VII SA/WA 442/23

VII SA/Wa 442/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi P K na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 września 2022 r. znak: DOP-WPN.61.114.2021.ŁN w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 2 września 2022 r., znak DOP-WPN.61.114.2021.ŁN Minister Klimatu i Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1
w związku z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej także "u.p.z.p."), utrzymał w mocy - postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej także organ I instancji, Dyrektor Parku) z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], którym odmówiono Inwestorowi P.K. uzgodnienia projektu decyzji
o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego, tj. budowie budynków inwentarskich – stajni i obory, budynku ujeżdżalni oraz szklarni na działkach nr [...], [...], położonych we wsi K., gmina L.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy:
Wójt Gminy L. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego
z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (decyzja WZ),
w granicach Parku. Postępowanie wszczęto na rzecz P.K. ("Inwestor"). Do wniosku dołączono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, analizę urbanistyczną, załączniki graficzne. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków inwentarskich - stajni i obory, budynku ujeżdżalni oraz szklarni na działkach nr [...], [...], położonych poza obszarem objętym mpzp. Planowane obiekty (zgodnie z przesłanym projektem decyzji o warunkach zabudowy), to:
• stajnia (budynek dwukondygnacyjny, z szatniami na poddaszu) o powierzchni zabudowy 400 m2,
• szklarnia (budynek dwukondygnacyjny) o pow. zabudowy 240 m2,
• ujeżdżalnia (budynek dwukondygnacyjny z zapleczem gospodarczo wypoczynkowym i trybuną) o powierzchni zabudowy 1100 m2,
• obora (budynek dwukondygnacyjny inwentarski) o powierzchni zabudowy 500 m2.
Teren przedmiotowej inwestycji, na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. (Dz. U. nr 132, poz. 876), położony jest w granicach [...] Parku Narodowego. Jednocześnie zlokalizowany jest on w obrębie obszaru Natura 2000 "P." ([...]), stanowiącego obszar specjalnej ochrony ptaków i specjalny obszar ochrony siedlisk oraz Rezerwatu Biosfery "P.".
Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że nie jest to pierwsze postępowanie dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowego obszaru, a działki położone są w granicach Parku. Organ przedstawił stanowisko co do celów planistycznych przyjętych w postępowaniu,
a wynikających z lokalnych aktów planistycznych, uzgodnionych przez Dyrektora Parku w samorządowym procesie prawotwórczym – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. (studium).
Dyrektor Parku zaznaczył, że na obszarze parków narodowych, poza przepisami należącymi do sfery prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie mają także regulacje dotyczące ochrony przyrody. Wskazał również na zależność pomiędzy ochroną przyrody oraz powstawaniem zagrożeń wewnętrznych dla Parku, w związku z presją inwestycyjną. W opinii Dyrektora Parku, ustalenia wyszczególnionych dokumentów planistycznych (mpzp, studium), jak i polityka planistyczna Parku, pokrywają się co do rozgraniczenia strefy zabudowy i wolnej od jakiejkolwiek zabudowy w omawianym obrębie ewidencyjnym.
Organ I instancji zauważył, że propozycja zagospodarowania działek w projekcie decyzji WZ dopuszcza ustalenia inne aniżeli wypracowane w ramach Studium. Z tego powodu nowa zabudowa stanęłaby w sprzeczności z wypracowanym kompromisem planistycznym na obszarze miejscowości K., a co za tym idzie, powstałoby zagrożenie wewnętrzne, któremu organ Parku winien przeciwdziałać. Przy tym organ I instancji zwrócił uwagę, że Inwestor, mimo znajomości poprzednich rozstrzygnięć
w zakresie planowania przestrzennego na dz. ewid. [...] i [...] oraz mając wiedzę
o lokalnych zasadach i uwarunkowaniach dla planowania przestrzennego dokonał przekształcenia tych działek w kierunku niekorespondującym z zasadami ochrony krajobrazowej.
