VII SA/Wa 264/22

VII SA/Wa 264/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia (...) grudnia 2021 r. znak: (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora W. Parku Narodowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. W toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonego na wniosek P. P. (dalej: skarżącego, inwestora), pismem z 2 sierpnia 2021 r. Burmistrz Gminy S. zwrócił się do Dyrektora W. Parku Narodowego (dalej: Dyrektor Parku, organ I instancji),
z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce
o numerze ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym T., gmina S.,
na terenie W. Parku Narodowego (dalej: WPN).
2.2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, powołując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 53 ust. 4 pkt. 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).
2.2.1. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że przedmiotowa działka położona jest w granicach WPN, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie W. Parku Narodowego (Dz. U. poz. 876) oraz znajduje się w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Ostoja W. ([...]) oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Ostoja R. ([...]). Działka leży w świetle korytarza ekologicznego KPnC-25, który stanowi uzupełninie głównego korytarza Północno-Centralnego (KPnC). Dyrektor Parku wskazał również, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. obszar,
w którym położona jest działka nr [...], wskazano jako teren zieleni nieurządzonej oraz korytarz ekologiczny, zaś w projekcie Audytu Krajobrazowego Województwa W. wskazano zakaz rozwoju zabudowy ulicy [...],[...],[...],[...] (w sąsiedztwie cieku T.).
2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, P. P. (dalej: skarżący, inwestor) zarzucił Dyrektorowi Parku błąd w ustaleniach faktycznych polegający
na niedostrzeżeniu, że
– nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze zurbanizowanym (wybudowana komfortowa droga asfaltowa, wodociąg, gazociąg, oświetlenie uliczne), w którym już występuje intensywna zabudowa domów jednorodzinnych;
– Rada Miejska Gminy S. uchwaliła dla nieruchomości znajdujących się
w bliskim sąsiedztwie spornej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę domów jednorodzinnych – przy braku sprzeciwu Dyrektora W. Parku Narodowego dla większego obszaru uznawanego za cenny przyrodniczo
oraz wskazał, że powyższe uchybienie skutkowało błędnym zakwalifikowaniem planowanej inwestycji jako zagrożenia w trybie art. 5 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.; dalej: u.o.p.).
2.4. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora Parku z [...] sierpnia 2021 r. nr [...].
2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że działka o nr ewid. 136 jest położona w obszarze ochrony krajobrazowej W. Parku Narodowego oraz na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister przypomniał, że w parkach narodowych obowiazuje zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Wyjątek od tej zasady obejmuje obszary objęte ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne łub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Nawet jednak na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową. Organ odwoławczy przypomniał, że pod pojęciem ochrony krajobrazowej ustawodawca rozumie zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze ochrony krajobrazowej jest dopuszczalna, jeżeli stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Z powyższego wynika, że przepis ten nie będzie miał zastosowania
w odniesieniu do wszystkich (dowolnych) przedsięwzięć zlokalizowanych na terenie parku narodowego, lecz tylko do tych, które nie są zgodne z powyższymi przesłankami. Właściciel może więc wykorzystywać swoją działkę w sposób, który nie koliduje z celem tworzenia parku narodowego i kiedy nie narusza zasad przyjętych w tym przypadku dla obszaru objętego ochroną krajobrazową. Organ odwoławczy przyjął, że odstępstwo od zakazu zabudowy na terenie WPN może mieć miejsce, jeżeli więc grunt jest użytkowany w charakterystyczny sposób, wówczas odstępstwo generalne ma zastosowanie do dalszego (prowadzonego i kontynuowanego) gospodarczego wykorzystania tego gruntu. W każdej innej sytuacji zwolnienie nie ma zastosowania - gdy niewypełniona jest jedna z przesłanek (tez) lub obie.
