Pełny tekst orzeczenia VII SA/Wa 3087/24

VII SA/Wa 3087/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Wojciech Białogłowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37a ust. 1 i 9, art. 37d ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Wojciech Białogłowski, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. znak: KOA 2360/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 22 października 2024 r. znak KOA 2360/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowaną przez radcę prawnego K. K. (dalej: "Spółka") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej: "Burmistrz") nr 32/2024 z 5 kwietnia 2024 r. o nałożeniu kary pieniężnej na Spółkę - uchyliło ww. decyzję Burmistrza i orzekło o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 10 220 zł. z tytułu umieszczania tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 18 m2 na działce nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] w K. przy ul. [...] , niezgodnie z przepisami uchwały z 24 lutego 2021 r. Rady Miejskiej K. Nr 333/VlII/24/2021 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2021 r. poz. 3266, dalej: "uchwała").
Uzasadniając decyzję SKO wyjaśniło, że Burmistrz kolejną decyzją nr 32/2024 z 5 kwietnia 2024 r. orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 10.840 zł z tytułu umieszczania tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 18 m2 na działce nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] w K. przy ul. [...] , niezgodnie z przepisami Uchwały. Organ szeroko opisał zarówno treść uzasadnienia tej decyzji organu I instancji, jak również zarzuty Spółki, podniesione w odwołaniu od niej. SKO opisało też stan faktyczny, poprzedzający wydanie tej decyzji, w tym poprzednie decyzje Burmistrza w tej sprawie i decyzje SKO.
SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
24 lutego 2021 r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę Nr 333/VI11/24/2021 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. , która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2021 r. poz. 3266 i weszła w życie 28 kwietnia 2021 r. Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, zaś pod pojęciem urządzenia reklamowego, zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z § 9 pkt 1, 2 uchwały istniejące w dniu wejścia jej w życie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należało dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem ust. 3, ustalono następujące reguły dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale:
1) należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami uchwały tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe wraz ze wszystkimi ich elementami w tym z ich zamocowaniami;
2) należy przywrócić elementy budynków oraz fragmenty gruntów zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach.
Jak wynika z akt sprawy, Spółka umieściła na nieruchomości stanowiącej własność i J. J. (księga wieczysta prowadzona przez Sąd Rejonowy w P. o nr [...]) tablicę reklamową, co ustalono na podstawie znaku graficznego Spółki. Z akt sprawy wynika również, iż uchwała krajobrazowa weszła w życie 28 kwietnia 2021 r., a zatem, termin do usunięcia urządzenia reklamowego, zgodnie z § 9 pkt 1 uchwały upływał 29 kwietnia 2022 r. Tym samym, Spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z uchwały krajobrazowej, albowiem po tej dacie stwierdzono istnienie przedmiotowego urządzenia reklamowego, co uzasadnia zatem konieczność nałożenia kary na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Kara została wymierzona za okres od 18 października 2022 r. (od dnia wszczęcia postępowania) do 23 listopada 2022 r. (dnia usunięcia tablicy reklamowej), a więc łącznie za 37 dni.
Przepisy k.p.a. - co do zasady - nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Tym samym, uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 18 października 2022 r., tj. 20 października 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Zasadnie zatem pełnomocnik strony skarżącej kwestionował datę początkową naliczania kary pieniężnej.
W zakresie daty końcowej organ I instancji przyjął datę 23 listopada 2022 r., co potwierdza notatka służbowa z 23 listopada 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Strona skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności.
W zakresie określenia powierzchni organ I instancji przyjął wartość 18 m2, wskazując, iż pomiaru dokonano urządzeniem Leica Distro S910, a więc dalmierzem laserowym przeznaczonym do dokonywania pomiarów na odległość. SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania tych pomiarów, zaś Spółka, poza ogólnym sprzeciwem (wyrażonym w odwołaniu) nie przedstawiła innych dowodów, kwestionujących prawidłowość pomiaru.
