VII SA/Wa 2400/25

VII SA/Wa 2400/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J.K., A.K., H.M. na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia 27 lutego 2025 r. Nr 186/2025 w zakresie wydania opinii dla zadania postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
J. K., A. K., H. M. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę zarządu powiatu z. z dnia 27 lutego 2025 r. nr 186/2025 w sprawie: wydania opinii dla zadania: Budowa drogi gminnej ul. [...] w .Z. Wskazali, że budowana droga przebiegać będzie m.in. przez działki o numerze [...] i [...] , które stanowią prywatną własność skarżących, zlokalizowany jest na nich ich prywatny ogród będący w posiadaniu własności i użytkowaniu od około 1826 r., a który w konsekwencji planowany jest do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego tj. Gminy i Miasta Z. w związku z budową ww. inwestycji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że w sprawie po stronie skarżących występuje oczywisty brak interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia 27 lutego 2025 r. Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji skarżących do wniesienia skarg w niniejszej sprawie, zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu Z., która została oparta na art. 11b ust. 1 i 1a ustawy z dnia 10 kwietnia
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) i jest opinią dla zadania budowy drogi gminnej.
Przepis art. 11b specustawy drogowej nakłada na właściwego zarządcę drogi obowiązek zasięgnięcia - jeszcze przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - niewiążącej opinii organów wykonawczych właściwych miejscowo jednostek samorządu terytorialnego - zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - na temat inwestycji objętej tym wnioskiem. Przedmiotem opinii jest analiza i wyrażenie poglądu przez ww. organy wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego w kwestii skutków realizacji planowanej inwestycji drogowej dla danej społeczności. Przy czym analiza, a co za tym idzie - opinia winna odnosić się do skutków rozwiązań przyjętych w projekcie w sferze społecznej oraz ich oddziaływanie na prawo własności nieruchomości objętych projektem. Tego rodzaju regulacja zapewnienia samorządom prawo do wyrażania opinii na temat celowości i racjonalności projektowanych rozwiązań w sferze funkcjonalnej, społecznej czy też właścicielskiej. Opinia dotyczy dokumentacji projektowanej inwestycji oraz projektu wniosku o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia.
Analizując treść przepisu art. 11b ust. 1 u.z.p.d.p., należy stwierdzić, że opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu administracji publicznej wydającego decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Ponadto opinia, o której mówi przywołany przepis, ma charakter uprzedni w stosunku wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czyli wydawana jest przed wszczęciem tego postępowania. Opinia taka nie podlega zaskarżeniu w formie zażalenia, jako że ustawodawca nie stanowi podstawy prawnej do złożenia zażalenia na treść przedmiotowej opinii.
Wskazać jednocześnie należy, że ustawodawca wprowadził rozróżnienie między opiniami właściwych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych formułowanymi na podstawie art. 11b ust. 1, a opiniami przewidzianymi przez art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.p.d.p. Opinie przewidziane przez art. 11b ust. 1 u.z.p.d.p., czyli takie jak opinia wydana w niniejszej sprawie, przedstawiają faktycznie stanowisko społeczności wyrażone przez odpowiednio zarząd województwa, zarząd powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w sprawie realizacji inwestycji drogowej na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Mają charakter konsultacji społecznych. Natomiast opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.p.d.p., stanowią opinie organów wyspecjalizowanych w sprawie rozwiązań przyjętych w projektowanej inwestycji. Ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy opiniami, o których mowa w art. 11b tej ustawy, przesądzającymi o samej możliwości złożenia wniosku, a opiniami wskazanymi jako obligatoryjne załączniki do wniosku w art. 11d ust. 1 pkt 8, a zatem opiniami, których posiadanie jest jedną z przesłanek wydania decyzji pozytywnej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, uczyniono opinię wydaną w formie uchwały, wydaną na podstawie art. 11b ust. 1 ww. ustawy, która nie jest zaskarżalna, ani nie została wydana na gruncie postępowania administracyjnego. Jest to opinia niewiążąca, wydana przed wszczęciem postępowania w przedmiocie inwestycji drogowej, która jak wynika z analizy wskazanych przepisów nie rodzi praw czy obowiązków po stronie jakiegoś podmiotu, nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz ma jedynie charakter ogólny – konsultacji społecznej, nie stwierdza i nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie kreuje nowej sytuacji prawnej dla jakiegokolwiek podmiotu prawa. Nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną jednostki, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca nie nadał tym opiniom formy postanowienia i w konsekwencji nie została przewidziana procedura kwestionowania tej opinii.
Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że tego typu akty nie podlegają kontroli sądowej, gdyż nie są to władcze działania organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Treść zawarta w zaskarżonej uchwale nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga taka nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skargę należało odrzucić jako nieobjętą właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Nadmienić należy, że skoro zaskarżona uchwała ma charakter konsultacji społecznych nie rodzących praw czy obowiązków w indywidualnej sprawie administracyjnej, to skargi na tego typu opinie mogą być składane w trybie tzw. skargi powszechnej. Tryb składania takich skarg jest określony w art. 221 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nast. (m.in. art.. 227 k.p.a.). W niniejszej sprawie skargę na działanie Zarządu Powiatu Z. uzewnętrznione w ww. uchwale, należałoby wnieść do Rady Powiatu Z..
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.