2.4.2. Minister wskazał, że przedmiotem projektowanej decyzji jest budowa budynku, który ma stanowić składnik majątkowy skarżącego, toteż nie będzie on służył celom samego Parku – jego istnienie nie wpisuje się w cel (cele) tworzenia i funkcjonowania Parku. Następnie wskazał, że działka nr [...], na której planowane jest przeprowadzenie przedsięwzięcia znajduje się na obszarze WPN i ma powierzchnię 0,18 ha. Działka graniczy na północy i południu z działkami rolnymi (nr [...],[...]), na zachodzie bezpośrednio przylega do działki [...], która stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, będące w wieczystym użytkowaniu WPN (rzeka T.), a od wschodu z ulicą [...] (działka nr [...]). Najbliższa zabudowa zlokalizowana jest po drugiej stronie ul. [...]. W związku z sytuacją przestrzenną wokół działki oraz zapisami projektu decyzji ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania działki (budowa dwóch budynków mieszkalnych na działce niezabudowanej, rolnej), przywołane powyżej ograniczenia obowiązujące na obszarze parku narodowego będą miały zastosowanie w tej sprawie.
2.4.3. Minister wskazał, że analizowany obszar znajduje się w naturalnej dolinie rzeki T. i przylega bezpośrednio do cieku. Obszar charakteryzuje się pochyleniem
w stronę cieku, co stwarza zagrożenie bezpośredniego spływu lub infiltracji wód opadowych roztopowych oraz innych zanieczyszczeń z obszaru działki do rzeki, zwłaszcza z towarzyszących zabudowie mieszkaniowej terenów utwardzonych. Zdaniem organu odwoławczego, T. stanowi istotny element, i tak ubogiej, sieci cieków WPN. Ta niewielka rzeka łączy ze sobą m.in. ekosystemy wodne zlokalizowane w północnej części WPN (Jezioro C. za pośrednictwem rowu TB-18) zasilające w wodę jego południowe obszary, w tym cenne Łąki T. czy Jezioro Ł. Rzeka T. wraz ze swoją strefą ekotonową stanowi naturalny szlak migracyjny zwierząt oraz rzeczywiste i potencjalne miejsce bytowania wielu gatunków fauny i flory w tym objętych ochroną gatunkową. Ciek wraz
z systemem zastawek i piętrzeń stanowi również miejsce retencji wody i jej dystrybucji na potrzeby ochrony ekosystemów i organizmów zależnych od wody w Parku.
2.4.4. Minister podniósł, że zgodnie z zapisami projektu planu ochrony Parku obszar ten powinien pozostać niezabudowany: ochrona rzeki poprzez wprowadzenie w jej bezpośrednim sąsiedztwie terenów wolnych od zabudowy (...), co potwierdzają zapisy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stęszew, w którym obszar ten opisany jest jako zieleń nieurządzona. Planowanej zabudowie nie sprzyjają techniczne uwarunkowania lokalizacyjne i funkcjonalne, ponieważ obszar doliny T. narażony jest okresowo na podmakanie/podtapianie. Mieszkańcy T., jak i Urząd Miejski Gminy S. wielokrotnie (m.in. dwukrotnie w 2009 r., dwukrotnie w 2010 r. i dwukrotnie w 2014 r.) zgłaszali sytuacje zalewania fragmentów działek położonych wzdłuż cieku przy rozpatrywanej lokalizacji jednocześnie zwracając się do Parku o konserwację Kanału T.
w przedmiotowej lokalizacji argumentując, że zarośnięcie kanału powoduje zmniejszenie przepływu i lokalne podtopienia. W 2018 r. Burmistrz Gminy S.,
w związku z obawą zalania terenów położonych wzdłuż ul. [...] i [...] na skutek spiętrzenia wody spowodowanej działalnością bobrów, zwrócił się z prośbą
o udrożnienie kanału. Niewątpliwie warunki terenowe występujące w dolinie rzeki, nawet tak niewielkiego cieku nie sprzyjają lokalizacji żadnej zabudowy, tym bardziej mieszkaniowej. Charakterystyczną cechą tego typu cieków jest duża zmienność
w ciągu roku. Taki reżim hydrologiczny nie stoi w sprzeczności z obecnym zagospodarowaniem terenu natomiast może kolidować w przypadku powstania zabudowy mieszkaniowej. Przytoczona korespondencja wskazuje, że takie sytuacje,
w okresach wyższych wód lub wskutek działalności bobrów, miały miejsce. Niewykluczone są nagłe przybory wody, wskutek intensywnych lokalnych opadów lub wiosennych przyborów, charakterystycznych dla niewielkich cieków, które cechują się dużą zmiennością przepływów.