Konkludując Dyrektor Parku stwierdził, że uzgodnienie projektu decyzji miałoby negatywne konsekwencje dla zachowania zasobów, tworów oraz składników Parku,
w tym cech krajobrazowych przedmiotowego obszaru. Dyrektor Parku zwrócił uwagę, że aprobata dla zabudowy na działce sąsiedniej, a należącej do Inwestora, mianowicie budynek stajni na dz. ewid. [...], nastąpiła pod rygorem innych ustaleń planistycznych, zaś obecnie pogląd co do kierunków zagospodarowania wykrystalizował się i ma umiejscowienie w dokumentach planistycznych. Tym samym zabudowywanie nieruchomości w głąb obszarów, które miały pozostać nieprzekształcone, tj. na południe od linii zabudowy opisanej w mpzp i Studium, stanowi przyczynek do wnioskowania
o powstaniu zagrożenia wewnętrznego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, P.K. wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Dyrektora Parku, wskazując jednocześnie na akceptację innych inwestycji w B. gmina C. na terenie [...] Parku Narodowego.
Minister Klimatu i Środowiska (dalej także organ II instancji), rozpoznając zażalenie stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.
Organ II instancji przypomniał P.K. poprzednie postępowanie, wyjaśniając przy tym, że Inwestor na przestrzeni lat dokonał inwestycji na wspomnianych działkach ewidencyjnych, doprowadzając do zmiany gospodarczego wykorzystania, naruszając tym samym zasady ochrony krajobrazowej.
Określając ramy prawne rozstrzygnięcia, wskazał, że zakres uzgodnienia odnosi się do zakresu działania dyrektora parku narodowego, który zgodnie z art. 8c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest organem parku narodowego. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest zatem do rozważenia działań projektowanych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Analizując wpływ planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dyrektor parku narodowego ocenia nie tylko zagrożenia płynące
z realizacji samej inwestycji na walory chronione parku, ale również dopuszczalność podjęcia takiego działania w określonym otoczeniu faktycznym i prawnym.
Dalej wywiódł, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem uzgadnianej decyzji WZ zawiera się w unormowaniach § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, działka ewid. nr [...] oraz [...] stanowiły dotychczas wolną przestrzeń nie objętą zabudową, zaś obecnie gruntownie je przekształcono, wygrodzono i dokonuje się na nich różnorodnych inwestycji o cechach budowlanych lub utrzymaniowych podobnych do chowu lub hodowli zwierząt. Minister odnotował trwające prace inwestycyjne odbywające się na działce ewid. nr [...] w części objętej ustaleniami mpzp, ale także i dalej, w tym zrealizowane prace inwestycyjne (zakończone) w jej głębi, jak również na działce ewid. [...] oraz [...] na całej ich długości. W wyniku tych prac całość działek wygrodzono
i podzielono w związku z wprowadzeniem sekcyjnego utrzymania zwierząt, doprowadzono (wydzielono) ścieżki (trakty), wprowadzono oświetlenie obiektów (oświetlenie traktów oraz naświetlenie placu ujeżdżalni dla koni). Na gruncie znajdują się obiekty budowlane oraz infrastruktura techniczna, boksy dla zwierząt, obiekty ujeżdżalni oraz lonżowniki dla koni, obiekty gospodarcze oraz obiekt o konstrukcji szkieletowej, przypominający halę. Niektóre z powierzchni nieruchomości utwardzono lub umocniono przy użyciu materiałów mineralnych (piasek/żwir), w szczególności
w obszarze ujeżdżalni oraz lonżowników.
Analizując przedmiot sprawy Minister dostrzegł, że miejscowość K. charakteryzuje się ulicowym systemem zabudowy, gdzie zabudowa mieszkalna
i ewentualnie gospodarcza znajduje się blisko drogi głównej lub publicznych dróg dojazdowych. Dominujący układ osadniczy w miejscowości K., nazywany ulicowym, doznaje zatem uszczerbku w jednym tylko przypadku - na nieruchomości Inwestora układ osadniczy został już uregulowany w drodze obowiązującego
w omawianej enklawie Parku mpzp i uregulowanie to dla całej miejscowości jest zbieżne z analizą Ministra, a wcześniej organu I instancji.
Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy - postępowania uzgodnieniowego, organ II instancji stwierdził, że projekt decyzji nawiązuje nieprecyzyjnie do linii zabudowy wytyczonej przez budynek stajni na działce ewidencyjnej nr [...], jednak takie kształtowanie uwarunkowań planistycznych jest chybione. Istnienie już tego budynku stanowi wynik błędu orzeczniczego, którego dopuścił się organ I instancji
w postępowaniach uzgodnieniowych w 2011 r., co nie może powodować kontynuacji gospodarczego wykorzystania nieruchomości w oparciu o tenże błąd.
