VII SA/Wa 362/22

VII SA/Wa 362/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1814/22 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżąca") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjno-wędkarskiego na dz. nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z 11 lutego 2021 r., znak: [...], zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.
RDOŚ w Olsztynie[...] postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że w sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...], z [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Organ I instancji odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji z uwagi na naruszenie zakazu określonego w § 3 pkt 3,7 i 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz zakazu likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w ww. zakazach, a także odstępstw wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098; dalej: "u.o.p."), jednak planowana inwestycja nie spełnia wymaganych przesłanek. Stwierdził nadto, że planowana inwestycja "może znacząco wpływać na przedmioty ochrony w obszarze Natura 2000 [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że jego realizacja nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Wobec braku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 RDOŚ w [...] stwierdził, że zachodzą przesłanki dla uznania konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając organowi I instancji, że wydane rozstrzygnięcie ingeruje w prawo własności nieruchomości. Ponadto w jej ocenie organ I instalacji ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wybiórczy, naruszając art. 8, art. 11, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego, położonego w gminie [...]. Większość terenów obejmuje obszar [...] Parku Krajobrazowego oraz Natura 2000. Nie zgodziła się ze stanowiskiem RDOŚ w [...] co do stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie się wiązać z naruszeniem zakazów wymienionych w § 3 pkt 3, 7 i 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...]. W ocenie skarżącej "niezgodne ze stanem faktycznym pozostaje ustalenie, że celem pomostu nie ma być służenie turystyce wodnej, a obiekt nie będzie ogólnodostępny". Zwróciła uwagę, że jezioro [...] "jest czystym i obfitującym w ryby akwenem", a jej działka jest systematycznie odwiedzana przez wędkarzy, osoby kąpiące się i osoby obozujące na jej terenie.
Podkreśliła, że "na terenie przedmiotowej nieruchomości co roku powstają dzikie pomosty, wykonywane przez osoby trzecie" bez zgody i wiedzy inwestora. "Ponadto, osoby te wydeptują ścieżki, a na terenie regularnie pozostawiają śmieci w formie szkła, plastiku, metali i inne. Dzieje się to praktycznie przez cały rok bez względu na porę i pogodę ze szczególnym nasileniem o okresie letnim w dni wolne od pracy". Skarżąca wyjaśniła, że głównym celem realizacji planowanej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb Inwestora i nie przewiduje się komercyjnego charakteru budowli. W jej ocenie "chybiona pozostaje sugestia, jakoby inwestycja miała służyć wyłącznie zaspokajaniu własnych potrzeb. Teren pozostaje terenem ogólnodostępnym, chętnie odwiedzanym na zasadach niekomercyjnych przez osoby trzecie, zaś budowa przedmiotowego pomostu nie wpłynęłaby negatywnie na i tak istniejący stan rzeczy. Chybione i nieznajdujące poparcia w materiale zgromadzonym w toku postępowania w I instancji pozostaje również stwierdzenie organu kwalifikujące planowaną inwestycję jako naruszającą strukturę roślinności przybrzeżnej, a także postrzeganie udostępniania brzegów jeziora jako formę jego niekorzystnego z przyrodniczego punktu widzenia przekształcenia".
Skarżąca dodała, że nie planuje udostępniania brzegów jeziora w wyniku realizacji inwestycji w wymiarze większym niż do tej pory. Zarzuca organowi I instancji, że ten nie uzasadnił dlaczego niewielka inwestycja, jaką jest budowa pomostu "może uruchomić na tym terenie procesy urbanistyczne, mogące mieć znaczący wpływ na zdolność ekosystemu jeziora do zachowania równowagi ekologicznej i jego szybkie przekształcenie". Zwróciła uwagę, że "zaznaczony na mapie obszar jest łąką pozbawioną drzew i krzewów, a pomost - po geodezyjnych ustaleniach w tym zakresie granicy pomiędzy dz. [...] a [...] - miał w tym miejscu chronić przed niszczeniem brzegu jeziora przez jednostki cumujące i osoby korzystające z kąpieli. Obszar łąki - w możliwym zakresie jest systematycznie wykaszany". Wskazała również, że nie spotkała na terenie działki [...] żadnego z wymienionych w spornym postanowieniu gatunków, tj. Drepanocladus vernicolus i Liparis loeselii. Również sam organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje jedynie na występowanie takich gatunków "na wysokości działki". Dodatkowo wskazano, że RDOŚ w [...] powyższego faktu nie zbadał, co zdaniem skarżącej jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zatem na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, aby budowa pomostu we wskazanej lokalizacji mogła w jakikolwiek sposób zagrozić któremukolwiek z wymienionych w treści uzasadnienia postanowienia RDOŚ w [...] gatunkowi. W jej ocenie "Organ naruszył także dyspozycję art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Szczegółowa analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału nie prowadzi do wniosku, aby działanie w postaci budowy pomostu (nawet w połączeniu z innymi działaniami - niepodejmowanymi w praktyce, nieplanowanymi w przyszłości i nie objętymi zakresem przedmiotowego postępowania) miałoby znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Z całą pewnością nie pogorszyłoby stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, nie wpłynęłoby negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, jak również nie pogorszyłoby integralności obszaru Natura 2000". Podkreśliła, że prowadzi działalność agroturystyczną, a planowana inwestycja byłaby także dodatkową atrakcją dla gości, gdyż inwestycja wpisuje się w strategię obiektu o charakterze Eco-Lodge.
