VII SA/WA 2251/22

VII SA/Wa 2251/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1369/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) postanowieniem z 18 sierpnia 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W-wie (RDOŚ) z 17 września 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ostoi sportów wodnych dla kajakarzy - dz. nr ew. [...], obr. E., gm. W.
Po przedstawieniu przebiegu postępowania i ustaleń organu I instancji GDOŚ wskazał, że zaskarżone postanowienie wydano na mocy art. 60 ust 1 w zw. z art 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Następnie podniósł, że planowana inwestycja leży na obszarze [...] Parku Krajobrazowego im. [...] i w granicach rezerwatu przyrody [...].
Zgodnie z mapą (1:1000) jest to teren niezabudowany ok 0,6 ha. Na załączniku graficznym wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od 20 do 36 m od brzegu rzeki M. Z ortofotomapy z Geoportalu wynika, że działka nr [...] jest zadrzewiona. Od północy graniczy z niezabudowaną i zadrzewioną działką nr [...], od zachodu z drogą (dz. nr [...]), a za drogą z zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką nr [...] i z niezabudowanymi i zadrzewionymi działkami nr ew. [...] i [...], od południa z zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką o nr ew. [...], od wchodu z rz. M.
Inwestycję zaplanowano w pasie 100 m od rzeki M., a zatem podlega ona zakazowi z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, tj. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Analizując możliwość odstępstwa od ww. zakazu organ zaznaczył, że w projekcie decyzji ogólnie określono, że planuje się budowę ostoi sportów wodnych dla kajakarzy. Wójt Gminy P. wskazał, że obiekt budowlany będzie służył turystyce wodnej. Nie można zatem ustalić funkcji jaką ma pełnić i czy faktycznie będzie ona związana z turystyką wodną.
GDOŚ podkreślił, że na tym terenie mogą być budowane tylko obiekty bezpośrednio związane z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Na podstawie dostępnych materiałów, ani nie można stwierdzić czym jest "ostoja’’ sportów wodnych dla kajakarzy, ani z projektu decyzji nie wynika jaka zabudowa będzie realizowana, o jakiej powierzchni, ile i jakie budynki. Dlatego nie można zastosować odstępstwa odnoszącego się do obiektów służących turystyce wodnej. Inwestycja nie jest związana z gospodarką wodną lub rybacką. Takimi obiektami są bowiem obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki.
Organ wskazał, że odstępstwo z § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego odnosi się do obowiązujących w dniu jego wejścia w życie planów zagospodarowania przestrzennego, nie można go było zatem zastosować.
Nie jest też możliwe zastosowanie odstępstw z art. 17 ust. 2 u.o.p,, stanowiącego, że zakazy w parkach krajobrazowych nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika z charakteru inwestycji.
W projekcie decyzji stwierdzono, że powierzchnia zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumiana jest jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia to ok 3000 m2. Zamierzenie to nie jest zatem zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Nie była więc wymagana decyzja środowiskowa.
Następnie organ podkreślił, że w projekcie decyzji teren inwestycji określono liniami ABCDEFGHA i obejmuje on całą działkę. Nieprzekraczalne linie zabudowy ograniczają jedynie możliwą lokalizację obiektów budowlanych. Z uwagi na charakter inwestycji, dopuszczone jest przekształcenie działki poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, w tym terenu porośniętego nadwodną roślinnością wysoką w granicach rezerwatu [...]. Na całej działce jest roślinność drzewiasta. Inwestycja może więc naruszać zakaz z § 3 ust. 1 pkt 1 (tj. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) lub zakaz z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych). Organ wskazał, że odstąpił jednak od badania tej kwestii, skoro projekt decyzji i tak narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co przesądza o odmowie uzgodnienia.
Dalej wskazał, że zgodnie z art. 13 u.o.p. rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Obszar rezerwatu zawsze ma zatem wyjątkowe walory przyrodnicze (np. unikalne siedliska). Zgodnie z 15 u.o.p., w rezerwatach zabrania się m in. ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Są to więc szczególne obszary, które - co do zasady - są niedostępne dla społeczeństwa, o ile regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wyznaczył szlaków pieszych, rowerowych tub wodnych. Na wyjątek od tego zakazu zezwala regionalny dyrektor ochrony środowiska i tylko w uzasadnionych okolicznościach (np. w celach naukowych).
