myśl u.o.p. obszar parku krajobrazowego jest jedną z form ochrony przyrody, obejmującą obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 u.o.p.). Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych uzasadnia wprowadzenie zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Własność, jako prawo podmiotowe, nie jest prawem bezwzględnym. Ograniczenie sposobu korzystania z rzeczy, zawarte w ustawach i wynikające z prawa miejscowego, może więc uprawnienie to modyfikować w sposób zgodny z prawem. Podkreślić trzeba, że ochrona środowiska ma za przedmiot służącą całemu społeczeństwu przyrodę. Ochrona własności ma za przedmiot ochronę indywidualnych praw podmiotowych, przy czym zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, zaś zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych m.in. przez ustawy.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.