Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 360/22

VII SA/Wa 360/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Elżbieta Granatowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją znak: [...] z [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB"), na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. w S. ("inwestora") o pozwolenie na użytkowanie dla części inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych wg zatwierdzonego projektu jako "B" i "F", zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] i [...] oraz drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obr. M., gm. D., udzielił ww. Spółce pozwolenia na użytkowanie części inwestycji w zakresie zgodnym ze wskazanym powyżej wnioskiem.
Pismem z 18 września 2020 r. skarżąca wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na to, że jest dotknięta wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; jednocześnie wniosła o uznanie jej za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 234 ustawy Prawo wodne i art. 141 ustawy Kodeks cywilny. W uzasadnieniu żądania skarżąca podniosła, że inwestor wykonał nasypy ziemne, podnosząc pierwotny poziom gruntu niezgodnie z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę. Podała też, że podniesienie poziomu gruntu na działkach [...] i [...], i sposób jego ukształtowania powoduje zalewanie (wodą deszczową) działki [...], której jest właścicielem.
Decyzją znak: [...] z [...] września 2021 r. [...]WINB, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB znak: [...] z [...] marca 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podał, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r., Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę "...zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, składającej się z sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej - po trzy budynki w dwóch układach segmentów wraz z zewnętrznymi instalacjami do każdego budynku: gazu i kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] wraz z drogą dojazdową na działce nr ewid. [...] i zjazdem z drogi gminnej na dz. nr ewid. [...] - ul. D., obręb M., gm. D.". Decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r., ten sam organ zatwierdził zmieniający projekt budowlany i zmienił powyższą decyzję w zakresie "wykonania podpiwniczenia budynków oraz budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznych instalacji: kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznej i wodociągowej wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] i [...]". Kolejną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., Starosta Powiatu P. zatwierdził kolejny zmieniający projekt budowlany i zmienił ww. decyzję nr [...], zmienioną ww. decyzją nr [...], w zakresie "wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu terenu i zmian architektoniczno-konstrukcyjnych w projektowanych budynkach mieszkalnych A, B, D i F".
I dalej organ zaznaczył, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji, została wydana na wniosek inwestora dotyczący części inwestycji.
Badając tę decyzję w kontekście przesłanek nieważności [...]WINB wskazał zaś, że zgodnie z poglądem wyrażonym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa materialnego lub procesowego. Dodatkowo, nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno-prawnych. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy organ administracji działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w interpretowaniu tej normy. Kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego występuje, gdy w stanie prawnym niebudzącym żadnych wątpliwości wydaje się decyzję, której rozstrzygnięcie stanowi negację tych przepisów.
Organ podał również, że w orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wskazuje się też, że skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy organ I instancji wskazał, że w dniu 9 stycznia 2019 r. do PINB wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dla części inwestycji, tj. budynków mieszkalnych podpiwniczonych z garażami w zabudowie szeregowej, oznaczonych jako "B" i "F", z zewnętrznymi sieciami i zagospodarowaniem terenu, wybudowanych na działkach nr [...],[...] i [...] w M., na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosku załączono szereg dokumentów wymaganych przepisami.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PINB, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art 57 ust. 4 pr.bud., zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia, w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania postanowienia, o określone dokumenty, wymagane przepisami art. 57 ww. ustawy. W dniu 15 lutego 2019 r. inwestor uzupełnił wniosek o pozwolenie na użytkowanie, przedkładając żądane przez organ dokumenty oraz sprecyzował jego zakres: "budynek B, budynek F, zagospodarowanie terenu, droga dojazdowa". W dniu 28 lutego 2019 r. organ, działając na podstawie art. 59a pr.bud., przeprowadził kontrolę obowiązkową zakończonej części inwestycji, a następnie, w oparciu o dokonane ustalenia, badaną decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud., udzielił pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, w zakresie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych wg zatwierdzonego projektu jako "B" i "F", w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] oraz drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] obr. M., gm. D.