Tym samym, organ I instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń w zakresie dotyczącym początkowej daty naliczania kary, albowiem powinna ona być naliczona od 20 października 2022 r., a więc za 35 dni. Uwzględniając powyższe SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i dokonało wyliczenia kary pieniężnej za 35 dni.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta i Gminy K. nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się, jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (0,25 zł), powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy (2,80 zł), za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ I instancji dokonał wyliczeń według stawek obowiązujących w 2022 r.
SKO dokonało ponownego naliczenia kary pieniężnej za 35 dni, która powinna wynosić 10 220 zł. W zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono kwotę 10 840 zł, albowiem powinna ona mieć wartość 10 804 zł.
SKO przytoczyło art. 189f § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że ustawodawca nie wyjaśnił w nim, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.
W wyroku WSA z 22 maja 2024 r. II SA/Gd 201/24 Sąd wskazał, iż "przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 773), zwaną dalej ustawą krajobrazową. Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII. 1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów, jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec (2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w ustawie definicja krajobrazu odpowiada Konwencji Krajobrazowej, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz, jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Europejska Konwencja Krajobrazowa kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu, jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule (Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich)".
W tych okolicznościach sprawy, argumentacja Spółki, że w istocie doszło do demontażu tablicy reklamowej, nie zasługuje na uwzględnienie. Opiera się ona bowiem na całkowitym pominięciu okoliczności związanych z naruszeniem uchwały krajobrazowej poprzez umieszczenie reklamy, jak i niewłaściwym rozumieniem pojęcia krajobrazu.
Dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Uchwała weszła w życie 28 kwietnia 2021 r., zaś termin do usunięcia urządzenia reklamowego, zgodnie z § 9 pkt 1, upływał 29 kwietnia 2022 r. Strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z uchwały krajobrazowej, zaś usunięcie reklamy było bezpośrednim skutkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Spółka jest podmiotem gospodarczym, którego głównym zadaniem jest działalność w branży reklamowej polegająca m. in. na sprzedaży miejsc na cele reklamowe. Decyzja została wydana na podstawie art. 37d ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przepis ten ma zatem charakter dyscyplinujący wobec tych podmiotów, które pomimo wprowadzenia uchwały krajobrazowej nie dostosowują się do obowiązujących przepisów. Na demontaż reklamy spółka miała blisko 1,5 roku (uchwała krajobrazowa weszła w życie 28 kwietnia 2021 r.), zaś wyznaczony termin na usunięcie reklamy, określony w uchwale krajobrazowej spółka przekroczyła o 6 miesięcy (od 29 kwietnia 2022 r.). W dacie wszczęcia postępowania poinformowano spółkę o tych naruszeniach prawa i konieczności usunięcia reklamy i pomimo tej wiedzy (od 20 października 2022 r.) spółka dokonała demontażu reklamy dopiero po 35 dniach. Trudno zatem, w kontekście ochrony dobra ogólnego, którym jest krajobraz, mówić o znikomym naruszeniu prawa.
Odnosząc się do zarzutów Spółki z odwołania SKO wyjaśniło, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739), TK orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.
Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Przytoczony powyżej wyrok dotyczył oceny zgodności z konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który odnosi się do uchwał krajobrazowych w zakresie określania warunków i terminów dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Działalność uchwałodawcza w zakresie podejmowania uchwały krajobrazowej jest wyłączną kompetencją Rady Gminy, zaś SKO nie jest organem powołanym do oceny zgodności uchwał z obowiązującym prawem. Tym samym, SKO jako organ odwoławczy ma obowiązek stosowania obowiązujących przepisów prawa, w tym również uchwały krajobrazowej, uchwalonej przez Radę Miasta i Gminy K. i nie jest organem powołanym do ich oceny.
SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia wskazanych w odwołaniu zarzutów. Pomiaru powierzchni reklamowej dokonano urządzeniem Leica Distro S910, a więc dalmierzem laserowym przeznaczonym do dokonywania pomiarów na odległość. Skład orzekający nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych pomiarów, zaś strona skarżąca, poza ogólnym sprzeciwem (wyrażonym w odwołaniu) nie przedstawiła innych dowodów, kwestionujących prawidłowość pomiaru. W świetle przytoczonych powyżej przepisów okoliczność czy posadowienia nośnika reklamowego dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi nie ma znaczenia dla określenia kary pieniężnej, albowiem żaden z obowiązujących przepisów - ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również postanowień uchwały krajobrazowej nie wprowadza takiego rozróżnienia.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 12 listopada 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości
Pełnomocnik skarżącej zarzuciła decyzji naruszenie:
"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji, gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37d ust. 1,3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepis, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny,
b) przepisu art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz natychmiastowego zaprzestania naruszenia.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji, w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;
b) przepisów art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące:
- uznaniem przez organ II instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy okoliczność czy posadowienia nośnika reklamowego dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi nie ma znaczenia dla określenia kary pieniężnej, albowiem żaden z obowiązujących przepisów — ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również postanowień uchwały krajobrazowej nie wprowadza takiego rozróżnienia,
- uznaniem, że tablica reklamowa posiada łączną powierzchnię reklamową 18 m2, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, która ma wpływ na wysokość nałożonej -kary,
i
- uznaniem przez organ II instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" zawiera się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organ stanów faktycznych, w sytuacji, gdy przesłanka ta w sposób zamierzony została sformułowana przez ustawodawcę, jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,
- pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu niezwłocznego demontażu tablicy przez Odwołującą oraz posadowienia reklamy na podstawie zgody budowlanej;
c) przepisu art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje karną, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej nie został zgłoszony sprzeciw, co jest równoznaczne z tym, iż jej umieszczenie było zgodne z wszelkimi przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa, w tym przepisami uchwały krajobrazowej".
Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji", zasądzenie kosztów postępowania i "zawieszenie postępowania sądowo - administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.".
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej – po opisie stanu sprawy w postępowaniu administracyjnym – wyjaśniła, ze w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca uregulował kwestie związane z umieszczeniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z zasadami i warunkami określonymi w uchwale w sprawie obiektów małej architektury i reklamy. Umieszczenie niezgodnych z uchwałą reklamową ww. tablic lub urządzeń zagrożone jest karą pieniężną (stanowiącą dochód własny gminy), którą wymierza organ wykonawczy gminy, wydając stosowną decyzję administracyjną. Organ wykonawczy gminy wymierza karę pieniężną za okres od dnia, w którym wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub do dnia ich usunięcia. Co do zasady, wydaje dwie decyzje. W pierwszej decyzji określa wysokość kary pieniężnej (od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania przedmiotowej decyzji) oraz nakłada obowiązek dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub obowiązek ich usunięcia.
Organ II instancji powielił jedynie stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji w sposób bezpodstawny powiązał obowiązek dostosowawczy z przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z odpowiedzialnością przewidzianą w art. 37d ust. 1 ustawy. Uwadze organu II instancji umknęło, iż ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Błędną jest wykładnia dokonana przez organy obu instancji, a mianowicie że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego. Taki sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa stanowi próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów zawierających sankcje na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż istotną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwałą może mieć miejsce bowiem wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. A zatem podmiot, który umieścił nośnik przed dniem wejścia w życie uchwały nie mógł "umieść nośnika niezgodnego z uchwałą", brak było bowiem możliwości oceny, czy nośnik, który umieścił jest, czy nie jest zgodny z uchwałą. Pojęcie "niezgodny" jest cechą charakteryzującą nośnik reklamowy, lecz niezgodność ta sama nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero czyn polegający na umieszczeniu nośnika niezgodnego z uchwałą jest czynem zabronionym. Ustawodawca zatem świadomie sankcjonuje jedynie czyny popełnione po dniu wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, jako czyny naruszające obowiązujące, na dzień ich dokonania, przepisy prawa w zakresie warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Odstąpienie od tego nakazu ścisłej tj. literalnej wykładni prawa może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego. Idąc dalej, wskazać należy, że obowiązek ten jest niesankcjonowany we wskazanym trybie, a art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta. Pogląd ten nie narusza przy tym spójności wprowadzonej w 2015 roku regulacji ustawowej, która statuuje obowiązek dostosowawczy względem kilku kategorii obiektów: obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w odniesieniu do dwóch pierwszych grup obiektów - tj. obiektów małej architektury i ogrodzeń - art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi normę prawną pozbawioną sankcji karnej. Brak dostosowania obiektów małej architektury i ogrodzeń do uchwały nie rodzi żadnych sankcji karnoadministracyjnych. Odmienne potraktowanie realizacji obowiązku dostosowawczego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie może opierać się na wykładni dorozumianej, lecz musi znajdować wyraźne oparcie ustawowe - czego obecnie brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 orzekającym, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchwała reklamowa nie może być stosowana, co więcej musi być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym, bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej; regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego co wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zatem na ustawodawcy w tym wypadku ciążył obowiązek zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego, zaś brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym.
W obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowo - administracyjnych, co znajduje już potwierdzenie w praktyce sądów administracyjnych (stwierdzanie nieważności uchwał krajobrazowych co najmniej w części) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas prowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego.
Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określa essentialia negotii uchwały reklamowej, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym i nie może być stosowany do czasu, kiedy polski ustawodawca nie uzupełni go zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zaś w konsekwencji powyższego, nie mogą być stosowane sankcje prawne za niedostosowanie tablic reklamowych/szyldów do postanowień uchwały reklamowej.
Art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. kompleksowo określa kompetencje rady gminy, co oznacza, że jeżeli rada gminy decyduje się na podjęcie uchwały (co jest fakultatywne), wówczas nie może wybiórczo normować jej zakresu (np. poprzez uregulowanie zasad wyłącznie dla sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z pominięciem obiektów małej architektury czy ogrodzeń), a zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające brzmieniu art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.. Wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy uchwały został określony ściśle, co oznacza, że nie może być interpretowany rozszerzające.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że okoliczność czy posadowienia nośnika reklamowego dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi nie ma znaczenia dla określenia kary pieniężnej, albowiem żaden z obowiązujących przepisów — ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również postanowień uchwały krajobrazowej nie wprowadza takiego rozróżnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 398/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 400/18, z 6 lutego 2019 r., z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 402/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 403/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 399/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 401/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 404/18, z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 749/18, z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 397/18 na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVI11/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie miasta Gdańska wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2342/19 uchylił zaskarżone ww. wyroki oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W przedmiotowej zaś sprawie organy obu instancji, już po wydaniu ww. wyroku NSA, nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie takie zgody budowlane zostały wydane, zaś organ II instancji w sposób bezrefleksyjny uznał, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary w związku z niezgodnością z uchwałą krajobrazową. Wprawdzie orzeczenie NSA dotyczy kwestii związanych z badaniem legalności uchwał reklamowych, to samo przez się kształtująca się w tym zakresie linia orzecznicza ma swoje przełożenia/winna mieć, na sprawy dot. nałożenia kar w związku z niezgodnością z taką uchwałą.
Nie można również zgodzić się z rozstrzygnięciem organu w kontekście braku możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Organy dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a organ odwoławczy uznał, że ocena tej przesłanki. powinna być dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej skarżącego, jako sprawcy czynu. Przesłanka ta nie może ziścić się w sytuacji gdy delikt popełniany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, od których należy wymagać znajomości obowiązujących przepisów prawa. Z kolei organ I instancji uznał, że ocena omawianej przesłanki konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych.
Organy obu instancji całkowicie pominęły, że w niniejszej sprawie, konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Ratio legis instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.
Organy w sposób wadliwy interpretując przepisy obowiązującego prawa, nie dokonując dogłębnej analizy stanu faktycznego i nie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej naruszyły zasady postępowania określone w przepisach w art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 k.p.a.
