VII SA/Wa 265/23

VII SA/Wa 265/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 15 ust 1 pkt 1, ust 2 pkt 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi U. W. i A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 1159/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz U. W. i A. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr 1159/OPON/2022 (dalej "decyzja z 15 grudnia 2022r."), na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a."), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania U W i A W (dalej "skarżący", "strona"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...]sierpnia 2022 r., znak: [...] (dalej "decyzja z [...]sierpnia 2022r."), wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m² na działce nr ew. [...]obręb [...]gm. [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Skarżący w dniu 17 czerwca 2022 r. złożyli do Starostwa Powiatowego w [...]zgłoszenie dotyczące budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m² na działce nr ew. [...]obręb [...]gm. [...].
Starosta [...]decyzją z [...]sierpnia 2022 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 5c ustawy p.b., wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja narusza art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 916, dalej "u.o.p."), stanowiący, że: "W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się:
1) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody."
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000-[...].
Wobec nałożonego przez organ na skarżących obowiązku usunięcia w przedłożonym zgłoszeniu dotyczącym budowy budynku gospodarczego nieprawidłowości poprzez przedstawienie rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") w sprawie potencjalnego oddziaływania inwestycji na obszar NATURA 2000 w związku z położeniem działki nr ew. [...]obręb [...]gm. [...]na obszarze Natura 2000-[...], RDOŚ postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000-[...]dla ww. zamierzenia budowalnego. RDOŚ zaznaczył, że planowana inwestycja zarówno w sposób bezpośredni jak i pośredni nie spowoduje w okresie krótko-, średnio- oraz długoterminowym znacząco negatywnych oddziaływań na gatunki i siedliska objęte ochroną. Czas realizacji oraz eksploatacji inwestycji nie spowoduje generowania zanieczyszczeń i hałasu mogącego w znaczący sposób negatywnie wpłynąć na chroniony obszar.
Skarżący od powyższej decyzji z 24 sierpnia 2022 r. złożyli odwołanie.
Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr. ew. [...]obręb [...], gm. [...]leży w granicach obszaru Natura 2000-Puszcza [...].
Następnie organ stwierdził, że z treści z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się: budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zasadą więc jest zakaz inwestowania na terenie parku narodowego. Zaznaczył, że park narodowy jest obszarem specjalnym o charakterze ekologicznym, który wyróżnia się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi o powierzchni co najmniej 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. W celu zachowania różnorodności biologicznej parku narodowego istotne jest więc właściwe jego zagospodarowanie.
Dalej w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
Organ odnosząc się do zarzutu skarżących poprzez naruszenie art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 poz. 1360, dalej "k.c."), który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
W ocenie organu tylko w sytuacji, gdy wypełnione są przesłanki z art. 15 ust. 2 u.o.p., wyłączone jest zastosowanie ustępu pierwszego. Inwestor musi więc wykazać, że jego działka jest objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 u.o.p., który stanowi, że: Na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody stosuje się ochronę krajobrazową) jest w trakcie gospodarczego wykorzystywania oraz że wykonuje on swoje prawo własności, to wówczas zakaz budowy go nie obejmie. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące zastosowanie owego wyłączenia zakazu budowy nie zostały wykazane. Uznał, że wykorzystanie gospodarcze terenu parku musi być rozumiane jako zgodne z jego podstawowymi celami i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku narodowego zarządzeniem właściwego ministra. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności. Zaznaczył, że podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych.
Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z 2 grudnia 2022 r., znak: WI-I1.7840.27.12.2022.JL, wezwał skarżących do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie czy ww. budynek gospodarczy ma być wybudowany w związku z istniejącą na ww. działce zabudową budynkiem mieszkalnym.
Skarżący pismem z 9 grudnia 2022 r., wyjaśnili, że działka nr ew. [...]w miejscowości [...]nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Na działce nr ew. [...]znajduje się wolnostojący blaszany garaż, drewniany słup z licznikiem prądu, własne ujęcie wody-studnia oraz ogrodzenie z siatki na stalowych słupkach. Wzdłuż całej nieruchomości biegnie bita boczna droga dojazdowa, która prowadzi do gospodarstwa sąsiedniej działki o nr ew. [...]). Wskazali, że planowany budynek gospodarczy o powierzchni 35 m² służyłby głównie do przechowywania narzędzi i płodów rolnych. Działka nr ew. [...], oprócz 1500 m² ogrodzonego terenu to łąka, która co roku jest koszona i tym samym utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Skarżący podnieśli, że nie mogą podjąć żadnych upraw, gdyż nie posiadają własnego budynku gospodarczego, w którym można by było przynajmniej przechowywać płody rolne.
Organ odwoławczy powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 16 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 17 poz. 91), którym utworzono [...] Park Narodowy o obszarze około 40 700 ha, położony w powiatach [...], [...] i [...]w ówczesnym województwie warszawskim wskazał, że ustawa o ochronie przyrody zawiera normy, które wyznaczają granice korzystania z rzeczy w rozumieniu art. 140 k.c. Organ wyjaśnił, że jest zobowiązany mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcom, ale także ochronę interesu publicznego.
Tym samym – zdaniem organu - planowana inwestycja może naruszać restrykcje określone w art. 15 ust. 1 u.o.p. poprzez negatywne oddziaływanie na cele i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.
Wobec powyższych rozważań organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...]sierpnia 2022 r.