[...]WINB zwrócił w tym miejscu uwagę na brzmienie art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 oraz przepisy art. 57 i art. 59a pr.bud. Zaznaczył w ten sposób m.in., że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w zakresie określonym w art. 59a pr.bud. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót – art. 59 ust. 3 pr.bud.
Następnie wskazał, że w rozpatrywanym przypadku część inwestycji, zrealizowanej na działkach nr [...],[...] i [...] w M. została zrealizowana w oparciu o istniejące w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.
Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji dołączono oświadczenie kierownika budowy, że budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także, że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren budowy. W oświadczeniu zawarto również wykaz zmian nieistotnych - zmiany naniesiono w dokumentacji powykonawczej, potwierdzone zostały przez projektanta. Ponadto kierownik budowy potwierdził w oświadczeniu o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami. Do wniosku dołączono także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą wraz informacją uprawnionego geodety o zgodności usytuowania budynków z projektem zagospodarowania terenu oraz protokoły badań i sprawdzeń. W dniu 28 lutego 2019 r. PINB, na podstawie art. 59a pr.bud., przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy. W wyniku kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W protokole z kontroli stwierdzono nieistotne odstępstwa /wskazane w oświadczeniu kierownika budowy/, uporządkowanie terenu budowy w zakresie objętym wnioskiem, a także /w punkcie 9 - wnioski końcowe/, że "dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczone wg zatwierdzonego projektu jako "B" i "F" na dz. nr ewid. gr. [...] i [...] oraz droga dojazdowa na dz. nr ewid. gr. [...] obr. M., gm. D., spełniają warunki do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". W punkcie 8.8b protokołu wymieniono roboty budowlane pozostałe do wykonania: "cztery budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczone wg zatwierdzonego projektu jako "A", "C", "D" i "E" wraz z przyległym zagospodarowaniem terenu na dz. nr ewid. gr. [...] oraz zjazd na drogę dojazdową z ulicy gminnej (dz. nr [...]) zlokalizowany na dz. nr [...] obr. M., gm. D.".
W świetle wyżej dokonanych ustaleń oraz przywołanych przepisów pr.bud., [...]WINB stwierdził w efekcie, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana zgodnie z prawem. Przyjął, że decyzja ta nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie zachodzi również przesłanka dotycząca niewykonalności decyzji. Zatem nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazany organ I instancji dodał, że podejrzenie wnioskodawczyni, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ sankcjonuje podniesienie poziomu gruntu niezgodnego z warunkami zabudowy, projektem i uzyskanymi pozwoleniami na budowę, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, po wprowadzeniu zatwierdzonych projektów zamiennych, poziom terenu na działkach nr [...] i [...] przyjęto na wysokości 42,50 m n.p.m. Dla wyrównania poziomu terenu z działkami sąsiednimi /które znajdują się poniżej/ na terenie inwestycji - przy ogrodzeniu /od strony działek nr [...]/ zaprojektowano skarpę. Odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych budynków przewidziano poprzez szczelny system retencyjno-rozsączający do gruntu. Dodatkowo inwestor wykonał drenaż wzdłuż dna skarpy, z odprowadzeniem do zbiornika rozsączającego, a także odcinek kanalizacji deszczowej wzdłuż drogi dojazdowej - na działce nr [...] /zaślepiony z obu stron, prawdopodobnie do wykorzystania w przyszłości/. Na drodze dojazdowej /na działce nr [...] oraz na ciągu pieszo-jezdnym /na działkach nr [...] i [...] zaprojektowano i wykonano ażurową nawierzchnię przepuszczalną. Powyższe rozwiązania mają na celu zapewnienie odprowadzenia wód opadowych na własną nieruchomość inwestora.