Przebieg postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji wskazuje, że na działanie organów obu instancji nie było prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ II instancji naruszył art. 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach, niepopartych dostatecznym materiałem dowodowym.
Decyzja zawiera ogólnikowe sformułowania, uniemożliwiające zrozumienie stanowiska organu. Skarżona decyzja nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu niniejszej sprawy, czym naruszył art. 11 k.p.a.
Przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów formalnych z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego, a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa. W skarżonej decyzji wnioski organu nie są logicznym następstwem przeprowadzonego postępowania dowodowego, lecz przedstawiają jedynie subiektywne stanowisko organu w sprawie. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty również sprzeczne z określoną w przepisie art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również sprzeczne z art. 11 k.p.a. i wyrażoną w nim podstawową zasadą przekonywania, zgodnie z którą uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane przede wszystkim dla strony. Motywy decyzji, zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być zatem ujęte w taki sposób, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy.
Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej uzasadniła tym, że pismem z 23 października 2024 r. skarżąca na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. nr 333/VI11/24/2021 z 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń darniowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane w gminie K. i zaskarżyła ją w całości.
Skarżąca zakwestionowała postanowienia ww. uchwały i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zatem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Między sprawą sądowo administracyjną stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, a postępowaniem ze skargi Spółki na uchwałę nr 333/VII1/24/2021 Rady Miejskiej K. z 24 lutego 2021 r. istnieje związek tego rodzaju, że wynik tego postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla przedmiotowej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie dot. zaskarżenia uchwały krajobrazowej będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że organa administracji publicznej mają obowiązek (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) działać w granicach prawa. Oznacza to w szczególności, że jeżeli ustawodawca określił uprawnienia do władczej ingerencji organów, w sposób nienasuwający wątpliwości ustalając warunki prawne takiej ingerencji, to organa nie mogą poza te uprawnienia wykraczać. Naruszałyby wówczas bowiem również zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Dotyczy to zwłaszcza takiej sfery działania administracji publicznej, w której zastosowanie mają przepisy o charakterze sankcji fiskalnej.
Zgodnie z przyjętym przez Burmistrza za podstawę prawną nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej (o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na działce nr ewid. [...] w K. , przy ul. [...] ) art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, którą wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przypomnieć więc należy, że wymierzona Spółce przez SKO w reformatoryjnej części decyzji tego organu kara pieniężna została wyliczona na ww. podstawie prawnej od 18 września 2022 r. (data doręczenia Spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania) który to dzień organ zasadnie przyjął za datę wszczęcia postępowania do dnia usunięcia tablicy, czyli 20 października 2022 r. SKO słusznie w tej sprawie przyjęło, że dniem wszczęcia postępowania jest dzień wydania przez organ postanowienia o jego wszczęciu. Za datę bowiem wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia Spółce przez organ pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, bo jest to data pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili organ mógł wobec Spółki, której tablica reklamowa była niezgoda z prawem miejscowym - uchwałą nr 333/VIII/21/2021 Rady Miejskiej K. z 24 lutego 2021 r., w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. – podejmować jakiekolwiek czynności administracyjnej, w tym zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej.
Jak trafnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23 (CBOSA), który to pogląd tut. Sąd w pełni podziela, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu i wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy więc zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych.
Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Dlatego też – jak słusznie uznał NSA w ww. wyroku - za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Należy też wyjaśnić, że od tej chwili podmiot taki ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Jak zaś wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, Spółka zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie z 18 października 2022 r. otrzymała skutecznie prawnie 20 października 2022 r. Organ wysłał to zawiadomienie poprawnie na adres Spółki (zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a.), odebrane zaś zostało przez pracownika skarżącej, z podpisem umieszczonym przy pieczęci Spółki, da datowniku stemplowym.