W ocenie GDOŚ, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...]. W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana. Zatem w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie w pierwszej kolejności przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.
Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszcza się budowę pomostu rekreacyjno-wędkarskiego o następujących parametrach: maksymalna szerokość - do 3 m, maksymalna długość całkowita - do 25 m. Teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako łąki (ŁV, LVI) oraz część dz. nr [...], która jest oznaczona jako wody powierzchniowe (Wp) - jezioro [...]. Zgodnie z materiałami przekazanymi przez organ I instancji, tj. z dokumentacji dotyczącej obszaru Natura 2000 [...] na dz. nr [...] występuje torfowisko typu niskiego, wyróżnione jako siedlisko przyrodnicze o kodzie 7230 - górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk, natomiast jezioro [...] stanowi siedlisko o kodzie 3150 - jezioro eutroficzne, starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion, Potamion). Z przekazanych przez RDOŚ w [...] materiałów wynika, że na wysokości działki nr [...] występują stanowiska mchu sierpowiec błyszczący (Drepanocladus vernicosus) oraz storczyka lipiennik (Loesela Liparis loeselii). Są to gatunki rzadkie, objęte ochroną na podstawie konwencji międzynarodowych, prawa Unii Europejskiej. W kraju są objęte ścisłą ochroną gatunkową.
GDOŚ zgodził się ze stanowiskiem RDOŚ w [...], że obecność tak rzadkich gatunków oraz unikatowych siedlisk przyrodniczych świadczy o unikatowych walorach przyrodniczych tego terenu. Zgodnie z informacjami ze Standardowego Formularza Danych, dalej jako "SDF", ww. siedliska o kodach 3150 i 7230 są przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 [...].
Zdaniem GDOŚ, nie dojdzie do naruszenia zakazu wskazanego przez organ I instancji, tj. zakazu "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontu lub naprawy urządzeń wodnych". Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z 20 lipca 2020 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 dalej: "p.w.",), pomosty zaliczają się do urządzeń wodnych. Choć organ I instancji stwierdził naruszenie ww. zakazu, to również wskazał na zawarte w nim odstępstwo, tj. że zakaz nie dotyczy urządzeń wodnych, a pomost jest jednym z nich. Zatem dla przedmiotowej inwestycji ma zastosowanie ww. odstępstwo.
W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia, tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W aktualnym stanie prawnym taka budowla wymaga (co do zasady), pozwolenia na budowę, chyba że posiada parametry (w szczególności długość całkowitą do 25 m i wysokość, liczoną od korony pomostu do dna akwenu do 2,50 m) określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b.") wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Jednocześnie obiekt taki jak pomost jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy prawo wodne. Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 p.w., ilekroć w ustawie tej jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów i do nich zaliczają się m.in. pomosty. Zgodnie z przepisem art. 394 ust. 1 pkt 1 p.w., wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. Obiekt ten, ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie, pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 pkt 1 p.b., jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 p.b. GDOŚ podał, że w świetle uregulowań prawa wodnego i prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że budowa pomostu zgodnie z przepisami prawa wymaga zarówno uzyskania pozwolenia wodnoprawnego/zgłoszenia, jak pozwolenia/zgłoszenia na budowę. Wynika to między innymi z faktu zaklasyfikowania pomostów Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie do kategorii budowli hydrotechnicznych, które to obligatoryjnie z przepisów prawa budowlanego stanowią obiekty budowlane.
