VII SA/Wa 372/23

VII SA/Wa 372/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech- Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: DOA-WPPOH.612.345.2022.AG w przedmiocie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) postanowieniem z 9 grudnia 2022DOA-WPPOH.612.345.2022.AG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. dalej – u.p.z.p. ) - po rozpatrzeniu zażalenia M. K. – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (RDOŚ) z [...] czerwca 2022 r., odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy pomostu na jeziorze [...] – dz. nr [...], obr. [...], gm. [...], na wysokości dz. nr [...].
GDOŚ zaznaczył, że zobligowany był wyjaśnić, czy inwestycja jest zgodna z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, ze zm. - dalej "u.o.p") wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i obowiązujących na tym obszarze zakazów.
Dalej wskazał, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, przy uzgadnianiu inwestycji, na wstępie należy zbadać, czy jej realizacja nie naruszy zakazów prawa miejscowego, wyznaczających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie uwzględnić wpływ inwestycji na obszar Natura 2000. Ta kolejność pozwoli uniknąć prowadzania oceny w sytuacji, gdy inwestycja nie może i tak być zrealizowana.
Zaznaczył następnie, że oparł się na mapach - najedwabno.e-mapa.net, geoportal.gov.pl, zdjęciach lotniczych w Google Earth, oględzinach terenu z [...] kwietnia 2015 r. oraz inwentaryzacji przyrodniczej z 2016 r. wykonanej w innym postępowaniu dotyczącym tej działki pt. "Ekspertyza w zakresie ustalenia miejsc rozrodu i schronień zwierząt we fragmencie działki nr [...] obręb [...] przylegającym do działki nr [...] obręb [...], gmina [...]" (dalej ekspertyza).
Z ekspertyzy tej wynika, że na działce nr 112 występuje zaburzony układ strefowy roślinności, ograniczony jedynie do szuwaru, w którym udział gatunków towarzyszących jest niewielki, ograniczony do pospolitych gatunków w strefie ekotonowej z lądem. Szerokość szuwaru wynosi średnio 25 m o głębokości 1,8 m. Stwierdzono 100% szuwaru z przewagą trzciny pospolitej, a gatunki towarzyszące to: karbieniec pospolity, tarczyca pospolita, turzyce brzegowe, kuklik pospolity, bobownik, które występują tylko w strefie 2 - 3 m od lądu, gdzie jest obniżone lustro wody wobec stanu maksymalnego.
Połowy badawcze w dniu 16 czerwca 2016 r. wykazały, że trzcinowisko jest miejscem tarła fitofilnych gatunków ryb: lin, słonecznica, wzdręga, szczupak i miejscem ukrywania się młodocianych stadiów ryb. Stwierdzono gniazdowanie trzciniaka - 1 para, oraz remiza - 1 para. Pełni zatem ważną funkcję ekologiczną. Trzcinowiska są jedynym miejscem rozrodu gatunków cennych dla ekosystemu i gospodarki rybackiej. Szczególnie trzcinowiska zwarte o szerokości ponad 20 m i długości ponad 100 m, tworzą optymalne warunki dla rozwoju ryb. W części przylegającej do działki [...] trzcinowisko jest ostatnim takim trzcinowiskiem na tym jeziorze. Ikra, wylęg i narybek są osłonięte od falowania wody i mogą się rozwijać. Zwarty pas trzcin i zacienie chroni też ikrę przed promieniowaniem słonecznym, zapewniając warunki rozwoju.
Fragmentacja trzcinowiska pomostem narazi ikrę na falowanie i mechaniczne uszkodzenie, gwałtowne wahania warunków inkubacji. Narazi ikrę na zamulanie nanoszoną przez powstałe w przerwie fale materię organiczną, rozwój glonów wobec naświetlenia, które obumierając będą osadzać się na ikrze i jej duszenie się.
Organ dodał, że wokół jeziora [...] jest już kilkadziesiąt pomostów, w tym dwa na działkach nr [...]. Dalsza fragmentacja trzcinowiska przyczyni się do degradacji ryb poprzez spadek udziału w ichtiofaunie gatunków fitofilnych, ponieważ tarliska ulegną ograniczeniu na, rzecz gatunków indyferentnych. Wobec już silnej eutrofizacji zbiornika, dalsze zmiany poprzez wzrost gatunków zooplanktonożernych będą przyspieszać degradację. Zgodnie z ekspertyzą, budowę kolejnego pomostu, jako oddziaływanie negatywnie wpłynie na ekosystem.