2.4.5. W ocenie Ministra, powstanie budynku może nasilić presje pomiędzy interesem mieszkańców, a funkcją przyrodniczą cieku i potrzebami ochrony przyrody. Jako przykład takiego konfliktu organ odwoławczy wskazał żeremia i tamę bobrową w pobliżu lokalizacji inwestycji. W 2020 r. doszło do dewastacji tamy bobrowej zlokalizowanej
w kompleksie leśnym kilkaset metrów poniżej planowanej inwestycji. W opinii Ministra \tereny wzdłuż rzeki T., w tym działka ew. [...], nie nadają się do zabudowy
z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe, jak również z przyczyn technicznych. Urbanizacja tego terenu wpłynie negatywnie na przyrodę Parku i może stać się przyczyną kolejnych konfliktów. Z uwagi na niewielkie rozmiary rzeka jest również narażona na spływ zanieczyszczeń. Aktualnie ciągnące się wzdłuż niej tereny zielone stanowią swoistą strefę buforową, która ogranicza to zagrożenie. W przypadku urbanizacji tego obszaru negatywne oddziaływanie wzrośnie.
2.4.6. Organ odwoławczy dodał, że presja urbanizacyjna jest jednym z głównych zagrożeń wewnętrznych WPN zgodnie z obowiązującym zarządzeniem Ministra Klimatu
i Środowiska z dnia 13 stycznia 2020 r., w sprawie zadań ochronnych dla W. Parku Narodowego na lata 2020-2021. Urbanizacja jest szczególnie niebezpieczna dla występujących w Parku gatunków chronionych, powoduje zanikanie gatunków roślin i zwierząt i ich ostoi (bobry). Aby zapobiec tym zagrożeniom należy m.in. podjąć działania na rzecz ograniczenia urbanizacji WPN, w szczególności zabudowy obszarów położonych poza strefami wolnej zabudowy. Na podstawie powyższej analizy stwierdzono, że wnioskowana inwestycja (dom
o powierzchni 180 m2) zlokalizowana na działce nr [...], w miejscowości S., jest sprzeczna z celami ochrony przyrody i stanowi zagrożenie dla przyrody WPN.
2.4.7. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w projekcie planu ochrony dla W. Parku Narodowego wskazano zakaz zabudowy w centralnej części wsi T. pomiędzy drogami, wzdłuż rzeki T., pozostawiając z przeznaczeniem na ogródki lub wybiegi dla zwierząt. W operacie do planu ochrony, w zaleceniach ochronnych zapisano potrzebę ochrony rzeki T. w pasie o szerokości 20 m na ternach dotychczas wolnych od zabudowy. Nie bez znaczenia pozostaje, iż istniejąca w rejonie zabudowa istnieje od wielu lat. Dalsza zabudowa w tym obszarze spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników wewnętrznych na przyrodę Parku. Minister jest zdania, iż potencjalnie każda budowa domu mieszkalnego może posiadać negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze. W rozpatrywanym przypadku planowana inwestycja niewątpliwie będzie mieściła się w strefie zagrożenia i będzie negatywnie oddziaływała na bardzo specyficzny i wrażliwy z punktu widzenia ochrony przyrody obszar parku narodowego. Poza wymienionymi zagrożeniami związanymi z planowaną inwestycją, najważniejszym może się okazać w przyszłości nasilenie ogólnej presji antropogenicznej w terenie dotychczas niezurbanizowanym, co jest zrozumiałe bez szczególnego wyjaśniania. Minister dodał, że rolnicze wykorzystanie terenu objętego inwestycją ograniczone był do tej pory do ekstensywnego użytkowania trwałych użytków zielonych (łąka), co szczegółowo przeanalizowano posługując się historycznymi i aktualnymi zdjęciami satelitarnymi z lat 1996-2021. Działki sąsiednie jak wskazano powyżej są działkami rolnymi, a wydane zgody w otoczeniu dotyczyły zabudowy zagrodowej, przyłączy gazowych c.o., nie jest to jednak przedmiotem postanowienia.