GDOŚ uznał, że planowana inwestycja - obiekt budowlany jakim jest pomost - narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z uwagi na to, że planowana inwestycja narusza powyższy zakaz, należało przeanalizować możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w jego treści. Wyjaśnił, że ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa prawo wodne nie definiuje pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej".
Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego podkreślił, że przez turystykę wodną należy rozumieć (...) przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. Przytoczył definicję gospodarki wodnej oraz gospodarki rybackiej (rybactwo).
Uznał, że nieprzedstawienie przez skarżącego operatu rybackiego, określającego zasady prowadzenia gospodarki rybackiej, powoduje nie zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako racjonalnej gospodarki rybackiej. Pomost wędkarski do użytku rekreacyjnego nie mieści się w zakresie wyjątków, a zatem nie można zastosować odstępstwa wymienionego w samym zakazie. Nie można wykluczyć, że w ramach realizacji inwestycji dojdzie do przekształcenia ww. obszaru wodno-błotnego. Mokradła (równoznaczne z obszarami wodno-błotnymi wg. Konwencji Ramsarskiej) to ekosystemy podmokłe strukturalnie i funkcjonalnie, stanowią formy przejściowe między ekosystemami typowo lądowymi i typowo wodnymi, zwykle usytuowane są na ich pograniczu. Cechą wspólną mokradeł jest stałe lub okresowe przesycenie wodą podłoża, występowanie roślin wodolubnych (hydrofitów) oraz specyficznej gleby. Mokradła definiowane są jako tereny, gdzie nasycenie wodą jest czynnikiem determinującym właściwości gleby, typy roślin oraz typy zwierząt. W związku z tym, że projekt decyzji dopuszcza realizację inwestycji na obszarze wodno-błotnym, to projekt decyzji narusza zakaz wymieniony § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, tj. zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych.
Zgodził się z przedstawioną przez organ I instancji analizą i stwierdził, że realizacja pomostu może wiązać się z naruszeniem struktury roślinności przybrzeżnej, a udostępnienie brzegów jeziora stanowi formę przekształcenia jego naturalnego charakteru. Dodatkowo realizacja infrastruktury na tym terenie może stanowić impuls do dalszego rozwoju urbanistycznego oraz utraty cennego przyrodniczo terenu, na którym występują chronione gatunki. Wykorzystywanie pomostu w znacznym stopniu może przyczynić się do szybkiego przekształcenia ww. jeziora (eutrofizacja, hypertrofizacja). Najbliższe otoczenie naturalnych eutroficznych zbiorników wodnych, czyli zlewnia jezior, to zazwyczaj obszar podlegający antropopresji o różnym stopniu natężenia. Wzrastający udział obszarów przekształconych przez człowieka (pól uprawnych, terenów zabudowanych itp.) w zlewni powoduje, iż zbiorniki wodne ulegają przyspieszonej eutrofizacji. Najbliższe otoczenie eutroficznych zbiorników wodnych budowane jest przez trzcinowiska - szuwar wysoki od strony lustra wody, przechodzący w szuwar niski turzycowy w głąb lądu. Zbiorowiskom tym towarzyszą łąki z wkraczającymi łozowiskami, zaś najdalszą strefę roślinności związaną z eutroficznymi zbiornikami wodnymi stanowią zbiorowiska leśne. Pasowy układ roślinności wokół jezior może jednak ulegać znacznym modyfikacjom, co ma decydujący wpływ na ładunek biogenów dostarczanych do zlewni i znaczny wzrost żyzności wód, co z kolei prowadzi do stopniowego zanikania jezior i innych zbiorników wodnych. Należy podkreślić, że roślinność szuwarowa odgrywa rolę naturalnego buforu zanieczyszczeń spływających do zbiornika wodnego. GDOŚ przyjął zatem, że ochrona siedlisk wodnych przed takim oddziaływaniem wymaga dokonywania działań w obrębie zlewni bezpośredniej i pośredniej.
GDOŚ (kierując się zasadą przezorności) stwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Wyjaśnił, że powyższa zasada nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Stwierdził, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska", a nie "na korzyść inwestycji". Nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw wymienionych w art. 17 ust. 2 u.o.p., stanowiących odpowiednio, że zakazy w parkach krajobrazowych nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.