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji [...]WINB, GINB decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego orzeczenia w pierwszej kolejności wyjaśnił okoliczności, na podstawie których stwierdzono, że J. K. przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Podał w tej kwestii, że oceniając przymiot strony skarżącej należało mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie to postępowanie wyjątkowe, inicjowane na wniosek inwestora, i jako takie zostało odrębnie uregulowane w pr.bud. Przepis art. 59 ust. 7 pr.bud. wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Przepis art. 59 ust. 7 pr.bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie katalog stron jest zawężony. Co do zasady krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/08). Przyznając przymiot strony J. K. należało jednak wziąć pod uwagę, że dyspozycja art. 59 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. "Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów" (tak NSA w wyroku z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12). W tym kontekście GINB podał, że w 2014 r. J. K., właścicielka działki gruntu [...] sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], na których prowadzona była inwestycja, zwróciła się do PINB o przeprowadzenie kontroli realizacji inwestycji. Wskazała, że inwestor podniósł znacząco poziom gruntu na działkach nr [...] i [...] oraz postawił mur oporowy otaczający inwestycję powodując zmianę kierunku odpływu wody opadowej. W przedmiocie podniesienia gruntu organ powiatowy prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 pr.bud. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane w części dotyczącej zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] w M. w sposób istotnie odbiegający od projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., zmienioną decyzją z [...] lutego 2013 r. Organ ustalił wówczas, że początkowo w ramach prowadzonej inwestycji inwestor w części północnej, południowej i wschodniej terenu inwestycji dokonał niwelacji działki nr [...] i [...] w M. z podniesieniem gruntu do linii granic działek przyległych nieruchomości (dz. nr [...]) do rzędnej 42,50 m n.p.m. (podniesienie gruntu średnio o 110 cm) wraz z wniesieniem muru oporowego, celem zabezpieczenia masy ziemi przed jej osuwaniem się na grunty sąsiednie. W dalszym etapie inwestycji inwestor w paśmie szerokości ok. 1 m wzdłuż wykonanego muru oporowego wykonał pionowy wykop o głębokości od 90 do 137 cm. W związku z powyższym, decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorowi w terminie do 31 sierpnia 2015 r., wykonanie robót niwelacyjnych zagospodarowania terenu doprowadzających do zgodności rzędnych terenu z projektowanymi, tj. w pasie wokół budynków na szerokości około 2 m ukształtowania terenu na poziomie 42,50 m n.p.m., a w pozostałej części na poziomie gruntu rodzimego, zgodnie z rzędnymi wskazanymi na mapie do celów projektowych. Decyzją z [...] września 2015 r., znak: [...],[...]WINB uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2015 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki nie zakwestionował co do zasady ustaleń organu I instancji, jednakże wskazał, że "w sytuacji, gdy budowa znajduje się w fazie realizacji, a więc możliwe jest wykonanie robót budowlanych związanych z właściwym ukształtowaniem terenu inwestycji, nałożenie obowiązku wykonania robót niwelacyjnych nie znajduje uzasadnienia. Trudno mówić o niezgodności z prawem, w zakresie zagospodarowania terenu, niezakończonej budowy, realizowanej w oparciu o wymaganą decyzję o pozwoleniu na budowę. Na obecnym etapie realizacji budowy zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie".
I dalej GINB stwierdził, że ustalenie, że w trakcie realizacji inwestycji toczyło się postępowanie naprawcze, zakończone pozostawieniem oceny zagospodarowania terenu (jako zgodnego lub nie z pozwoleniem na budowę) na czas po zakończeniu budowy, uzasadnia przyznanie J. K. przymiotu strony na podstawie art. 28 k.p.a. oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego z jej wniosku (art. 61 k.p.a.). Z tych samych przyczyn przyznano w sprawie przymiot strony właścicielom pozostałych działek sąsiadujących z działkami [...] i [...].
Przechodząc do oceny weryfikowanej decyzji pod względem tego, czy jest ona obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., GINB podzielił stanowisko organu I instancji.