2.4.8. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby dla obszarów w promieniu 200 m wydano co najmniej 12 decyzji administracyjnych (zgłoszeń i pozwoleń na budowę), organ wskazał, że pozwolenia na budowę w odległości 200 m dotyczą w głównej mierze budowy/rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynkach oraz rozbiórek, jak również inwestycji związanych z budową linii energetycznej, a wymienione pozwolenia na budowę w przedłożonym raporcie powtarzają się. Odnosząc się do informacji
z zażalenia dotyczących uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...], należy zwrócić uwagę, że działka [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie została dla niej wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy.
2.4.9. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że projektowana decyzja jest zgodna
ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S., ponieważ Burmistrz Gminy zbadał sprawę przekazując wniosek do rozpatrzenia właściwym organom, warto zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie główne, zgodnie
z kompetencją przekazał sprawę do analizy właściwym, wyspecjalizowanym w danej dziedzinie organom przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto wskazano, że
w obecnym postępowaniu nie jest badana zgodność zamierzenia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokument ten jest traktowany jako jeden z wielu materiałów dowodowych
3. Pismem z 7 stycznia 2022 r. P. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem:
1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. polegającym na niedopełnieniu przez organ ponownie rozpatrujący sprawę obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że:
a) nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada niekorzystne warunki hydrologiczne, które nie sprzyjają realizacji żadnej zabudów)' podczas gdy prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na działce nr [...], położonej
w T. jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0,2%), a analiza hydrologiczna terenu została poddana weryfikacji przez inne organy uzgadniające projekt decyzji, które nie wnosiły do niej żadnych zastrzeżeń
tj. P. Związek Spółek Wodnych oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
b) obszar analizowany ma charakter dziewiczy i niezurbanizowany a "istniejąca
w rejonie zabudowa istnieje od wielu lat", co jednak mija się z prawdą ponieważ:
– dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy i graniczących bezpośrednio z rzeką T. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na budowę domów jednorodzinnych (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.)
– dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy i graniczących bezpośrednio z rzeką T. Burmistrz Gminy S. wydał, co najmniej pięć decyzji o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych,
– przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji zezwalających na lokalizację nowych budynków mieszkalnych miały swój skutek w realizacji szeregu inwestycji infrastrukturalnych tj. budowa sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, sieci gazowej, oświetlenia ulicznego oraz komfortowej drogi asfaltowej przebiegającej przez ul. [...] w T.;
– realizacja inwestycji stwarza zagrożenie bezpośredniego spływu lub infiltracji wód opadowych roztopowych oraz innych zanieczyszczeń
z obszaru działki do rzeki podczas gdy wykorzystywanie nieruchomości
w kierunku rolnym stanowi większe zagrożenie dla cieku wodnego niż zabudowa mieszkalna (zajmująca jedynie 10,01% całej powierzchni działki) ze względu na infiltrację nawozów spływających z pól, a które są powszechnie stosowane ze względu na niską klasę bonitacyjną ziemi;
2) art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie istotnych dla sprawy dowodów w postaci między innymi:
a) wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będących załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z 20 lipca 2021 r., z którego to dowodu jednoznacznie wynika, że obszar podlegający analizie stanowi spójną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, w której dominującą funkcją jest mieszkaniowa oraz produkcji rolniczej w indywidualnych gospodarstwach rolnych;
b) analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla istniejącej zabudów}' zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego będących załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji, z którego to dowodu wynika, że w obszarze analizowanym występuje aż 31 budynków, co świadczy o tym, że obszar ten jest wysoce zurbanizowany, a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian
w środowisku przyrodniczym oraz krajobrazowym,
c) dokumentacji zdjęciowej będącej załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji o warunkach zabudowy, z którego to dowodu wynika, że obszar analizowany jest wysoce zurbanizowany (liczne budynki, komfortowa droga asfaltowa, oświetlenie uliczne i dostęp do wszystkich mediów), a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian w środowisku przyrodniczym oraz krajobrazowym,
d) obowiązującego w obszarze analizowanym prawa miejscowego zezwalającego na budowę domów jednorodzinnych, który to dowód organ był obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu;
e) wydanie przez Burmistrza Gminy S., co najmniej pięciu decyzji
o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych dla działek graniczących bezpośredni z rzeką T.,
f) zaniechanie pozyskania wiążących – a nie projektowanych – opracowań przestrzennych opinii, ekspertyz, które były podstawą do utworzenia strefy Ostoja W. ([...]) i Ostoja R. ([...]) celem ustalenia czy przedstawiona do uzgodnienia inwestycja wpłynie na ten obszar;
g) a także błędną ocenę pozostałych zgromadzonych dowodów, w tom między innymi bezkrytyczne oparcie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych na projekcie Planu Ochrony dla W. Parku Narodowego oraz projekcie Audytu Krajobrazowego Województwa W., które to dokumenty z nieustalonych przyczyn są w fazie projektowej od kilku lat i nie przedstawiają sobą wartości dowodowej;
3) art. 15 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 117 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja stanowi naruszenie przepisów o ochronie krajobrazu podczas gdy – z nieustalonych względów – organ uzgadniający uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę wyłącznie na działce skarżącego, a na innych działkach graniczących bezpośrednio z rzeką T. już nie, co stanowi przejaw nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności i skutkuje pozbawieniem go możliwości wzniesienia budynku, który ze względu na wielkość działki (0,18 ha) pozwalałby na zachowanie pasa ochronnego od rzeki T.;
4) art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ I instancji i niezbadanie zasadności zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora W. Parku Narodowego oraz zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia winny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia.
Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z projektem decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia Dyrektora Parku, jak również o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zażądał również rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie "celem umożliwienia pełnomocnikowi wzięcia w niej udziału". W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu z:
– pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 września 2019 r.
nr [...] na fakt wykazania, że działka nr [...] położona
w T. jest obszarem na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0%);
– wydruków z powszechnie dostępnego portalu www.steszew.e-mapa.net informacji na temat wydanych przez Burmistrza Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego
(5 kart) na fakt wykazania, że obszar analizowany jest zurbanizowany i dominuje
w nim funkcja mieszkaniową, a dla okolicznych działek graniczących z rzeką T. nie wprowadzono zakazu realizacji inwestycji;
– mapy zasadniczej obejmującej część obszaru analizowanego na fakt wykazania, że obszar analizowany jest zurbanizowany i dominuje w nim funkcja mieszkaniowa,
a dla okolicznych działek graniczących z rzeką T. nie wprowadzono zakazu realizacji zabudowy.
4. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.
6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji
o warunkach zabudowy. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był fakt położenia działki, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, na terenie W. Parku Narodowego. Nie ma zatem wątpliwości, że z mocy art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wspomniany projekt decyzji podlegał uzgodnieniu
z dyrektorem tego parku narodowego.
6.1. W tym miejscu należało przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.p., parki narodowe są jedną form ochrony przyrody. Obecnie jest to najpełniejsza forma ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny.
W art. 8 ust. 1 u.o.p. wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi
i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 u.o.p.). Ze względu zatem na regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody przyjęto w u.p.z.p. nadzór parku narodowego nad inwestycjami zlokalizowanymi w jego granicach.
6.2. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ewidencyjnej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 u.o.p., w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Jednocześnie organ uzgodnieniowy nie kreuje nowego stanu faktycznego, lecz dokonuje oceny planowanego przedsięwzięcia jedynie w granicach uzgadnianej inwestycji, oceniając przedmiot tak jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, dyrektor parku narodowego winien uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2005 r., IV SA/Wa 425/04, LEX nr 164967). W procedurze uzgodnieniowej należy również pamiętać, że ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych.
6.3. Wskazać należy, że aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.
W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle
art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.
6.4. Zdaniem Sądu, odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m. in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
6.5. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z 25 września 2003 r., V CK 201/2002, uchwała z 28 sierpnia 1997 roku, III CZP 36/97, wyrok NSA z 19 marca 1998 r. IV SA 1462/96, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06), prawo własności pomimo, iż jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego, które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, tj. na obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 u.o.p.).
6.6. Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Przykładowo, jako dające się pogodzić z celami utworzenia parku i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych użytkowanie rolnicze (koszenie łąk). W takim przypadku, tj. jeżeli na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej. O ile zatem rodzaj inwestycji nie budzi wątpliwości, że będzie jedynie narzędziem prowadzenia działalności rolniczej i jedynie w celu prowadzenia tej działalności, czyli w istocie będzie służył wyłącznie do obsługi działalności rolniczej prowadzonej na tym obszarze, spełnia się przesłanka do wyłączenia zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 260/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
7. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji mogły odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego w sprawie skarżącego. Sąd przypomina, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody mają charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 (PiP z 1983, z. 6, s. 141).