Organ odwoławczy (odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.), uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśniono przesłanki, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie. Przywołano przy tym przepisy prawne, na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia, oraz wyjaśniono, dlaczego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, że strony postępowania mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych w ich sprawie rozstrzygnięć oraz że wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych powinno pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych dodał, że dołożył starań, aby uzasadnienie spornego postanowienia stanowiło zbiór logicznych przesłanek wyczerpująco uzasadniających rozstrzygnięcie i przekonujących strony o jego prawidłowości. W jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na fakt, że realizacja spornej inwestycji w określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji stoi w sprzeczności z § 3 pkt 7 i 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...].
Z kolei (odnosząc się do zarzutu w kwestii ograniczenia uprawnień właścicielskich) zauważył, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Z art. 130 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wynika jednoznacznie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 ust. 2 u.o.p. Na marginesie wskazał, że w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób szczegółowy nie analizuje się uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach Obszaru Natura 2000 [...] tj. wpływu planowanej inwestycji na przedmioty ochrony ww. obszaru Natura 2000 [...], ponieważ przedmiotowa inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].
W konsekwencji, GDOŚ postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
2. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] grudnia 2021 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), w sytuacji w której § 3 tegoż rozporządzenia (niedzielący się na punkty) określa jedynie położenie granic Parku, nie zakazując przy tym realizacji jakichkolwiek inwestycji;
- niezastosowanie § 4 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), który to przepis dopuszcza na przedmiotowym terenie budowanie nowych obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jakim niewątpliwie pozostaje pomost rekreacyjno-wędkarski stanowiący przedmiot niniejszego postępowania;
- zastosowanie § 3 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), który to przepis zabrania na przedmiotowym obszarze jedynie likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, podczas gdy planowana inwestycja nie wiąże się z żadną z wymienionych w nim enumeratywnie aktywności;
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez jedynie wybiórczą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym bezpodstawne i niczym nieuzasadnione przez organ stwierdzenie, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a także może doprowadzić do wyrządzenia szkód środowisku.
- bezpodstawne rozważania co do rzekomo negatywnych oddziaływań planowanej inwestycji na środowisko, poprzestając przy tym jedynie na sformułowaniach "nie można wykluczyć" czy "może się wiązać", twierdząc jednocześnie bezpodstawnie, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania miało być obowiązkiem skarżącej;
- naruszenie art. 6 p.o.ś., poprzez jego błędną interpretację sugerującą, że należy podjąć działania zapobiegawcze zawsze wtedy, gdy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, a wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora pomimo, że przepis ten nie przewiduje takiego ciężaru dowodowego strony w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjno-wędkarskiego na dz. nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...].
Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Postanowienia organów wydane zostały w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zasadnie twierdzą organy, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Zatem w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie w pierwszej kolejności przez organy, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.
2. W pierwszej kolejności, w szerszym nieco kontekście normatywnym, należy odnieść się do zarzutu niewłaściwego zastosowania § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) "(...) w sytuacji, w której § 3 tegoż rozporządzenia (niedzielący się na punkty) określa jedynie położenie granic Parku, nie zakazując przy tym realizacji jakichkolwiek inwestycji".
Bardzo ważną kwestią, na co zwrócił organ w odpowiedzi na skargę, jest odniesienie się do zmian obowiązujących w analizowanej kwestii aktów prawnych. Oczywiście należy pamiętać, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu i nie może uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12; wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 652/12). Organ wskazał, że:
- "(...) na tym terenie obowiązywało w dniu orzekania przez RDOŚ w [...] rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...])";
-"(...) w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy wprowadzono do obrotu prawnego uchwały każdego z wojewodów (mazowieckiego, [...] i [...])";
-"(...) w trakcie rozpatrywania sprawy przez GDOŚ jednocześnie obowiązywało rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] oraz nowa uchwała dla tego terenu - uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]), co wprowadziło Organ II instancji w błąd";
-"(...) w dniu orzekania przez GDOŚ obowiązywała już nowa uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]), a zatem to na jej podstawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiązany był orzekać w niniejszej sprawie na podstawie ww. uchwały."
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie można podzielić argumentację organu II instancji, iż rozstrzygniecie sprawy w oparciu o wskazaną przez organy podstawę prawną (tj. rozporządzenie nr [...] Wojewody [...]) było niewłaściwe, ale nie miało istotnego wpływu na wydane postanowienie, z kilku względów.
