Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 415/23

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2022 r. nr 1929/2022 w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę

UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 listopada 2022 r., nr 1929/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia M.S. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy", "organ I instancji") z 17 sierpnia 2022 r., nr EN/245/22 oddalające skargę M.S. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Do wydania ww. postanowienia Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Pismem z 7 lipca 2022 r. M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego polegającą na niepodejmowaniu przez PINB dla m.st. Warszawy czynności mających na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Mazowieckiego WINB z 29 października 2019 r., nr 1421/19, którą uchylono decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 8 czerwca 2019 r., nr IVOT/257/2019 i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nałożono na B.K. i M.K. obowiązek doprowadzenia - w terminie siedmiu miesięcy od dnia doręczenia decyzji - do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

- rozbiórce utwardzenia z kostki brukowej o powierzchni 39,14 m2 wybudowanego wzdłuż południowej ściany budynku w kierunku ul. [...], zgodnie z rys. nr 1 na str. 6 naprawczego projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego w dniu 20 kwietnia 2019 r. przez mgr inż. arch. T.P. wraz z krawężnikiem gazonowym i usunięciu podsypki piaskowej z podbudową do poziomu terenu nieruchomości przy ul. [...] oraz usunięciu folii kubełkowej i nasadzeń;

- wykonaniu opaski z pasa grubego żwiru o szerokości 50 cm wzdłuż ściany budynku przy ul. [...] od strony południowej, zgodnie z zaleceniem mgr inż. arch. T.P. zawartym na str. 27 ww. projektu naprawczego oraz wzdłuż ściany szczytowej budynku przy ul. [...].

Postanowieniem z 17 sierpnia 2022 r., nr EN/245/22, PINB dla m.st. Warszawy oddalił przedmiotową skargę.

Na to postanowienie zażalenie - w ustawowym terminie - wniosła M.S.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 29 listopada 2022 r., nr 1929/2022, Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 54a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479, dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym, zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Według § 2 art. 54a do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przepisy art. 54 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 54 § 4 organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala skargę na czynność egzekucyjną;

2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę.

Mazowiecki WINB dostrzegł jednak, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje na brak możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania dyspozycji decyzji tego organu z 29 października 2019 r. nr 1421/19. Wskazał bowiem, że decyzja ta, w stosunku do której zdaniem pełnomocnika skarżącej PINB dla m.st. Warszawy winien prowadzić postępowanie egzekucyjne została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Jak natomiast wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie podlega egzekucji, bowiem przepis art. 51 określa dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek jego niewykonania.

Mazowiecki WINB podkreślił, że według art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Kwestię niewykonania ww. obowiązku reguluje z kolei art. 51 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, który stanowi, że po upływie terminu do wykonania powyższego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i w przypadku niewykonania obowiązku wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W związku z powyższym, Mazowiecki WINB stwierdził, że w świetle ustawy - Prawo budowlane nie można zmusić osoby, na którą nałożono obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 - do jego wykonania. Dlatego egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z ww. przepisu jest niedopuszczalna w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tym samym, Mazowiecki WINB uznał, że organ I instancji zasadnie oddalił skargę M,.S., skoro decyzja, której dyspozycji wykonania w drodze przepisów u.p.e.a. żąda Skarżąca nie może być egzekwowana w tym trybie. Zasady postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. określają dalsze przepisy tej ustawy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.S. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

W skardze zarzuca zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, że decyzja, której wykonania domagała się Skarżąca nie podlega egzekucji w drodze przepisów u.p.e.a., z uwagi na fakt, że zasady postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. określa art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że organ nadzoru budowlanego (wierzyciel) przez okres kilkunastu miesięcy po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanych decyzji Mazowieckiego WINB z 29 stycznia 2019 r. nr 1421/2019 nie podejmował żadnych czynności w celu jej wyegzekwowania, a więc doprowadzenia stanu robót budowlanych na działce nr przy ul. [...]do stanu zgodnego z prawem, jak również, że działał w ten sposób pomimo uznania, czego dowodem jest treść upomnienia z dnia 20 października 2021 r. skierowanego do zobowiązanych, że jest uprawniony do podjęcia czynności egzekucyjnych takich jak nałożenie grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. polegające na dowolnym uznaniu, że organ nadzoru budowlanego (wierzyciel) nie podejmując w sprawie skarżącej jakichkolwiek czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją Mazowieckiego WINB z 29 października 2019 nr 1421/2019 nie działał w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 w zw. z art. 54a u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, oddalającego skargę, w sytuacji gdy organ II instancji w związku z dopuszczeniem się przewlekłości przez PINB dla m.st. Warszawy (wierzyciela) w sprawie wyegzekwowania obowiązków nałożonych na zobowiązanych decyzją Mazowieckiego WINB z 29 października 2019 r. nr 1421/2019 powinien uchylić postanowienie organu I instancji w całości i uwzględnić skargę.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie od organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Uzasadniając skargę podnosi, że w dniu 28 września 2021 r., a więc kilkanaście miesięcy po zaktualizowaniu się obowiązku określonego decyzją Mazowieckiego WINB nr 1421/19, organ I instancji przeprowadził kontrolę, która wykazała, że nałożony ww. decyzją obowiązek nie został wykonany. Upomnieniem z 20 października 2021 r. (nr IVOT/53/2021), skierowanym do zobowiązanych i wydanym przez organ w trybie art. 15 u.p.e.a., PINB dla m.st. Warszawy wezwał B i M.K. do wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją nr 1421/19, pouczając, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu na wykonanie obowiązku przez zobowiązanych, podejmie czynności egzekucyjne mające doprowadzić do jego wyegzekwowania, a mianowicie:

- jednorazową grzywnę w celu przymuszenia,

- wykonanie zastępcze.

W dniu 31 marca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej po zapoznaniu się w siedzibie organu I instancji z aktami spawy stwierdził, że decyzja Mazowieckiego WINB nr 1421/19 nadal nie została wykonana, co utrwalono w protokole.

W dniu 7 lipca 2022 r. PINB dla m.st. Warszawy wydał decyzję nr 153/2022, w której stwierdził wykonanie ww. orzeczenia Mazowieckiego WINB nr 1421/19. Decyzja ta nie jest jednak ostateczna z uwagi na odwołanie wniesione przez Skarżącą.

Skarżąca nie zgadza się z postanowieniem Mazowieckiego WINB stwierdzającym brak zasadności jej skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Wskazuje, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a., w związku z czym, w oparciu o art. 18 u.p.e.a. należy kierować się praktyką orzeczniczą ukształtowaną na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Do przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a., można zatem odnieść sposoby rozumienia przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumianej jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Według piśmiennictwa stan ten może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo. Przy takim sposobie rozumienia przewlekłości postępowania przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego może być sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany, przez co postępowanie trwało dłużej niż to jest niezbędne. Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania przez organ egzekucyjny doprowadził do przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Jak wskazuje sam PINB dla m.st. Warszawy w swoim postanowieniu, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 Pr.bud., było stwierdzenie, po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanych, czy obowiązek określony w decyzji został wykonany. Tymczasem do dnia 28 września 2021 r., kiedy skontrolowano wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Mazowieckiego WINB nr 1421/19, organ nie podejmował żadnych czynności w tej sprawie. Dopiero w dniu 20 października 2021 r. organ I instancji skierował do zobowiązanych upomnienie nr 53/2022. Przy czym Skarżąca zauważa, że organ przeczy sam sobie stwierdzając w postanowieniu z 17 sierpnia 2022 r. (EN/245/22), że wszczęcie przez niego egzekucji stanowiłoby w istniejącej sytuacji rażące naruszenie prawa, skoro w upomnieniu poinformował zobowiązanych, w trybie art. 15 u.p.e.a., że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu liczonego od doręczenia upomnienia mogą być wobec nich zastosowane środki w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Pomimo upływu 7- dniowego terminu i dalszego niewykonywania obowiązków przez zobowiązanych, organ dalej nie podejmował żadnych celowych i prawnie uzasadnionych czynności w celu wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją Mazowieckiego WINB nr 1421/19, w tym czynności egzekucyjnych, których użycie zapowiadał w ww. upomnieniu.

Odnosząc się do argumentacji prawnej organu, jakoby podjęcie czynności egzekucyjnych byłoby w tym przypadku sprzeczne z prawem, Skarżąca zwraca uwagę, że orzecznictwo przytoczone w postanowieniach zarówno organu I jak II instancji zapadło na gruncie innych stanów faktycznych niż istniejący w przedmiotowej sprawie. Pogląd jakoby działania organu nadzoru budowlanego w przypadku braku dobrowolnego wykonania decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zobowiązanych mogły się ograniczać jedynie do kontroli wykonania obowiązku ewentualnie wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu bądź jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest błędny.

Zarówno doktryna (por. np. Niewiadomski, komentarz do PrBud, wyd. 11, Legalis), jak i orzecznictwo wskazują na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w przypadku niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 859/20) wskazano, że brak możliwości zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. daje możliwość egzekwowania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w trybie u.p.e.a. Zastosowanie takiego rozwiązania jest konieczne wówczas, gdy z uwagi na treść decyzji podlegającej wykonaniu zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. jest niemożliwe lub byłoby nieracjonalne.