Organ odniósł się do fotografii i projektu decyzji dopuszczającego budowę pomostu w miejscu przesieki. Zaznaczył, że z dokumentacji GDOŚ i zdjęć lotniczych z Google Earth (ostatnie z października 2021 r.) przesieka w trzcinowisku powstała po 2019 r. Usuwając szuwar złamano zakaz umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb i wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej rybackiej i łowieckie.
Dlatego – zdaniem organu - projekt decyzji nie mógł być pozytywnie uzgodniony, gdyż naruszałby zakaz z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II OSK 1894/16; wyroki WSA w W-wie: z 28 sierpnia 2014 r., IV SA/Wa 544/14 i z 31 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 2720/12). WSA w wyroku z 18 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 2320/20 wskazał, że "inwestor (...) ponosi konsekwencje działań na nieruchomości, podjętych w przeszłości z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody przez inne podmioty niż on sam."
Odnosząc się do odstępstwa w drugiej części zakazu, wyjaśniono, że nie dotyczy on amatorskiego połowu ryb i racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej. Art. 7 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2168) wskazuje, że amatorskim połowem ryb jest pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą i dopuszcza, w miejscu i w czasie połowu ryb wędką, pozyskiwanie ryb na przynętę przy użyciu podrywki wędkarskiej. Definicja nie wskazuje, że do takiego połowu niezbędny jest pomost. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający równowagi biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym. Nie wskazuje więc by pomost był decydującym elementem gospodarki. Nie wiąże się też z racjonalną gospodarką rolną, leśną czy łowiecką.
Odstępstw dla pomostu wiązałoby się z nadinterpretacją przepisów, a wyjątki należy interpretować zawężająco (por. wyrok WSA w W-wie z 30 września 2011 r., IV SA/Wa 932/11).
Budowa pomostu nie wynika też z zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, czy realizacją inwestycji celu publicznego. Dlatego odstępstwo od ww. zakazu nie ma zastosowania w tej sprawie.
RDOŚ powołał ponadto "zasadę przezorności" z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (wcześniej art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego WE) i art. 6 Prawo ochrony środowiska nakazującą działania zapobiegawcze zawsze wtedy, kiedy nie dowiedziono braku negatywnych oddziaływań na środowisko. Jego wykazanie jest obowiązkiem podmiotu podejmującego działalność. Racjonalne wątpliwości o ryzyku oddziaływania interpretuje się "na korzyść środowiska" (por. wyrok WSA w W- wie z 23 kwietnia 2020 r., IV SA/Wa 3089/19).
Badanie wpływu tej inwestycji na obszary Natura 2000 Puszcza [...], skoro jest ona niezgodna z uchwałą w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.
Skargę na to postanowienie złożył M. K., wnosząc m.in. o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia GDOŚ.
Skarżący wskazał, że stanowisko GDOŚ wynika z tego, że w projekcie decyzji nie określono, czy pomost powstanie w miejscu przesieki i nie wskazano jego maksymalnej szerokości. Po sporządzeniu mapy do celów projektowych, na której naniesiono przesiekę i pomost, Wójt wystąpił ponownie o uzgodnienie. RDOŚ ponownie odmówił uzgodnienia, pomimo spełnienia przesłanek określonych w postanowieniu GDOŚ z 3 grudnia 2021. Postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. organ utrzymał w mocy postanowienie, podając nowe powody i pomijając wcześniejsze. Wskazał bowiem, że za odmową przemawia ilość już wybudowanych pomostów.
Dodał, że ludzie budują za mało pomostów, które ułatwiają kontakt z naturą, zmniejszają niszczenie brzegu i roślinności ruchem ludzi i jednostek pływających. Budowa pomostu chroni zasoby naturalne jeziora.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy przepis art. 145 p.p.s.a. ogranicza tą kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem legalności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami proceduralnymi o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu była prawidłowość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla budowy pomostu na jeziorze [...], na działce nr [...], obr. [...], gm. [...], na wysokości działki nr [...].
Na wstępie podkreślić trzeba, że na mocy art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest ocena, czy przepisy ochrony przyrody umożliwiają uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przyjmuje się, że obowiązek ten wynika z konieczności zapewnienia ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko ochrona środowiska. Powierzenie uzgodnienia organowi wyspecjalizowanemu ma zagwarantować fachową ocenę zgodności planowanej do wykonania inwestycji z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/18).