W ocenie GDOŚ, projekt decyzji narusza zakazy z art. 15 ust. 1 pkt 5, 6 i 15. Pomimo, że lokalizacja budynków będzie poza rezerwatem, to ruch kajakowy wymaga korzystania z brzegów i koryta rzeki. Zarządzenie RDOŚ w W-wie z 31 sierpnia 2021 r. Nr 15 w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody [...], wymieniające działki przeznaczone do cumowania kajaków nie wynika, żeby ww. działka objęta była planami. Nie wyznaczono szlaków pieszych, rowerowych czy wodnych, a więc korzystanie z tego terenu jest ograniczone. Projekt decyzji nie zapewnia, że realizacja inwestycji nie będzie wiązała się z niszczeniem roślinności w rezerwacie i umożliwia naruszenie zakazu pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów. Użytkowanie rezerwatu i korzystanie z brzegów rzeki doprowadzi do wydeptania, zniszczenia działki nr ew. [...], co naruszy zakaz użytkowania, niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczania i zmieniania obiektów przyrodniczych, obszarów i zasobów, tworów i składników przyrody. W celu korzystania z brzegów rzeki konieczne jest pokonanie (pieszo lub rowerem) znacznego odcinka drogi, w tym rezerwatu przyrody, co naruszy zakaz ruchu pieszego, rowerowego, z wyjątkiem szlaków wyznaczonych przez rdoś. Presja turystyczna spowodowana pozwoleniem na działania rekreacyjno-sportowe przekształci naturalny charakter tego obszaru. Ponadto w ww. zarządzeniu, jako zagrożenie wskazano m in. niekontrolowane wykorzystywanie rezerwatu dla turystyki rekreacji wodnej, skutkujące płoszeniem i niepokojeniem zwierząt, niszczeniem roślinności wodnej i przybrzeżnej, niszczeniem brzegów [...]. Jako sposób eliminacji zagrożenia lub jego ograniczenia wymieniono "limitowanie udostępnienia wód rezerwatu dla turystyki i rekreacji wodnej, w szczególności ograniczenie czasowe i ilościowe spływów kajakowych. Kanalizowanie ruchu turystycznego i rekreacyjnego poprzez wybudowanie infrastruktury służącej do wodowania kajaków". Wśród wymienionych 5 miejsc, nie wskazano działki nr [...]. Realizacja inwestycji naruszy wymienione w u.o.p. zakazy i jest sprzeczna z celami ustanowienia tego obszaru.
Przepis art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 u.o.p. przewiduje, że GDOŚ, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą: ochrony przyrody lub realizacji inwestycji liniowych celu publicznego lub realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze rezerwatu przyrody, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z akt nie wynika, że skarżąca uzyskała zezwolenie lub odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Nie jest więc możliwe uzgodnienie ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Organ zaznaczył, że likwidacja rezerwatu przyrody następuje poprzez wydanie aktu znoszącego tę formę ochrony, co wynika z u.o.p. W świetle art. 13 ust. 3 u.o.p. zmniejszyć rezerwat przyrody albo zlikwidować można wtedy, gdy dojdzie do bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których go utworzono. Jeśli istnieją nawet najmniejsze szanse, nie ma podstaw do likwidacji. Zmiany w środowisku nie skutkują bowiem bezpowrotną utratą wartości przyrodniczych jego obszaru (por. K. Gruszecki, komentarz do art. 10 - Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, W-wa 2017). Teren inwestycyjny nadal leży w rezerwacie przyrody [...] (rozporządzenie nr 274 z 12 grudnia 2001 r. - Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 269 poz. 6860).
GDOŚ wyjaśnił, że użycie przez RDOŚ przepisu wymienionego w u.o.p. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż inwestycja w całości leży w pasie szerokości 100 m od brzegów rzeki, a nadto odstępstwo w samym zakazie jak i w ustawie rozpatruje te same wyjątki, których nie można w tej sprawie zastosować.
Skargę na to postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie oparto na wadliwej wykładni przepisów i oceniono skutki prawne na mocy zarządzenia MLiPD, które nie obowiązuje, gdyż uchylono je 1 stycznia 1999 r. (art. 80 pkt 7 o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668), a więc nie wywołuje skutków prawnych. Powołując się na art. 6 k.p.a. strona wskazała, że ingerencja organów może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Akt normatywny określający obszar rezerwatu przyrody "[...]" uchylono. Zakazy wynikające z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. u.o.p. dla tego obszaru nie mogły być zatem uwzględniane.