U W i A W wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 grudnia 2022 r., nr 1159/OPON/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...]sierpnia 2022 r. znak: [...]zaskarżając je w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 15 ust .1 i 2 u.o.p.i błędną wykładnię art. 140 k.c.,
b) naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy oraz sformułowaniu uzasadnienia w sposób niejasny i nielogiczny,
c) naruszenie art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483).
W uzasadnieniu skargi szeroko przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W treści uzasadnienia skargi podkreślono, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne w gminie [...] o łącznej powierzchni 3,38 ha. Wyjaśnili, że nie posiadają własnych budynków gospodarczych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, zaś sporna inwestycja ma za zadanie umożliwić skarżącym wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z produkcją rolną - prowadzenie gospodarstwa rolnego, z którego się utrzymują. Zaznaczyli, że planowany budynek gospodarczy o powierzchni 35 m² miałby służyć do przechowywania narzędzi i płodów rolnych, zaś jego wykonanie odbyłoby się za pomocą technologii tradycyjnej. Dalej wyjaśnili, że zgłoszony budynek gospodarczy parterowy o powierzchni zabudowy 35m² o powierzchni użytkowej 30,04m² uzupełni już ogrodzony teren i jego budowa będzie jedyną zmianą w porównaniu do dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. Będzie to prosty budynek gospodarczy z dwoma odrębnymi pomieszczeniami. Wyjaśnili, że od 2012 r. część działki- ok.1500m² jest ogrodzona, a pozostałe 80% powierzchni działki zostaje biologicznie czynna.
Zdaniem skarżących Wojewoda Mazowiecki bezpodstawnie zarzuca im zamiar budowy budynku mieszkalnego. Kolejno skarżący podkreślili, że działka o nr ewid. [...]jest przez nich wykorzystywana wyłącznie gospodarczo od lipca 2018 r.
Skarżący w dalszej części skargi podnieśli swoje niezadowolenie z utworzenia na ich działce [...] Parku Narodowego.
Ponadto zarzucili organowi utrudnianie postępowania mimo dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów potrzebnych do rozpoznania niniejszej sprawy.
Powołując się art. 29 pkt 2 ust. 1 p.b., stanowiący, że "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:
1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:
a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m", zarzucili organowi jego naruszenie oraz utrudnianie skarżącym wykonywanie ich uprawnień poprzez prawo do budowy.
Ponadto skarżący podnieśli, że sporna działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podali, że dla danego obszaru istnieje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] -Uchwała z [...]kwietnia 2013 r. Nr [...]Rady Gminy [...]. Cały obręb [...]jest ujęty jako teren obsługi rolnictwa i rolniczej aktywności gospodarczej. Dalej wyjaśnili, że jako rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne i czerpiący z tego dochody wykonują to zgodnie z zasadami współżycia społecznego oraz społeczno- gospodarczym przeznaczeniem obszaru określonym w Studium zagospodarowania tego terenu przyjętym Uchwałą Rady Gminy. Dalej zarzucając organom ingerencję w istotę prawa własności przywołali orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pismem z 24 maja 2023 r., wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Wojewoda Mazowieckiego z 15 grudnia 2022 r utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...]z [...]sierpnia 2022 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m² na działce nr ew. [...]obręb [...]gm. [...].
W art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.p przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 u.o.p.)
Powodem wniesionego sprzeciwu było uznanie przez organ, że planowana przez skarżących inwestycja narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a jednocześnie nie zachodzi wyjątek wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się: budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 5 natomiast zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, dlaczego organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Z analizy akt sprawy wynika, że organ przy dokonaniu oceny spełnienia, dla planowanej inwestycji, unormowań zawartych w art. 15 u.o.p. i art. 140 k.c. nie ustalił w pełni stanu faktycznego sprawy , czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady budowania zaufania do działalności administracji publicznej.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, czy organ uznał, że skarżący zamierzają wybudować na swojej nieruchomości budynek mieszkalny czy też przyczyną utrzymania w mocy decyzji wyrażającej sprzeciw jest to, że działalność gospodarcza, która chcieliby prowadzić skarżący, nie mieści się w ramach wyjątku wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p ("obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania") Za pierwszą wersją zdaje się przemawiać sformułowanie "Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ww/ ustawy mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru dotyczy przykładowo wykorzystania leśnego czy rolniczego , a nie służącego potencjalnym celom mieszkaniowym zaczynając od budynku gospodarczego" (s. 4 uzasadnienia decyzji), za drugą opis planowanej działalności przez skarżących (organ ogranicza się jednak do powielenie fragmentu pisma skarżących, bez żadnego własnego stanowisk).
Obowiązkiem organów było ustalenie stanu faktycznego, który pozwoli na podjęcie decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji musi jednoznacznie wynikać, co jest przyczyną wyrażenia sprzeciwu, czego nie sposób odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć - zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, iż działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Jednocześnie skarżący na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.) co pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej (zob. wyrok NSA z 2.02.2022 r., II OSK 260/19, LEX nr 3334117). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń i nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do oceny, czy planowana inwestycja narusza regulacje zawarte w art. 15 u.o.p.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić jednoznacznie ustalić, czy zamierzona budowa będzie stanowić w istocie budynek mieszkalny czy też budynek gospodarczy, a w tym drugim przypadku ustalić, czy proponowana inwestycja będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości rolniczej, a tym samym spełnia kryteria wyjątku wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.