Działka inwestycyjna położona jest na terenie, na którym obowiązują zapisy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. - w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińskiego. z 2017 r. poz. 4143- dalej uchwała), a także w obszarze objętym Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] marca 2015 r. - w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2015 r. poz. 1037).
W § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały określającym ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów wodnych Obszaru ustala się zachowanie i ochrona zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności okalającej.
Natomiast w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwała zakazuje zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką.
Organ w swojej ocenie uwzględnił powyższe regulacje i zgromadził obszerny materiał dowodowy uwzględniając m.in. mapy - najedwabno.e-mapa.net, geoportal.gov.pl, zdjęciach lotniczych w Google Earth. Przeprowadził oględziny terenu (9 kwietnia 2015 r.) oraz oparł się na ustaleniach przedstawionych w ekspertyzie sporządzonej w 2016r. w zakresie ustalenia miejsc rozrodu i schronień zwierząt we fragmencie działki nr [...] przylegającym do działki nr [...], gmina S., wprawdzie wykonanej w innej sprawie, niemniej dotyczącej działki, na której planowana jest budowa pomostu.
W ekspertyzie wskazano na zaburzony układ strefowy roślinności, ograniczający się tylko do szuwaru – trzciny pospolitej (szerokości średnio 25 m; głębokości 1,8 m.), w którym udział roślin towarzyszących ogranicza się do: karbieńca pospolitego, tarczycy pospolitej, turzycy brzegowej, kuklika pospolitego, bobownika, występujących jedynie 2 - 3 m od lądu, w obniżonym - w stosunku stanu maksymalnego - lustrze wody.
Z przeprowadzonych w 2016 r. połowów badawczych wynika, że w trzcinowisku odbywa się tarło fitofilnych gatunków ryb: lina, słonecznicy, wzdręgi, szczupaka, jak i ukrywają się ryby we wczesnych stadiach rozwoju. Ponadto, stwierdzono gniazdowanie trzciniaka - 1 para, oraz remiza - 1 para. Trzcinowisko pełni zatem funkcję chroniącą rozród gatunków cennych dla całego ekosystemu oraz gospodarki rybackiej. W części przylegającej do działki [...] jest ostatnim takim trzcinowiskiem na jeziorze [...]. Ponadto, chroni ikrę, wylęg i narybek przed falowaniem wody, promieniowaniem słonecznym, polepszając warunki ich rozwoju. W konsekwencji wkroczenie pomostem w trzcinowisko zniweczy opisaną ochronę, w tym może spowodować mechaniczne uszkadzanie ikry, narażając na gwałtowne wahania warunków inkubacji, czy zamulanie nanoszoną przez fale materię organiczną, rozwój glonów poprzez naświetlanie, które osiadając na ikrze będą powodować jej duszenie.
Słusznie zatem przyjęły organy, że budowa następnego pomostu przy jeziorze [...], negatywnie wpłynie na ekosystem zważywszy, że z dokumentacji GDOŚ i zdjęć lotniczych na Google Earth (w tym z 2021 r.) nielegalnie wykonana uprzednio przesieka w trzcinowisku (po 2019 r.) już narusza zakaz umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb i wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej.
Mając na uwadze odstępstwa od ww. nakazu zasadnie wyjaśnił organ, że w świetle definicji amatorskiego połowu ryb określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym tj. pozyskiwania ryb wędką lub kuszą i dopuszcza, w miejscu i w czasie połowu ryb wędką, pozyskiwania ryb na przynętę przy użyciu podrywki wędkarskiej, nie jest potrzebny pomost. Podobnie, jak przy racjonalnej gospodarce rybackiej określonej w art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Budowa pomostu nie należy również do zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, czy realizacją inwestycji celu publicznego (art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 1-3 uchwały.
Kończąc Sąd podkreśla, że art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nie tylko na organy administracji publicznej, ale również m.in. na osoby fizyczne.
Przepis art. 6 ustawy o ochronie środowiska zaś wskazuje , że: 1) Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, 2) Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.
Zasadę tą zawiera art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W orzecznictwie wskazuje się nawet, że sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym zakazujące podejmowania pewnych działań, nie musi być udowodnione, ale może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do ewentualnego ich wpływu na środowisko (por. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15, LEX nr 2330223; z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2750/17 – CBOSA; z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15, LEX nr 2330223; z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2750/17 - CBOSA).
Skoro analiza organu jednoznacznie wykazała, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z zapisami ww. uchwały, to zbędna była ocena, czy spełnia warunki określone w obszarze ochrony przyrody Natura 2000 [...].
Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.