Podsumowując analizę przestrzenną, Minister doszedł do wniosku, że układ krajobrazowy wsi K. wyznaczony jest przez zabudowania osadnicze ulokowane w bliskiej odległości od dróg publicznych (średnio 50 m, z wyjątkami do 80 m), pozostawiając tereny w głębi tych nieruchomości, jako otwarte siedliska łąkowe, pastwiskowe lub orne, z domieszką swobodnie i mozaikowato występującymi zadrzewieniami oraz zakrzaczeniami tworzącymi czyźnie. Tereny użytkowane
w kierunku rolniczym kończą się na zbiorowiskach łąkowych lub leśnych stanowiąc obszar życia dziko występujących zwierząt, w szczególności dużych ssaków kopytnych.
Płaty przestrzeni gruntów o charakterze rolnym, użytków zielonych lub nieużytków między ciągami osadniczymi są nieprzekształcone i pełnią funkcje ekologiczne, stanowiąc zarazem ekoton (obszar styku obszarów o różnej funkcji środowiskowej) siedlisk antropogenicznie przekształconych. Zaznaczył, że lokalizacja inwestycji znajduje się w samym Parku, w ochronie krajobrazowej i w takim przypadku negatywny wpływ inwestycji na zasoby, twory i składniki Parku może się objawiać przede wszystkim, jako zagrożenie wewnętrzne. Planowane budynki stanowić będą całkowicie nowy zespół obiektów kubaturowych przesuwając obszar oddziaływania antropogenicznego i potęgując jego skalę w oderwaniu od utrwalonej linii zabudowy,
a gruntownie zmieniając funkcję i przeznaczenie terenu istotnie wpłyną na Park, zaburzając stabilność ekotonu. Analizowany płat wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie, a przynajmniej powinien - na podstawie dokumentacji planistycznej. Ponadto analizowany obszar kwalifikuje się jako wartościowy pod kątem pobytu zwierząt lądowych czy awifauny, przemieszczających się po obszarze Parku oraz do innych obszarów, w tym nie objętych ochroną, a które to obszary w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku. Realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie zagrożenia wewnętrznego, a więc niweczącego cele utworzenia parku narodowego, z mocy prawa wymaga jego eliminacji.
Minister podkreślił, że zabudowa Parku w proponowany sposób, to jest poprzez agregację zabudowań w głębi nieruchomości, w oderwaniu od utrwalonego układu jednostek osadniczych w miejscowości K., w sposób ujemny ingeruje
w nieprzekształcony jak dotąd ekoton, wprowadzając zakłócenie funkcji siedliskowych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje powstanie zagrożenia wewnętrznego dla Parku.
W realiach analizowanej sprawy, Minister podzielił stanowisko Dyrektora Parku odnośnie zagrożenia płynącego z wprowadzenia dalszej zabudowy, w głębi działki ewidencyjnej nr [...] i [...], nie pomijając faktu, zgodnie z którym ukształtowane obecnie użytkowanie już narusza prawo. Kontynuacja gospodarczego wykorzystania nieruchomości, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, nie powoduje naruszenia zakazów obowiązujących w Parku. Zauważył także, że pojęcie "gospodarczego wykorzystywania" jest pojęciem nieostrym. W rozważanym przypadku ma dojść do dogęszczenia zabudowy w obszarze nieprzeznaczonym do zagospodarowania w proponowanym kierunku. Wyznaczenie linii zabudowy w zbliżeniu do południowej linii budynku na dz. nr [...] (stajnia) nie koresponduje z uzgodnionym
z organami ochrony przyrody układem planistycznym dla obrębu K., co powoduje odstępstwo od ukształtowanego ładu planistycznego i narusza ciągłość logiki organu planistycznego gminy L.. Uzgodnienie w proponowanym kształcie doprowadziłoby do nieakceptowalnego przesunięcia linii zabudowy w głąb działek, które zgodnie
z funkcją ochrony krajobrazowej, mają zostać wolne od zabudowy. Również, wysunięcie zabudowy kubaturowej narusza lokalnie ukształtowany ład krajobrazowy
i wpływa na uszczuplenie funkcji przyrodniczych Parku, narusza zatem art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Organ II instancji zaznaczył także, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu wsi K. Realizacja inwestycji w miejscu będącym przedmiotem uzgodnienia przyczyni się więc do naruszenia dyrektyw art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, np. w zakresie zachowania walorów krajobrazowych. Następną kwestią przeciwstawiającą się możliwości dokonania uzgodnienia, powiązaną z powyższymi rozważaniami, jest potrzeba zachowania i ochrony różnorodności biologicznej oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych. Wskazane zagadnienia wynikają z przywołanej wyżej normy art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Podsumowując, Minister stwierdził, że posadowienie budynków gospodarczych na cele utrzymania zwierząt gospodarskich, nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych,
w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł P.K. (dalej skarżący). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
I. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody ("u.o.p.") - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie określone w przepisie zwolnienie z zakazów z art, 15 ust, 1 u.o.p. nie znalazło zastosowania, pomimo że inwestycja planowana jest na obszarach objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez osobę fizyczną, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;
II. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolną ocenę okoliczności sprawy poprzez nieuwzględnienie w materiale dowodowym zarządzenia o zadaniach ochronnych dla [...] Parku Narodowego ("Zarządzenie o zadaniach ochronnych dla KPN")\ który jest jedyną podstawą do identyfikowania zagrożeń wewnętrznych dla tego parku narodowego;
III. art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p"), art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Ministra Klimatu i Środowiska swoich kompetencji i oparcie rozstrzygnięcia na samodzielnie przeprowadzonej ocenie zagadnień należących do sfery kompetencji organu planistycznego - Wójta Gminy L., a także oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach, które nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w konsekwencji bezprawne ograniczenie prawa własności Skarżącego przez organ;
IV. art. 9 ust, 5 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
w związku z art. 7 k.p.a. poprzez podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w oparciu
o niebędące aktem prawa powszechnie obowiązującego Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. ("Studium") oraz na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla części wsi Ł. i K. w Gminie L., który nie obejmuje działek, na których planowana jest inwestycja, wskutek czego Minister błędnie uznał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony do uzgodnienia nie spełnia wymogów z u.p.z.p.;
V. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu oraz poddający w wątpliwość bezstronność organu oraz równe traktowanie Skarżącego, wyrażające się w (i) bezpodstawnych i bezzasadnych uwagach sugerujących łamanie przez Skarżącego przepisów prawa na terenie jego siedliska oraz (ii) odmiennym traktowaniu Inwestycji względem podobnych lub nawet zdecydowanie bardziej ingerujących w środowisko projektów inwestycyjnych realizowanych na terenie [...] Parku Narodowego i jego otuliny, skutkujące wydaniem krzywdzącego i bezpodstawnie naruszającego interesy Skarżącego rozstrzygnięcia.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz poprzedzającego postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego, nadto o zobowiązanie Dyrektora [...] Parku Narodowego do wydania w terminie przewidzianym w k.p.a. postanowienia, wskazując sposób rozstrzygnięcia w ten sposób, że zachodzą przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji
o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego na działkach nr [...] i [...], nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący w obszerny sposób rozwinął postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 6 lutego 2023 r. (d. k-35-55 akt sąd.) skarżący ponownie przedstawił w szerokim aspekcie swoje stanowisko odnoszące się do zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, jak
i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych
w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej także u.o.p.) w zw. z art. 140 k.c., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji
o warunkach zabudowy. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był fakt położenia działki, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, na terenie [...] Parku Narodowego. Nie ma zatem wątpliwości, że z mocy art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wspomniany projekt decyzji podlegał uzgodnieniu
z dyrektorem tego parku narodowego.
W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, że w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy
o ochronie przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody). Ze względu zatem na regulacje zawarte w ustawie
o ochronie przyrody przyjęto w u.p.z.p. nadzór parku narodowego nad inwestycjami zlokalizowanymi w jego granicach.
Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzję
o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ewidencyjnej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu
z dyrektorem tego parku. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Organ uzgodnieniowy nie kreuje nowego stanu faktycznego, lecz dokonuje oceny planowanego przedsięwzięcia jedynie w granicach uzgadnianej inwestycji, oceniając przedmiot tak jak wynika z projektu decyzji
o warunkach zabudowy.
Jednocześnie, aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie
i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winny być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.