Przyjął przede wszystkim, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie można zarzucić decyzji organu powiatowego z [...] marca 2019 r., że została dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób jej również zarzucić rażącego naruszenia prawa. Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty. Organ przeprowadził obowiązkową kontrolę, podczas której ustalił, że zostały wykonane "wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym umożliwiające oddanie obiektów do użytkowania (w części objętej wnioskiem inwestora)". Ponadto stwierdzono, że "w zakresie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie teren budowy uporządkowano i właściwie zagospodarowano", a dwa budynki B i F oraz droga dojazdowa "spełniają warunki do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". Ponadto jak wskazano w protokole kontroli "zgodnie z informacją uprawnionego geodety L. M. nr upr. [...] - budynki mieszkalne jednorodzinne B i F usytuowano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu". Podczas kontroli nie stwierdzono istotnego odstępstwa od zatwardzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwardzonego projektu budowalnego, wskazane w oświadczeniu kierownika budowy.
GINB podkreślił jednocześnie, że w toku postępowania nadzorczego organ orzekający opiera się na ustalonym już przez organy stanie faktycznym i co do zasady nie przeprowadza nowych dowodów. W świetle ustalonego przez organ powiatowy stanu faktycznego nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 5 p.b. odmowa taka mogłaby nastąpić tylko w przypadku, gdyby inwestor nie dołączył do wniosku wymaganych dokumentów, albo organ nie miałby możliwości przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, albo wyniki kontroli potwierdziłyby, że budowa nie została przeprowadzona w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Żadne z powyższych okoliczności nie wynikają z ustalonego przez organ powiatowy stanu faktycznego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej GINB wskazał, że "mur oporowy" został zakwalifikowany jako samodzielna samowola budowlana. Nie może być więc oceniany jako odstąpienie od projektu budowlanego budynku. Ponadto odrębne postępowanie prowadzone w sprawie "muru" zostało umorzone decyzją PINB z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], ze względu na planowaną zmianę jego funkcji z muru na fundament pod planowane ogrodzenie.
Odnosząc się do zarzutu podniesienia gruntu jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu GINB podał natomiast, że [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] decyzją nr [...], zatwierdził ponowny projekt budowlany zamienny. Jak słusznie wskazuje skarżąca w odwołaniu, w wykazie zmian nie uwzględniono podniesienia gruntu, jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dla wyrównania poziomu terenu z działkami sąsiednimi, które znajdują się poniżej, na terenie inwestycji, od strony działek [...], zaprojektowano skarpę. GINB dodał, że projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. W związku z tym organ powiatowy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie mógł badać, czy inwestor podniósł grunt tylko w odległości 2 m pasa wokół budynków, tak jak to wynikało z decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę z 2013 r., a winien uwzględniać zmiany wprowadzone i zatwierdzone decyzją z 2018 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że inwestor nawiózł ziemię w 2014 r., a przedłożony przez niego projekt zamienny (z wydłużonymi skarpami) został wykonany w oparciu o istniejący stan faktyczny - wykonane prace, GINB stwierdził, że jest to zarzut do decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt zamienny, podobnie jak zarzuty, że warunki zabudowy wydane dla tej inwestycji nie dopuszczają zmiany poziomu gruntu. W ramach postępowania o pozwolenie na użytkowanie organy nie dokonują oceny ustaleń wcześniejszych decyzji (takich jak pozwolenie na budowę czy ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), lecz są tymi decyzjami związane (tak np. NSA w wyroku z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 913/15).
To samo należy wskazać w kontekście zarzutów, że podniesienie poziomu gruntu narusza art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; "Prawo wodne") i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; "rozporządzenie"), gdyż dotyczą decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Na marginesie GINB podał, że na terenie inwestycji wykonano zbiornik rozsączający oraz drenaż wzdłuż dna skarpy z odprowadzeniem do zbiornika rozsączającego.
Podsumowując stwierdził zaś, że analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby ww. decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Końcowo zwrócił uwagę na to, w kontekście formułowanych przez skarżącą zarzutów, że niniejsza decyzja nie stanowi żadnej przeszkody dla zainicjowania przed właściwym organem odrębnego postępowania w sprawie stosunków wodnych, określonego w art. 234 Prawa wodnego.