Według Skarżącej, z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przewidziana w art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie mogłaby doprowadzić do wykonania decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/19, która obejmowała obowiązek wykonania (nowych) robót, czego w ogóle nie przewiduje dyspozycja art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud.

Tym samym, zdaniem autora skargi, skoro wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. nie mogło doprowadzić do skutku w postaci wykonania decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/2019, nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne było podjęcie przez wierzyciela czynności egzekucyjnych, w oparciu o przepisy u.p.e.a.

Zdaniem Skarżącej, odmienne stanowisko trudno byłoby pogodzić z powagą nie tylko samego organu nadzoru (wierzyciela), ale i demokratycznego państwa prawnego, w którym decyzja wydana w imieniu państwa i mająca na celu doprowadzenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem mogłaby być bezkarnie ignorowana przez zobowiązany podmiot i nigdy nie wykonana. Stanowiłoby to oczywiste i trwałe naruszenie praw i interesów Skarżącej.

Niezależnie od powyższego Skarżąca podkreśla, że PINB dla m.st. Warszawy przez kilkanaście miesięcy od dnia kiedy decyzja powinna już zostać wykonana nie podejmował żadnych czynności, w tym tych, które - jak aktualnie wskazuje w swoim postanowieniu EN/245/222 - były dopuszczalne, tj. czynności określonych "w dalszych przepisach Prawa budowlanego".

Powyższe w ocenie Skarżącej całkowicie wyczerpuje definicję przewlekłego prowadzenia postępowania.

Do pisma procesowego z 4 maja 2023 r. pełnomocnik Skarżącej załączył odpis decyzji Mazowieckiego WINB z 31 marca 2023 r. nr 377/23, którą uchylono rozstrzygnięcie PINB dla m.st. Warszawy z 7 lipca 2022 r., nr IVOT/153/2022 stwierdzające wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Mazowieckiego WINB z 29 października 2019 r. nr 1421/19.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Mazowieckiego WINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie ww. organu z 29 listopada 2022 r., nr 1929/2022, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie PINB dla m.st. Warszawy z 17 sierpnia 2022 r., nr EN/245/22 oddalające skargę M.S. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Przystępując do merytorycznej oceny sprawy, Sąd w składzie ją rozpoznającym nie podzielił kategorycznych twierdzeń Skarżącej, że obowiązki wynikające z decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/19, której wykonania się Ona domaga, mogą i powinny podlegać bezpośredniemu przymusowemu wyegzekwowaniu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.p.e.a.

Zasadnie dostrzegły w tym względzie organy nadzoru budowlanego, że ww. decyzja Mazowieckiego WINB nr 1421/19 została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Pr.bud. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dalszy tryb postępowania – w przypadku wydania decyzji, o której mowa powyżej – określa zaś art. 51 ust. 3 Pr.bud. przewidując, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który wydał decyzję wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest zatem w pierwszej kolejności wdrożenie procedury przewidzianej w ust. 3 tej ustawy. Dalsze czynności postępowania naprawczego, które zostały określone w art. 51 ust. 3 i 4 Pr.bud., są podejmowane co do zasady na wniosek inwestora. W przypadku jednak gdy upłynął termin określony w treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego kontynuuje postępowanie z urzędu. W zależności od rodzaju decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Pr.bud. właściwy organ na wniosek inwestora zawierający informację o zrealizowaniu nałożonych na niego tą decyzją obowiązków albo z urzędu po upływie terminu określonego w tej decyzji sprawdza wykonanie tych obowiązków. Po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., organ wydaje więc bądź to decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, bądź – w przypadku stwierdzenia niewykonania nałożonego obowiązku – decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, albo rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 3 Pr.bud. kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, gdyż potwierdza, że inwestor doprowadził (lub nie) roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co było celem prowadzonego postępowania naprawczego (por. D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Opublikowano: WKP 2022). Trzeba również pamiętać, że decyzje wydawane na tej podstawie nie są decyzjami uznaniowymi. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., to powinnością organu jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. Jeśli natomiast nie wykona obowiązków to organ winien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.

Obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. co do zasady nie podlega więc egzekucji administracyjnej, albowiem przepis art. 51 ust. 3 określa dalszy tok postępowania organu nadzoru budowlanego na wypadek nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., które powinno być przeprowadzone także z urzędu. Sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku nie wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 określa art. 51 ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym, w świetle przepisów Pr.bud. nie można z reguły zmusić osoby, na którą nałożono obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do legalizacji (np. samowoli budowlanej) czy też wykonania nakazanych robót budowlanych, gdyż przywrócenie stanu zgodnego z prawem będzie celem wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 3 Pr.bud. (por. wyrok WSA w Warszawie 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Odnosząc się w tym miejscu do powoływanych w skardze konkluzji zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 859/20) należy zauważyć, że orzeczenie to zapadło na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego w oparciu o treść art. 51 ust. 3 Pr.bud. nakazał rozbiórkę całego obiektu budowlanego, którego dotyczył nie wykonany obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. W realiach powyższej sprawy z przyczyn obiektywnych wskazanych w wyroku Sądu I instancji nie było możliwe zastosowanie dyspozycji przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. (w ówczesnym brzmieniu), co skłoniło Sąd do przyjęcia, iż niejako w drodze odstępstwa od trybu legalizacyjnego i naprawczego przewidzianego w przepisach Pr.bud. konieczne stało się egzekwowanie obowiązku w drodze norm u.p.e.a.

Niemniej, zaistnienie tego rodzaju sytuacji nie zostało wykazane w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie postępowania brak jest bowiem uzasadnionych przesłanek aby przyjąć, że w odniesieniu do naruszeń stwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego, ewentualne nawet ustalenie, że obowiązek określony w decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/19 nie został we wskazanym w niej terminie wykonany, nie oznacza, że nie będzie możliwe wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 3 Pr.bud. Skoro przeszkód ku temu nie widzą same organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, to nie można niejako a priori zakładać, jak w istocie czyni to Skarżąca, że wydanie takiego orzeczenia jest już wykluczone.

Z przedstawionych względów Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w sprawie mogło i powinno było być wszczęte przez organ I instancji postępowanie egzekucyjne w trybie przepisów u.p.e.a. zmierzające do przymusowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/19. W konsekwencji, organy orzekające słusznie uznały, że "skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego" wniesiona przez Skarżącą w oparciu o art. 54a § 1 u.p.e.a. nie miała uzasadnionych podstaw.

Niezależnie od powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawię zobowiązany jest zauważyć, że z samej istoty i charakteru środka w postaci skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, przewidzianego w art. 54a § 1 u.p.e.a. wynika, że może on być wniesiony wyłącznie wówczas, gdy tego rodzaju postępowanie zostało skutecznie wszczęte i jest prowadzone przez organ egzekucyjny w oparciu o prawidłowo wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy. Innymi słowy, jak trafnie zauważa zresztą sama Skarżąca, środek ten służy zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. P.M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2023). Chodzi tu zatem o sytuacje, w których organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu.

Ergo, skarga przewidziana w powołanym wyżej art. 54a § 1 u.p.e.a. nie jest środkiem, który służy podmiotowi, którego nawet interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, lub zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku, celem zobligowania wierzyciela zmierzających dopiero do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Taką sytuację reguluje bowiem art. 6 u.p.e.a. W myśl § 1 zdanie pierwsze art. 6 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie natomiast do treści § 1a art. 6 u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, w piśmie z dnia z 7 lipca 2022 r. wyraźnie sprecyzowała, że "(...) w oparciu o art. 54a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479), wnosi skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy polegającą na niepodejmowaniu przez niego czynności egzekucyjnych (...)". Również z treści wniesionego przez Skarżącą zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr EN/245/22 jednoznacznie wynika, że domagała się Ona "stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB (...)". Skarżąca skorzystała zatem ze środka prawnego, który nie mógł być jednak jeszcze skutecznie wniesiony z uwagi na brak takiego postępowania egzekucyjnego, w toku którego może być składana skarga określona w art. 54a § 1 u.p.e.a. Skarżącej, uznającej się za podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji Mazowieckiego WINB nr 1421/19, w tej sytuacji służyłby (o ile przyjąć, że u.p.e.a. miałby tu zastosowanie) co najwyżej jedynie środek prawny w postaci skargi na bezczynność wierzyciela w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a.

Już więc tylko z powodów przedstawionych powyżej, wbrew zarzutom Skarżącej, wniesiona przez nią "skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego" w trybie art. 54a § 1 u.p.e.a. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż tego rodzaju postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte prawidłowo wystawionym przez wierzyciela tytułem wykonawczym. Trzeba natomiast podkreślić, że organy były w tym względzie związane wnioskiem Skarżącej, który – jak już wskazano – został w sposób jednoznaczny i kategoryczny sformułowany przez jej pełnomocnika.

Zdaniem Sądu, Mazowiecki WINB ocenił sprawę w sposób właściwy, wobec czego, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co zarzucono w skardze. Wobec ustalenia, że zachodzą przeszkody formalne wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozpoznanej ostateczną decyzją Mazowieckiego WINB, organ I instancji – wbrew argumentacji przedstawionej w skardze – nie mógł dopuścić się przewlekłego prowadzenia tego rodzaju procedury.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Mając na uwadze treść przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.