Z kolei w art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone
w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.
W realiach rozpoznawanej sprawy, załączona do akt decyzja dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego, tj. budowie budynków inwentarskich – stajni i obory, budynku ujeżdżalni oraz szklarni na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych we wsi K., gmina L.. W skład gospodarstwa skarżącego wchodzą również działki nr ewid. [...], [...], [...], [...] które wraz z działkami objętymi postępowaniem uzgodnieniowym tworzą funkcjonalną całość o powierzchni 8,0488 ha. Odnośnie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w projekcie decyzji WZ, zaproponowano zabezpieczenie potrzeb związanych
z zaopatrzeniem w odę – z wodociągu gminnego lub własnego ujęcia, zabezpieczenie potrzeb związanych z odprowadzaniem ścieków – do zbiornika bezodpływowego, co do gospodarowania odpadami – ustalono wywożenie odpadów komunalnych sposobem zorganizowanym zgodnie z systemem gospodarki odpadami komunalnymi gminy L.. W zakresie zabezpieczenia potrzeb związanych z doprowadzeniem energii elektrycznej określono – P. S.A. Odział W., Rejon E. Co do obsługi komunikacyjnej – wskazano istniejący zjazd na dzałkę nr ewid. [...] z drogi gminnej. Doga i zjazd na działkę znajdują się na terenie objętym mpzp.
Dokonując oceny projektowanej zabudowy w kształcie przedstawionym w decyzji WZ, organy uzgodnieniowe (Dyrektor Parku i Minister Klimatu i Środowiska doszły do wniosku, iż nie należy uzgodnić przedmiotowej inwestycji.
Zdaniem Sądu, odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m. in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 140 K.c. właściciel może,
z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki
i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, tj. na obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 u.o.p.).
Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku
i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności
w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Przykładowo, jako dające się pogodzić z celami utworzenia parku i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych użytkowanie rolnicze (koszenie łąk). W takim przypadku, tj. jeżeli na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej. O ile zatem rodzaj inwestycji nie budzi wątpliwości, że będzie jedynie narzędziem prowadzenia działalności rolniczej i jedynie w celu prowadzenia tej działalności, czyli w istocie będzie służył wyłącznie do obsługi działalności rolniczej prowadzonej na tym obszarze, spełnia się przesłanka do wyłączenia zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 260/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analizując projekt decyzji WZ, Sąd uznał, że organy obu instancji mogły odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego do niniejszej sprawy. Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody mają charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 (PiP z 1983, z. 6, s. 141).
Sąd stwierdza, że organy administracyjne zrealizowały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy zaznaczyć, iż organ uzgodnieniowy nie modyfikuje projektu przedłożonej decyzji WZ, ale ocenia w przedłożonym kształcie.
W realiach niniejszej sprawy inwestycja skarżącego dotyczy rozbudowy siedliska rolniczego, polegającego na budowie stajni (budynek dwukondygnacyjny, z szatniami na poddaszu) o powierzchni zabudowy 400 m2; szklarni (budynek dwukondygnacyjny)
o pow. zabudowy 240 m2; ujeżdżalni (budynek dwukondygnacyjny z zapleczem gospodarczo wypoczynkowym i trybuną) o powierzchni zabudowy 1100 m2 oraz obory (budynek dwukondygnacyjny inwentarski) o powierzchni zabudowy 500 m2. Zatem projekt dotyczy kompleksu budynków o znacznej powierzchni zabudowy.
Skarżący podaje, że jest właścicielem siedliska rolniczego na terenie [...] Parku Narodowego i od 20 lat prowadzi tradycyjne, ekologiczne gospodarstwo rolne obejmujące produkcje rolną oraz hodowlę zwierząt (konie, krowy, drób, psy – strona 4 skargi). Prowadzi również gospodarstwo agroturystyczne. Jego siedlisko składa się z budynku mieszkalnego, budynków wykorzystywanych na cele agroturystyki (domki fińskie), wielu budynków gospodarskich, magazynowych, chłodni, mroźni, budynku basenu, płacy jeździeckich dla koni, wiaty, przy czym niektóre obiekty w trakcie budowy (strona 4-5 skargi).