W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2021 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
-art. 158 § 1 w zw. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2019 r. i błędne przyjęcie, że decyzja ta nie była obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy decyzja obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem była wydana z rażącym naruszeniem przepisów,
-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji [...]WINB z [...] września 2021 r. w sytuacji, gdy organ ten powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że powinien był stwierdzić nieważność decyzji PINB z [...] marca 2019 r.,
-art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i w szczególności błędne przyjęcie braku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, a także uznaniu, że mur oporowy nie może być oceniany jako odstąpienie od projektu budowlanego,
-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. 2 Konstytucji RP poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a także niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne przedmiotowej decyzji,
-art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 pr.bud. poprzez błędne ich niezastosowanie, na skutek którego stwierdzono, że zarzuty skarżącej to "zarzut do decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt zamienny, podobnie jak zarzuty, że warunki zabudowy wydane dla inwestycji nie dopuszczają zmiany poziomu gruntu" w sytuacji, gdy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie powinna być zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę ale także z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, tym samym zarzuty skarżącej odnoszą się także do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie,
-art. 59 ust. 1 i 5 pr.bud. poprzez stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy warunki zabudowy wydane dla tej inwestycji nie dopuszczają zmiany poziomu gruntu na skutek, którego dochodzi do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i zalewania nieruchomości skarżącej,
-"art. 29 i 44" rozporządzenia poprzez uznanie, że realizowana inwestycja jest zgodna z tymi przepisami.
Podnosząc jw. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie możliwości uchylenia decyzji [...]WINB z [...] września 2021 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2019 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podała, że GINB błędnie ustalił, że inwestycja, na użytkowanie której udzielono pozwolenia decyzją PINB z [...] marca 2019 r., została zrealizowana jedynie z nieistotnymi odstępstwami. W ocenie skarżącej, odstępstwa wynikające z naruszenia zapisów warunków zabudowy (per analogiam do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), polegające na zmianie poziomu gruntu, o których nie ma mowy w wydanych dla inwestycji warunkach zabudowy, stanowią istotne odstępstwo, bo przecież zarówno projekt budowlany jak i pozwolenie na budowę nie może zostać oderwany od unormowań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy; muszą one ze sobą korespondować. Wskazane odstępstwo wywołuje negatywne skutki dla nieruchomości skarżącej poprzez dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych i kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącej. Powyższe, zdaniem skarżącej, w oczywisty sposób narusza zapisy decyzji o warunkach zabudowy i stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 5 pr.bud. odstępstwo istotne, które nie pozwalało właściwemu organowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu.
Skarżąca podała też, że podniesienie poziomu gruntu, o którym mowa w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, a skutkiem tego sztuczna zmiana kierunku spływu wód opadowych powodująca zalewanie posesji skarżącej tj. działki numer [...], jest naruszeniem rażącym i oczywistym, bowiem art. 36a pr.bud. i decyzja o warunkach zabudowy są przepisami jednoznacznymi i nie powodują istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Powyższe koliduje także z brzmieniem § 29 i 44 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, niewątpliwie organ powinien uwzględnić także negatywne skutki społeczno-gospodarcze przedmiotowego naruszenia jakie obecny stan rzeczy wywołuje na nieruchomości skarżącej.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. znak: [...] z [...] marca 2019 r., którą udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części inwestycji (w zakresie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych wg zatwierdzonego projektu jako "B" i "F" w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] i [...] oraz drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obr. M., gm. D.). Postępowanie zakończone ww. decyzją GINB wywołane zostało żądaniem skarżącej, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu (wobec jego treści) było zbadanie, czy ww. decyzja PINB jest dotknięta którąś z wad nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Analizując przebieg postępowania zwykłego, zakończonego decyzją badaną w trybie nadzwyczajnym, zapadłe rozstrzygnięcia ([...]WINB i GINB) oraz ich uzasadnienia, a także argumentację skargi Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącą nie podważają skutecznie prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB.
