VII SA/Wa 256/06

VII SA/Wa 256/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Halina Kuśmirek
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6015 Uzgodnienia
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Sygnatura akt VII SA/Wa 256/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] maja 2005r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), w związku z § 2 ust. 1, pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa), po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. D. działającego z upoważnienia inwestora P. S.A. W. oraz po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją dot. inwestycji pn.: rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] G., zlokalizowanej w G. przy ul. L. [...] dokonał uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko w/w inwestycji.
Decyzją z dnia [...] września 2005r. znak: [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 28 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. i W. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor i właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania terenu.
Z oceny oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej, sporządzonej dla potrzeb postępowania wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 występują w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. W związku z tym uwzględniając obecnie ustalone zagospodarowanie otaczającego terenu stwierdzono, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania dla projektowanej stacji.
Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że działki skarżących nie będą znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, co uniemożliwia uznanie ich za strony postępowania skutkując umorzeniem postępowania wszczętego wniesionym przez nich odwołaniem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. L.
W uzasadnieniu skarżąca podaje, że zarówno stacja już istniejąca jak i planowana inwestycja będą stanowić źródło uciążliwości dla zdrowia mieszkańców, a ponadto będą naruszać prawo do dysponowania posiadanymi nieruchomościami. W. L. twierdzi także, biorąc pod uwagę bliskość dzielnicy przemysłowej G., że zlokalizowanie tego typu inwestycji na rozpatrywanym terenie przy ul. L. nie powinno mieć miejsca.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Należy zauważyć, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest więc dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. SA 810/81 ONSA 1981/1 poz. 45). Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r. I SA 762/2000). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. I SA/Kr 638/98).
W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, iż jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na których realizowana jest sporna inwestycja.
Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponował oświadczeniem, z którego wynikało, iż określony podmiot wywodzi swój indywidualny interes prawny w danej sprawie ze względu na to, iż jego nieruchomość graniczy ze sporną inwestycją, to nie mógł on uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r. III SA 579/88, niepublikowany). Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do wskazania, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto stwierdził, iż z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że działki skarżącej nie będą znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, co uniemożliwia uznanie ich za strony niniejszego postępowania skutkując umorzeniem postępowania wszczętego wniesionym przez nich odwołaniem.
Zdaniem Sądu organ nie ocenił, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położona jest poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004)
W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł więc umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może bowiem wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane.
Zauważyć trzeba także, że organ odwoławczy nie ustalił, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Argumentując swe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż z oceny oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 wystąpią w wolnej przestrzeni niedostępnej obecnie dla ludności.
Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/2000). Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest więc brak ustosunkowania się do okoliczności powołanych w sprawie i zaniechanie ich skonfrontowania.
W ocenie Sądu z faktu, iż fale elektromagnetyczne będą rozchodziły się w pewnej wysokości niedostępnej dla ludzi nie można wywieść wniosku, iż skarżący nie ma przymiotu strony. Ten fakt należy ocenić merytorycznie mając na uwadze wnioski zawarte w przedłożonym raporcie.
Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego własność gruntu, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zatem społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Wymieniony przepis traktuje zatem o społeczno-gospodarczym przeznaczeniu gruntu w rozumieniu abstrakcyjnym, co oznacza, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie - a więc także na wysokość i głębokość - z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo (por. wyrok SN z 6 stycznia 2005r., sygn. akt II CK 129/047).
Ponadto należy zauważyć, że prawo własności może być w ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to jego istoty. Ta kwestia powinna być rozstrzygnięta po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a w szczególności w odniesieniu do możliwości zagospodarowania w przyszłości działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (co powinno wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Na marginesie należy stwierdzić, iż rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien mieć na uwadze zmianę art. 48 ustawy prawo o ochronie środowiska oraz art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. zmieniającej ustawę prawo o ochronie środowiska z dniem
28 lipca 2005 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na ujawnione naruszenia przepisów prawa uchylno zaskarżoną decyzję organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).