Obszar gospodarstwa skarżącego położony w miejscowości K. jest
w części objęty postanowieniami mpzp i w części poza planem. Organy uzgodnieniowe analizując przedmiotowy wniosek wielokrotnie nawiązywały do postanowień wynikających z mpzp, mając na uwadze planowanie przestrzenne. Odnosiły się także do uwarunkowań planistycznych dotyczących uzgodnień w 2011 r. – uznając je za błędne (dotyczy postepowania uzgodnieniowego budynku stajni na działce nr ewid. [...]).
Gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody odnosi się do faktycznego i dotychczasowego wykorzystania nieruchomości. Zdaniem Sądu przepisy ustawy należy tak interpretować, aby nie ograniczać sposobu gospodarczego korzystania z obszarów objętych ochroną krajobrazową jedynie do zachowania status quo i zakazu budowy jakichkolwiek budynków, w sytuacji gdy działka jest wykorzystywana rolniczo. Nie mniej Sąd podziela stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, że rozbudowanie siedliska poprzez budowę kolejnych budynków gospodarczych na cele utrzymania zwierząt gospodarskich, nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.
Trafnie zatem wskazał Minister, że realizacja uzgadnianego projektu doprowadzi do zniekształcenia siedlisk przyrodniczych, w szczególności, utracenia ekotonu na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Również Sąd podziela stanowisko organu, że dogęszczenie zabudowy siedliska rolniczego, parametry budynków,
w sposób zaproponowany w decyzji WZ nie odpowiada zwolnieniu z obowiązywania zakazów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Rację ma organ II instancji wskazując, iż wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu wsi K..
Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Ministra, wskazującym, że uzgodnienie w proponowanym kształcie doprowadziłoby do nieakceptowalnego przesunięcia linii zabudowy w głąb działek, które zgodnie z funkcją ochrony krajobrazowej maja zostać wolne od zabudowy. Nie ma błędu po stronie organu odwoławczego, który wskazuje, iż wysunięcie zabudowy kubaturowej narusza lokalnie ład krajobrazowy i wpływa na uszczuplenie funkcji przyrodniczych Parku. Organy uzgodnieniowe nie naruszyły prawa odnosząc się do założeń mpzp, studium w zakresie linii zabudowy. Organ II instancji słusznie dostrzegł, że wraz z wprowadzeniem zabudowań – wprowadzona jest także infrastruktura techniczna służąca utrzymaniu obiektów budowlanych co w zestawieniu już istniejącymi budynkami i obiektami gospodarczymi, rekreacyjnymi, wprowadza podwyższenia hałasu, dźwięku, doświetlenia i wpłynęłoby niekorzystnie na migrację zwierząt.
Warto również wspomnieć o zauważonym zagrożeniu wewnętrznym – niweczącym cel utworzenia parku narodowego, na co zwrócił uwagę organ II instancji, do którego mogłoby dojść w przypadku pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji WZ.
Zdaniem Sądu dokonane ustalenia w świetle zebranego materiału dowodowego są wystarczające do nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie Parku. Należy bowiem mieć na względzie, że w przypadku inwestycji położnej na terenie parku narodowego należy brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych.
Mając to na względzie należy przyjąć, że słusznie organ odmówił uzgodnienia warunków. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji należy uznać, że zostały one zastosowane prawidłowo. Prowadzi to do wniosku, że nie wystąpiła przesłanka w przypadku uzgodnienia tego projektu warunków zabudowy, do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy.
W kwestii pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, nie odnosi skutku także kwestia braku planu ochrony parku. Organ bowiem przy uzgadnianiu projektu kieruje się zapisami ustawy o ochronie przyrody.
Jako bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznaje argument, że w regionie powstały inwestycje o podobnym charakterze. Należy mieć na uwadze, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana indywidualnie i badana przez organ w konkretnych uwarunkowaniach. Organy na podstawie przepisów prawa decydują o rozstrzygnięciu. Kognicja sądu ogranicza się jedynie do postanowienia wydanego w tej konkretnie sprawie. Sąd nie dopatrzył się dyskryminacji skarżącego jako Inwestora. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zarówno Minister jak i Dyrektor Parku należą do wyspecjalizowanych organów ochrony przyrody. Obowiązkiem organów jest zapewnienie ochrony środowiska, co wynika
z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Konkretne instrumenty zapewnienia tej ochrony w przypadku parku narodowego zawiera ustawa o ochronie przyrody.
Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.