7.1. W ocenie Sądu, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organy zrealizowały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
7.1.1. Zgłoszony przez skarżącego zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia warunków hydrologicznych panujących na działce inwestycyjnej, Sąd wskazuje, że powoływane przez skarżącego stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pochodzi z 2009 r., a zatem dotyczy warunków hydrologicznych z roku 2009 i lat poprzedzających. W wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu, organ odnosił się do sytuacji z lat 2009, 2010 i 2014, kiedy to podtopienia działki nr [...] miały miejsce i kiedy zalewanie działek miało bezpośredni wpływ na obszary objęte ochroną ścisłą w WPN. W związku z tym należało uznać, że Minister miał obowiązek uwzględnić przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zgłaszane organom ochrony przyrody sytuacje zalewania fragmentów działek położonych wzdłuż cieku przy rozpatrywanej lokalizacji jednocześnie zwracając się do Parku o konserwację Kanału T. w przedmiotowej lokalizacji argumentując, iż zarośnięcie kanału powoduje zmniejszenie przepływu i lokalne podtopienia. Słusznie również zwrócono uwagę, że w 2018 r. Burmistrz Gminy S., w związku z obawą zalania terenów położonych wzdłuż ul. [...] i [...] na skutek spiętrzenia wody spowodowanej działalnością bobrów, zwrócił się z prośbą o udrożnienie kanału.
7.2. Wbrew zarzutom skargi, Minister nie stwierdził, że obszar analizowany
na potrzebę wydania decyzji o warunkach zabudowy ma charakter dziewiczy
i niezurbanizowany. W ślad za organem należy podkreślić, że obszar analizowany
(w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) ma charakter zróżnicowany, zaś strefa zabudowana kończy się na ul. [...], nie wykracza na działki pomiędzy
ul. [...] a rzeką T. Analizując zalegającą w aktach kontrolowanego postępowania dokumentację, w tym mapy sporządzone na potrzeby różnych analiz, Sąd potwierdza, że teren kwartału wyznaczonego ulicami: [...],[...],[...] i [...] w obszarze sąsiadującym z nieruchomością skarżącego, jest
w zasadzie niezabudowany. Jak wyraźnie zaznaczono w zaskarżonym postanowieniu
i czego Sąd nie kwestionuje, obszar ten podlega ochronie krajobrazowej. Niewątpliwie, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze naruszy standard tej ochrony, do czego organ stojący na czele parku narodowego nie powinien dopuścić.
7.3. W ocenie Sądu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie ma również wpływu to, że dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy i graniczących bezpośrednio z rzeką T. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na budowę domów jednorodzinnych (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.). Należy zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przyjęcie ww. uchwały miało miejsce w innej sytuacji przestrzennej i prawnej, a w ówczesnym prawodawstwie nie wymagało konsultowania z Dyrektorem Parku. Ponadto, w powołanym przez skarżącego planie miejscowym dla działek sąsiadujących z inwestycją (działka nr [...]), tj. dla działek nr: [...],[...],[...] nie wskazano możliwości zabudowy. Nie można zatem zarzucić organom uzgadniającym naruszenia zasady równości lub zakazu nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego, przez dopuszczenie zabudowy na działkach w okolicy, przy braku zgody na zabudowę działki skarżącego. Dyrektor Parku nie uzgadniał projektu planu miejscowego z 2003 r., a działki sąsiadujące z nieruchomością skarżącego podlegają pod ten sam reżim prawny, co działka skarżącego.