Rozwijając to stanowisko Sąd przede wszystkim zauważa, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (a także niektórych postanowień), dotkniętych najcięższymi wadami. Sąd podkreśla przy tym, że dla dokonania oceny legalności decyzji w tym trybie ważny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Wynika to ze specyfiki omawianego postępowania nadzorczego, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i w którym to organ nadzoru jest wyłącznie kontrolerem prawidłowości badanego aktu. Wynika to także z charakteru wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą bowiem tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W konsekwencji, rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę.
Tym też kierował się GINB orzekając w niniejszej sprawie. Stąd też w swojej argumentacji wskazał przede wszystkim na okoliczności, w jakich doszło do wydania badanej decyzji PINB z [...] marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie części realizowanej inwestycji. Wskazał na dokumenty załączone przez inwestora do wniosku o udzielenie tego pozwolenia (stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 pr.bud.), jak również na przeprowadzoną w dniach 27-28 lutego 2019 r. kontrolę obowiązkową i jej ustalenia (stosownie do art. 59a ww. ustawy). Zasadnie w konsekwencji (w kwestii spornej w sprawie) wywiódł, że organ nie naruszył w sposób rażący prawa orzekając o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud.
Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa przy tym, że w myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego określał dokumenty wymagane od inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (w tym: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; dokumentacja geodezyjna). Przy czym, stosownie do art. 57 ust. 2, w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Zgodnie z art. 59 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego aktu, właściwy organ wydawał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W myśl art. 59a ust. 1, właściwy organ przeprowadzał, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W ust. 2 art. 59a, ustawodawca uregulował elementy podlegające sprawdzeniu w ramach obowiązkowej kontroli, wskazując m.in. na konieczność sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 5, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawiał wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.
Ze wskazanych przepisów pr.bud. wynika jednoznacznie zakres postępowania organu w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowania, a także przyczyny z jakich może dojść do negatywnego załatwienia przez organ tego żądania. Tymi też kierował się GINB orzekając w sprawie; prawidłowo w efekcie, analizując badaną decyzję przyjął, że zgromadzona dokumentacja umożliwiała PINB wydanie pozwolenia na użytkowanie zauważając, że inwestor przedstawił komplet wymaganych dokumentów, w tym te, o których mowa w art. 57 ust. 2, a następnie w sprawie miała miejsce obowiązkowa kontrola, która to nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Nie było więc podstaw do zastosowania ww. art. 59 ust. 5 czy to w związku z ust. 1, czy w związku z art. 57 ust. 1-4 pr.bud. Z protokołu obowiązkowej kontroli nie wynika w szczególności, aby inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, tj. z istotnym odstępstwem od warunków tego pozwolenia (uzasadniającym wszczęcie postępowania naprawczego). Wprawdzie zgłoszono zmiany, niemniej nie miały one charakteru istotnego; tak też zostały opisane w protokole z obowiązkowej kontroli z 28 lutego 2019 r. (v. pkt 8.7 protokołu). Wskazane zmiany dotyczyły m.in. lokalizacji i kształtu zbiornika rozsączającego wody opadowe, wykonania drenażu wzdłuż dna skarpy, wykonania dodatkowego odcinka instalacji kanalizacji deszczowej (wzdłuż drogi dojazdowej); zostały zgłoszone przez inwestora (v. oświadczenie do wniosku z 14 lutego 2019 r.), a wobec treści art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud., mogły być ocenione (a contrario do tego przepisu) jako nieistotne. Nadto, co ważne, ze wskazanego protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 lutego 2019 r. wynika, że wykonane zostały wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym umożliwiające oddanie obiektów do użytkowania – w części objętej wnioskiem inwestora (v. pkt 8.5 protokołu).