Po pierwsze – podstawową zasadą jest to, że organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1813/19). Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18). Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1217/18). Zatem po ustaleniu mocy obowiązującej konkretnego przepisu prawa (a w szczególności wprowadzającego zakazy), organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania.
Po drugie - w trakcie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Rozporządzenie to obowiązywało do 1 czerwca 2021 r., gdyż utraciło moc obowiązującą po wejściu w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]). Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] marca 2021 r. w sposób poprawny i zasadny oparte było na obowiązującym wówczas rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...]. Z kolei rozstrzygniecie organu II instancji z [...] grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji powinno było w całości uwzględniać treść obowiązującej od 1 czerwca 2021 r. uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Po trzecie – zgodzić można się z organami, że w sytuacji, gdy powołane akty prawne zawierają identyczne normy prawne określające różnego rodzaju zakazy, to można mówić o naruszeniu prawa, ale takim które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis prawny jest bowiem wyodrębnioną graficznie i stanowiącą całość gramatyczną jednostką językową tekstu prawnego (np. artykuł, paragraf, ustęp, punkt, zdanie). Przepis jest formą prawa. Z kolei norma prawna to reguła (dyrektywa) postępowania wyznaczająca wzór zachowania, zawierająca niezbędne elementy i skonstruowana na podstawie wykładni przepisów prawa. Norma prawna stanowi treść prawa. Normy prawne zawarte są w aktach normatywnych. Norma prawna może być wyrażona jednym przepisem, kilkoma przepisami, jak i częścią przepisu. Elementy normy prawnej mogą być zawarte w różnych hierarchicznie aktach normatywnych należących do różnych gałęzi prawa.
Po czwarte - po analizie przepisów wymienionych w rozporządzeniu Wojewody [...] i uchwale Sejmiku Województwa [...], można przyjąć, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż GDOŚ w sposób prawidłowy przeanalizował możliwość naruszenia zakazów obowiązujących na tym terenie. Wskazać należy, że:
a) w rozporządzeniu Wojewody [...] umieszczono zakazy: 1) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 2) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 3) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;
b) w uchwale Sejmiku Województwa [...] wymieniono analogiczne zakazy: 1) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 2) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 3) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych.
W ocenie Sądu, powyższe zestawienie przepisów zawartych w rozporządzeniu i uchwale oraz ich porównanie wskazuje na to, że "norma prawna" wskazująca na określone zakazy na danym terenie jest tożsama w obu aktach prawnych (tj. rozporządzeniu Wojewody [...] i uchwale Sejmiku Województwa [...]).
Po piąte - niezrozumiałe jest w niniejszej sprawie przywołanie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), w którym istotnie w § 3 wymienione są granice parku, nie zakazy, jednak ww. rozporządzenie zastąpione zostało rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]).
Podsumowując, w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego postanowienia, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy podkreślić, iż w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśniono przesłanki, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie. Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji nie wskazał, co prawda, na zmianę stanu prawnego (która nastąpiła po rozstrzygnięciu organu I instancji), ale (o czym była wcześniej mowa) to niewątpliwe uchybienie procesowe nie miało w tej sprawie zasadniczo wpływu na prawidłowo podjęte rozstrzygnięcie. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć "istotny" wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1904/20). A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania (tak jak to miało miejsce w analizowanej sprawie) powoduje konieczność wyeliminowania danego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji (postanowienia) przez Sąd. A taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła.
W niniejszej sprawie powołano normy prawne na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia, oraz wyjaśniono, dlaczego normy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ze względu na tożsamą normę prawną zawartą zarówno w rozporządzeniu Wojewody jak i uchwale Sejmiku Województwa, Sąd w niniejszej sprawie uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy przez organ II instancji nastąpiło proceduralne uchybienie, które nie miało jednak z żadnego wpływu na samą treść rozstrzygnięcia. Stąd uchylenie postanowienia organu II instancji nie było zasadne.
3. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że (jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy) dopuszcza się budowę pomostu rekreacyjno-wędkarskiego o następujących parametrach: maksymalna szerokość - do 3 m, maksymalna długość całkowita - do 25 m. Teren inwestycji obejmuje część dz. nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako łąki (LV, LVI) oraz część dz. nr [...], która jest oznaczona jako wody powierzchniowe (Wp) - jezioro [...].
Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęły organy, że sporny obiekt (pomost), ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie, pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 p.w., zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów. W związku z tym wszystkie prace związane z budową urządzenia wodnego mogą być przeprowadzane wyłącznie po uzyskaniu zgody wodnoprawnej oraz spełnienia formalności przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Pomost stanowi również rodzaj obiektu budowlanego określonego w art. 3 pkt 1 p.b. jako budowla (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 576/07). W świetle uregulowań prawa wodnego i prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że budowa pomostu zgodnie z przepisami prawa wymaga zarówno uzyskania pozwolenia wodnoprawnego/zgłoszenia, jak pozwolenia/zgłoszenia na budowę.
Wynika to między innymi z faktu zaklasyfikowania pomostów rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie do kategorii budowli hydrotechnicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 86 poz.579), które to obligatoryjnie z przepisów prawa budowlanego stanowią obiekty budowlane. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowli hydrotechnicznej - rozumie się przez to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodze, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb.
Zatem biorąc powyższe pod uwagę należało wskazać, że planowana inwestycja - obiekt budowlany jakim jest pomost - narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody (jak i tożsamy zakaz wskazany w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku), tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Planowana inwestycja nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. A zatem nie można było zastosować odstępstw w samym zakazie zawartym w § 3 pkt 7 rozporządzenia (i uchwały) wynikających ze sformułowania: "z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Organy wyjaśniły przy tym jak należy rozumieć terminy "turystyka wodna", gospodarka wodna" i "gospodarka rybacka" i zasadnie uznano, że charakter inwestycji uniemożliwia zakwalifikowanie jej do którejkolwiek ze wskazanych definicji. Sąd podziela przy tym rozważania organu w tym zakresie i niecelowe jest ich po raz kolejny przytaczanie.
4. Odpowiadając na podniesiony w skardze zarzut wskazujący na to, że na terenie [...] Parku Krajobrazowego zabrania się "(...) jedynie likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, podczas gdy planowana inwestycja nie wiąże się z żadną z wymienionych w nim enumeratywnie aktywności", wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działce inwestycyjnej znajduje się torfowisko na brzegu jeziora. Biorąc ten fakt pod uwagę nie można wykluczyć, że w ramach realizacji inwestycji nie dojdzie do przekształcenia ww. obszaru wodno-błotnego, a zatem inwestycja narusza również zakaz wymieniony § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa, tj. zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. Należy wskazać, że choć organ II instancji nie stwierdził naruszenia wskazanego zakazu, niemniej jednak w orzecznictwie podnosi się, że wystarczy potencjalne niebezpieczeństwo naruszenia wskazanego zakazu, aby nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/11). Zatem argument ten stanowi jedynie dodatkowy element wskazujący na poprawność postanowień organów w tym zakresie.
5. Zasadnie również GDOŚ stwierdził również, że realizacja pomostu może się wiązać z naruszeniem struktury roślinności przybrzeżnej, a udostępnienie brzegów jeziora stanowi formę przekształcenia jego naturalnego charakteru, a dodatkowo, realizacja infrastruktury na tym terenie może stanowić impuls do dalszego rozwoju urbanistycznego oraz utraty cennego przyrodniczo terenu, na którym występują chronione gatunki.
W związku z tym naruszony może zostać również zakaz określony w § 3 pkt 3 ww. rozporządzania Wojewody (tożsamy z zakazem zawartym w § 3 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa) tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeb ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, i trzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powyższe jest również dodatkowym argumentem za zachowaniem analizowanego terenu wolnego od zabudowy.
Generalnie podkreślić należy jednak to, że główną podstawą rozstrzygnięć organów było naruszenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora [...]. To ta przesłanka stanowiła podstawę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w pełni podziela ten argument.
6. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 6 p.o.ś. "(...) poprzez jego błędną interpretację sugerującą, że należy podjąć działania zapobiegawcze zawsze wtedy, gdy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, a wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem Inwestora, pomimo, iż przepis ten nie przewiduje takiego ciężaru dowodowego strony w postępowaniu administracyjnym", wskazać należy, że jest on bezpodstawny.
Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17). Z zasady tej wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność.
W niniejszej sprawie należy przywołać "zasadę przezorności" zawartą również w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, która nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1940/20). Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska", a nie "na korzyść inwestycji' (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002 r.; por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3089/19). Należało zatem uznać za zasadne stwierdzenie, że planowana inwestycja może naruszać zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania obszarów wodno-błotnych oraz zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień nadwodnych. Zatem i ten zarzut skargi okazał się bezzasadny.
7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jak bezzasadną.