7.4. Skarżący zarzucił ponadto, że Burmistrz S. wydal, co najmniej pięć decyzji o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych dla pobliskich działek nr [...],[...],[...],[...],[...]. W tym miejscu należy zatem podnieść, że jak wskazano w odpowiedzi na skargę, decyzja dla działki
– nr [...], co do której aktualnie toczy się postępowanie, została wydana w 2010 r. i dotyczyła zabudowy zagrodowej, a nie mieszkaniowej. Decyzja ta była pozytywna, jednak od jej uprawomocnienia minęło 12 lat, a inwestycja nie powstała do dziś,
– nr [...] została wydana w 2008 r. (działka leży przy samej ulicy [...], 310 m od inwestycji), powstało na niej siedlisko;
– nr [...] wydana w 2007 r., działka uległa podziałowi;
– nr [...] (graniczy z rzeką T.) decyzja została wydana w 2009 r., powstało na niej siedlisko,
– nr [...] decyzja została wydana w 2008 r. (działka rolna po drugiej stronie rzeki T.), zabudowa nie powstała.
Skarżący nie ma zatem racji zarzucając organom uzgadniającym, że nie uwzględniły warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Organ prawidłowo skonstatował, że
zgody w otoczeniu dotyczyły zabudowy zagrodowej, bądź przyłączy gazowych, co znalazło potwierdzenie w przekazanych przez skarżącego dokumentach. Zdaniem Sądu, decyzje z zakresu warunków zabudowy dotyczące budowy/rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynkach oraz rozbiórek, jak również inwestycji związanych z budową linii energetycznej nie mogą mieć wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia, albowiem dotyczą zupełnie innych inwestycji, których stałe oddziaływanie na lokalny krajobraz jest nieporównywalnie mniej intensywne, a w przypadku rozbiórek nawet ujemne. Zatem uwypuklana przez skarżącego realizacja szeregu inwestycji infrastrukturalnych (sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, gazowej, oświetlenia ulicznego oraz komfortowej drogi asfaltowej przebiegającej przez ul. [...]) nie oznacza, że skarżący powinien uzyskać możliwość wzniesienia budynku mieszkalnego na działce sąsiadującej z rzeką T. Inwestycje infrastrukturalne prowadzone w okolicy działki inwestycyjnej nie wyłączają jej ochrony przyrodniczej, wynikającej z obowiązujących przepisów.
7.5. Również zarzut błędnych ustaleń dotyczących ryzyka bezpośredniego spływu lub infiltracji wód opadowych roztopowych oraz innych zanieczyszczeń z obszaru działki nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podał Minister, działka skarżącego znajduje się w naturalnej dolinie rzeki T. i przylega bezpośrednio do cieku. Obszar charakteryzuje się pochyleniem w stronę cieku, co stwarza zagrożenie bezpośredniego spływu lub infiltracji wód opadowych roztopowych oraz innych zanieczyszczeń z obszaru działki do rzeki, zwłaszcza z towarzyszących zabudowie mieszkaniowej terenów utwardzonych. T. stanowi istotny element ubogiej sieci cieków Parku, a zatem podlega tym większej ochronie jako naturalny szlak migracyjny zwierząt oraz rzeczywiste i potencjalne miejsce bytowania wielu gatunków fauny i flory w tym objętych ochroną gatunkową. Ciek wraz z systemem zastawek i piętrzeń stanowi również miejsce retencji wody i jej dystrybucji na potrzeby ochrony ekosystemów i organizmów zależnych od wody w Parku. W związku z tym nie można uznać, aby twierdzenia organu w tym zakresie były pozbawione racji. Skarżący ponadto przeciwstawia aktualne rolnicze użytkowanie działki projektowanemu użytkowaniu mieszkaniowemu i wskazuje, że użytkowanie rolnicze niesie za sobą większe zagrożenia dla cieku. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność ta stanowi zaledwie jeden z wątków sprawy, a rozstrzygnięcie organu co do uzgodnienia lub jego odmowy musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a w szczególności generalny zakaz zabudowy obszaru parku narodowego.