Niezasadne były zarzuty pełnomocnik skarżącej, odnoszące się do kwestii ważności Uchwały nr 333/VIII/21/2021 Rady Miejskiej K. z 24 lutego 2021 r., w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. . Wszelkie bowiem wywody i zarzuty, związane z ważnością przedmiotowej uchwały wykraczają poza granice sprawy niniejszej, zakreślone treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia – decyzją o wymierzeniu kary. Sąd w tym postępowaniu nie ma kognicji do badania w zawisłym postepowaniu ważności ww. aktu prawa miejscowego (nawet gdyby brał pod uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności to, wydane po 2015 r.). Natomiast cytowany obszernie przez pełnomocnik skarżącej wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2342/19 dotyczył uchwały Rady Miasta G. z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta G.. Nie dotyczył natomiast mającej w tej sprawie uchwały nr 333/VUI/21/2021 Rady Miejskiej K. z 24 lutego 2021 r. Stąd też, w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 153 p.p.s.a., a tut. Sąd nie bada zasadności nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w związku z naruszeniem postanowień ww. uchwały Rady Miasta G..
O ile przyznać można co do zasady rację pełnomocnik skarżącej odnośnie prawnych możliwości tego, że "w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, co znajduje już potwierdzenie w praktyce sądów administracyjnych (stwierdzanie nieważności uchwał krajobrazowych co najmniej w części) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas prowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego", o tyle – co sama pełnomocnik zauważa – wymaga to stosownego i uprzedniego wyroku sądu administracyjnego, ale odnoszącego się do konkretnej uchwały krajobrazowej lub wskazanych w niej postanowień.
Nie ma też racji pełnomocnik skarżącej, że uchwała nr 333/VUI/21/2021 Rady Miejskiej K. z 24 lutego 2021 r. odnosi się wyłącznie do tych tablic reklamowych i urządzeń, które zostały posadowione po jej wejściu w życie (a więc po 28 kwietnia 2021 r.). Już z samej uchwały wynika, że swoim zakresem obejmuje istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (§ 9 ust. 1). Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 uchwały dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ustalono określone reguły ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale. Ww. postanowienia prawa miejscowego nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i – będąc źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) – wiążą strony, organa administracji publicznej i sądy.
Stąd niezasadny był zarzut II.1.a skargi. Wyjaśnić też należy, że wskazany w tym zarzucie art. 42 ust. 1 u.p.z.p. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala sejmik województwa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że żadnego przepisu nie można naruszyć "poprzez jego niezastosowanie" – jest to typowy błąd logiczny, tzw. contradictio in adiecto. Przepis naruszony być może wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Tym niemniej, wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Potencjalne zastosowanie tego przepisu wymaga od organu jednoznacznego i umotywowanego wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa powoduje skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, w tym wypadku dóbr chronionych przez przedmiotową uchwałę krajobrazową. Jeżeli konkretne naruszenie prawa powoduje poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych – a więc w zakresie chronionego krajobrazu - to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. W ocenie zaś tut. Sądu, popełnienie przez Spółkę niewątpliwego deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Gl 1095/23, CBOSA), art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot zobowiązany jest ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie.
Zwrócić też trzeba uwagę, że art. 37d ust. 4 u.p.z.p. – jako lex generalis – odrywa karalność deliktu od zaprzestania, nawet dobrowolnego, naruszania prawa (usunięcia tablicy reklamowej). Wręcz przeciwnie, datę usunięcia tablicy uznaje za przesłankę ustalenia okresu, za który kara naliczana jest obligatoryjnie ("karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia (...) usunięcia tablicy lub urządzenia").
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. "przez jego niezastosowanie". Nie tylko z uwagi na ww. błąd logiczny, ale również dlatego, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki do umorzenia postępowania, które nie było ani podmiotowo, ani przedmiotowo bezprzedmiotowe.