W świetle tak poczynionych ustaleń, Sąd w pełni akceptuje stanowisko GINB i zgadza się z tym organem, że nie można zarzucić badanej decyzji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie za chybione Sąd uznaje zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i utrzymanie w mocy błędnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Zarzutów tych Sąd nie podziela; GINB mając na uwadze, że orzeka w trybie nadzorczym przeprowadził bowiem właściwe w tym trybie postępowanie wyjaśniające, słusznie sprowadzając to postępowanie do poczynienia ustaleń co do okoliczności faktycznych i prawnych z dnia wydania badanego orzeczenia. Organ ten, orzekając w postępowaniu nadzorczym, nie miał bowiem żadnych podstaw prawnych do tego, aby niejako rozszerzać postępowanie dowodowe i czynić ustalenia wykraczające poza zakres poczynionych przez PINB przed wydaniem badanej decyzji; nie było też rolą tego organu prowadzić postępowanie adekwatne w trybie zwykłym, mającym na celu załatwienie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie GINB w sprawie nie mogło także weryfikować innych decyzji dotyczących przedmiotowej inwestycji, wydanych w przedmiocie szeroko rozumianego procesu budowlanego. Przedmiotem tego postępowania była wyłącznie decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie. Jej prawidłowość/legalność należało zbadać w kontekście okoliczności ustalonych przez PINB. Ten zaś ustalił, że ma do czynienia z inwestycją częściowo zrealizowaną, prowadzoną w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę (w tym – dwie zmieniające, tj.: w oparciu o decyzję z [...] czerwca 2012 r., zmienioną decyzją z [...] lutego 2013 r. i decyzją z [...] czerwca 2018 r.), i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co wykazała obowiązkowa kontrola, a inwestor złożył wszystkie wymagane w tym przypadku dokumenty. To zaś uprawniało go do udzielenia wnioskowanego pozwolenia, i na to w istocie wskazał GINB w zaskarżonej decyzji. Warto przy tym zaznaczyć, że wydając pozwolenie na użytkowanie PINB nie mógł weryfikować decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji; miał natomiast obowiązek sprawdzić zgodność inwestycji z tą pierwszą. Akta sprawy wskazują, że wywiązał się z tego zadania, a zgromadzone dowody nie wykazały tego rodzaju niezgodności, które uniemożliwiałyby wydanie wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Niezgodność taka nie ma miejsca m.in. w kontekście "wyniesienia" terenu; należy bowiem odnotować, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dla przedmiotowej inwestycji, na terenie inwestycji przy ogrodzeniu (od strony działek nr [...] i [...]) przewidziano skarpę.
Wobec treści skargi Sąd zauważa nadto, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie stwierdził, aby tego rodzaj nieprawidłowość miała miejsce; dlatego też nie znalazł podstaw do podważenia decyzji GINB, wykazującej brak podstaw do eliminacji badanej decyzji m.in. w kontekście wady rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa przy tym, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów, a szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji a trybami nadzwyczajnymi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).
Na koniec Sąd zaznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy podziela stanowisko GINB dotyczące interesu prawnego skarżącej. Wprawdzie badane pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem prawidłowego działania inwestora, a nie zakończenia procesu naprawczego, co uzasadniałoby kierowanie się art. 59 ust. 7 pr.bud. przyznającym przymiot strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie inwestorowi. Niemniej jednak, skoro w stosunku do kwestionowanej inwestycji było też prowadzone postępowanie naprawcze (opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB – v. decyzja [...]WINB z [...] września 2015 r., znak: [...] odnosząca się do obowiązku wykonania "robót niwelacyjnych zagospodarowania terenu doprowadzających do zgodności rzędnych terenu z projektowanymi"), to w takich okolicznościach należało odstąpić od zastosowania ww. art. 59 ust. 7 i ustalić krąg stron na zasadzie art. 28 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle regulacji zawartej w art. 59 ust. 7 pr.bud. dość zgodnie przyjmuje się, że ograniczenie w nim zawarte nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Poza tym przyjmuje się też, że brzmienie art. 59 ust. 7 pr.bud. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Wskazuje się bowiem, że mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W tym przypadku Sąd uznał, że taka szczególna sytuacja (z przyczyn powyżej podniesionych) miała miejsce w niniejszej sprawie, a skarżąca, będąc właścicielką działki przylegającej do terenu inwestycji, wykazała swój interes prawny w sprawie już na wstępnym jej etapie (v. treść jej żądania).
W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.