7.6. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie nie pominięto żadnego istotnego dla sprawy dowodu. Sąd podkreśla, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami takimi, jak dyrektor parku narodowego, wprowadzono w celu wszechstronnego i interdyscyplinarnego rozpatrzenia możliwości zabudowy terenu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi niewątpliwie główny dowód w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Nie stanowi jednak rozstrzygającego dowodu w postępowaniu uzgodnieniowym, albowiem gdyby organ uzgadniający miał być zobowiązany do bezrefleksyjnego powielania treści i wniosków płynących z analizy, to procedura uzgodnieniowa byłaby pozbawiona racji bytu. Ustawodawca po to przyznał dyrektorowi parku narodowego kompetencję, którą Dyrektor Parku zrealizował w toku kontrolowanego postępowania, aby wykorzystać jego znajomość instytucji prawa ochrony środowiska i stanu faktycznego terenu, jak również jego doświadczenie i profesjonalizm. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że "obszar analizowany" stanowi spójną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, w której dominującą funkcją jest mieszkaniowa oraz produkcji rolniczej w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Nie oznacza to jednak, że na mocy tego ustalenia, obszar ten zostaje wyjęty spod ochrony wynikającej z ograniczenia możliwości jego zabudowy. Odmowa uzgodnienia projektowanej decyzji nie wynikała przecież z braku nawiązywania projektowanej inwestycji do istniejącego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu, lecz z konieczności ochrony dziedzictwa przyrodniczego występującego w granicach WPN. Z tej przyczyny nie mógł okazać się skuteczny również i ten zarzut, w którym skarżący podnosi, że w obszar analizowany jest wysoce zurbanizowany, a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian w środowisku przyrodniczym oraz krajobrazowym. Należy w tym miejscu jedynie zaznaczyć, że każda, nawet najmniejsza inwestycja powoduje zmiany w środowisku przyrodniczym, a wszystkie inwestycje realizowane na zewnątrz istniejącej zabudowy wprowadzają zmiany w krajobrazie. Ustawodawca przyznał środowisku i krajobrazowi WPN szczególną ochronę, a Dyrektor Parku oraz Minister w toku kontrolowanego postepowania prawidłowo ją zrealizowali.
7.7. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem przy jego wydaniu wzięto pod uwagę projektowane opracowania będące podstawą do utworzenia strefy Ostoja W. ([...]) i Ostoja R. ([...]), jak również projekt Planu Ochrony dla W. Parku Narodowego oraz projekt Audytu Krajobrazowego Województwa W. W ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę na to, że powoływanie się przez organy ww. projekty samo w sobie nie mogło stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Argumenty te dopiero pełnym kontekście sprawy (w tym innych opisanych w sprawie dowodów) mogą stanowić jedynie uzupełniającą argumentację. Rację ma zatem Minister wskazując w decyzji, że zarówno projekty te ocenia się zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Inaczej mówiąc, organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2725/16). Podkreślić trzeba, że akt będący jedynie "projektem" nie ma żadnej mocy obowiązującej. Nie oznacza jednak, że nie może być brany pod uwagę przez organy uwzględniając swobodną ocenę dowodów w kontekście innych dowodów zgromadzonych w sprawie. W toku kontrolowanego postępowania, organ omówił treść ww. dokumentów oraz przywołał je w celu informacyjnym, jako uzupełnienie dotychczasowej argumentacji. Zdaniem Sądu, Minister nie "zastosował" tych projektów tak, jak to się czyni z normami prawnymi, lecz przy ich pomocy skutecznie wykazał, z jakich przyczyn obszar na którym skarżący pragnie realizować inwestycję mieszkaniową winien być wyłączony spod takiej zabudowy.
7.8. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 117 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 140 k.c. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten jest oparty na fałszywym założeniu, że organ uzgadniający uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę wyłącznie na działce skarżącego, a na innych działkach graniczących bezpośrednio z rzeką T. już nie. Sąd już wyjaśnił wyżej, że plan miejscowy dopuszczający zabudowę na części niektórych działek ewidencyjnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym został wydany bez konsultacji z Dyrektorem Parku. Przede wszystkim jednak w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., albowiem – jak już wyżej wyjaśniono – przepis swoją ochroną obejmuje bieżący stan nieruchomości (kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości), a nie działania planowane w przyszłości, w szczególności zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, która wynika przecież jednoznacznie z projektu decyzji o warunkach zabudowy.
7.9. W związku z powyższym, Minister prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, albowiem zostało ono wydane na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu adekwatnych przepisów prawa. Wbrew zarzutowi skarżącego, organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
9. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie. W ocenie Sądu nie wystąpiły żadne okoliczności, które uzasadniałyby rezygnację z możliwości, jaką daje ww. przepis i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
10. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, Sąd przypomina, że nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z tym, Sąd nie uznał za uzasadnione przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.