Tut. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Wbrew skardze, decyzja organu, jako podjęta w obronie interesu społeczności lokalnej chronionego uchwałą krajobrazową, pogłębiała zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. To, że posadowienie przedmiotowej tablicy reklamowej dokonane zostało legalnie (po zgłoszeniu) nie oznacza, że miejscowy prawodawca nie mógł skutecznie prawnie uregulować na terenie obejmowanym uchwałą zakazu umieszczania jakichkolwiek tablic reklamowych niepochodzących od jednostki samorządu terytorialnego. Odmienne twierdzenie wymaga zaś uzyskania stosownego wyroku sądu administracyjnego. Skoro – jak też twierdzi skarżąca – jej tablica postawiona była przed wydaniem przedmiotowej uchwały, to niewątpliwie jej umieszczenie nie było zgodne (gdyż nie mogło) "z przepisami uchwały krajobrazowej".
Organ nie naruszył też art. 11 k.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika zasadność przesłanek, którymi SKO kierowało się przy załatwieniu sprawy, za wyjątkiem błędnego obliczenia czasu jej nałożenia.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście akt sprawy nie pozwala ponadto na stwierdzenie naruszenia przez SKO art. 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, SKO dokonało bardzo szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i jego subsumpcji – co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. To, że ustalony stan faktyczny przez organ odwoławczy jest zasadniczo zbieżny z ustaleniami organu pierwszoinstancyjnego nie stanowi – jak chce pełnomocnik skarżącej – o powieleniu stanowiska organu I instancji, ale o tym, że w okolicznościach tej sprawy stanu faktycznego w sposób odmienny ustalić się po prostu nie da. SKO nie oceniło też dowolnie zebranych dowodów. Nie bardzo wiadomo, jak w takim stanie rzeczy organ miałby naruszyć art. 10 k.p.a., a pełnomocnik nie sprecyzowała w zarzutach jednostki redakcyjnej tego przepisu. Nie bardzo więc wiadomo, czym SKO uchybiło obowiązkowi zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiło jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika także, aby SKO odstąpiło od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 2 k.p.a.) lub – w związku z tym - odstąpiło od utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).
Dlatego też uznać należy, że SKO prawidłowo – odmiennie od organu I instancji – ustaliło termin ad quo (od 20 października 2022 r.) naliczania kary pieniężnej, a ponadto dokonując wyliczenia jej wysokości za 35 dni ustaliło jej wysokość na 10 220 zł., przy czym prawidłowo wskazało zarówno sposób wyliczenia kary, jak i podstawy prawne takiego działania. Dlatego też, wobec konieczności rozstrzygnięcia reformatoryjnego, SKO poprawnie zastosowało w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając w całości decyzję organu I instancji i ustaliło w decyzji reformatoryjnej w sposób zgodny z prawem wysokość nakładanej na Spółkę kary pieniężnej, w tym przyjmując za dzień rozpoczęcia postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., dzień doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu w tej sprawie postępowania.
Odnośnie obszernych wywodów pełnomocnik skarżącej, dotyczących wyroku TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (OTK ZU 2023, seria A, poz. 102) warto przytoczyć sentencję tegoż wyroku:
"Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Wyjaśnić należy, że ww. wyrok określa zakres niezgodności z Konstytucją RP wskazanego przepisu ustawy planistycznej – braku zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a nie taką niezgodność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. in principio. Ponadto, przywołany w skardze wyrok TK dotyczy zgodności z Konstytucją RP art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., co uszło uwadze pełnomocnik skarżącej. Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Natomiast będący podstawą prawną decyzji pierwszo- i drugoinstancyjnej art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, którą wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji przepis nie był więc przedmiotem badania co do zgodności z Konstytucją RP w ww. wyroku. Wyrok ten dotyczy wyłącznie pominięcia prawodawczego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., nie pozbawiając możliwości objęcia tzw. uchwałami krajobrazowymi obiektów istniejących w dacie wejścia tychże uchwał, a jedynie wskazuje, że obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie właścicielom legalnie wzniesionych obiektów, które są niezgodne z postanowieniami uchwał krajobrazowych, stosownych odszkodowań.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.