Skarżąca nie podzieliła stanowiska o różnych charakterach prawnych aktów wykonawczych. Powołano orzecznictwo, którego aktualność jest wątpliwa (z lat 2005 - 2015). Według GDOŚ akty normatywne powołujące i regulujące funkcjonowanie danej formy przyrody w części określającej szczególne cele ochrony oraz zakazy mają charakter "klasyczny" - zawierają normy generalnie-abstrakcyjne, a w części dotyczącej określonej formy ochrony przyrody stanowią rozstrzygnięcie konkretnej sprawy. Zdaniem organu rozróżnienie to ma doniosłe skutki prawne, gdyż rozporządzenia "klasyczne" oddziałują przez czas ich obowiązywania, a rozporządzenia z drugiej kategorii — mają skutek "jednorazowo" z momentem wejście w życie. W tej dacie ulegają zatem "skonsumowaniu", a "powołane takim aktem instytucje funkcjonują nadal". Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje takiego podziału aktów wykonawczych i nie daje podstaw do rozróżniania ich charakteru ("wielokrotne" i "jednorazowe"). Nie ma też odzwierciedlenia w literaturze. Bez znaczenia pozostają też rozważania o trybie likwidacji rezerwatu przyrody w u.o.p., skoro zarządzenie MLiPD utraciło moc.
Nadto, wykaz rezerwatów w województwie mazowieckim i utworzonych do 31 grudnia 1998 r. jest tylko informacyjny i nie ma wpływu na obowiązywanie aktów normatywnych powołujących rezerwaty. Powołanie zarządzenia MLIPD nastąpiło bez podstawy prawnej.
Spółka wskazała, że inwestycja miała być realizowana na niezabudowanej działce nr ew. [...]. Z projektu wynika, że leży ona w całości w pasie 100 m od rzeki M. Według GDOŚ działka objęta jest zakazem z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...], z którego wynika, że w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szer. 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Możliwe jest zatem budowanie nowych obiektów w tym pasie, o ile są to obiekty służące ww. celom.
Dalej spółka wskazała, że postępowanie w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jest szczególne. Obowiązują w nim przepisy k.p.a., o ile przepisy u.p.z.p. nie stanową inaczej. Organ winien zatem zastosować art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać do sprecyzowania żądania. Stwierdzenia, że projekt decyzji jest "ogólnikowy'" i nie można do niego stosować wyjątku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 narusza art. 60 ust. 1 w z w. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i prawo strony do zagospodarowania działki. Strona nie może ponosić konsekwencji naruszania przez organ przepisów prawa, co przemawia za uchyleniem postanowienia.
Zdaniem skarżącej GDOŚ naruszył też art. 7a § 1 w zw. z 81 a k.p.a. - zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.
Co do wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 uznającej "za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji są wyłącznie obiekty, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego", wskazała, że jest to wykładnia zawężająca. Wyjątki od opisanego zakazu dotyczą obiektów służących: a) turystyce wodnej, b) gospodarce wodnej, c) gospodarce rybackiej.
Spółka określiła inwestycję jako obiekt turystyki wodnej. Nie ma definicji legalnej tego pojęcia. W znaczeniu potocznym turystyka wodna jest formą pokonywania drogi wodnej przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu (łódki, roweru wodnego, kajaka, żaglówki). W "Słowniku języka polskiego" pojęcie "turystyka wodna" to: wiosłowanie, żeglowanie, pływanie łódką mające cele krajoznawcze lub będące formą czynnego wypoczynku. W literaturze turystykę wodną definiuje się jako turystykę wykorzystującą wodę i aktywność z nią związaną (M. Mężyński, H. Kowalewska-Kalkowska, prof. US, Hydrologiczne uwarunkowania rozwoju turystyki wodnej w województwie lubuskim).
W orzecznictwie wskazywano, że za tego rodzaju obiekty powinny być uznawane tylko obiekty powiązane z turystyką wodną (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 2581/14). Podkreślano, że za obiekty służące turystyce wodnej uznać należy budowle, których podstawowym przeznaczeniem jest obsługa turystyki wodnej. Z tego zakresu wykluczyć należy obiekty przeznaczone do innych celów (wypoczynek stacjonarny, wędkowanie, SPA), które "przy okazji" służyć mają osobom korzystającym z turystyki wodnej (wyroki WSA w W-wie: z 9 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 1986/14, z 13 grudnia 2017 r., SA/Wa 2231/17. Ostoja sportów wodnych dla kajakarzy jest zatem obiektem związanym wyłącznie z obsługą turystyki wodnej i nie jest powiązana z realizacją innych celów (turystycznych czy wypoczynkowych).
Nieuprawnione jest też stanowisko, że chodzi wyłącznie o obiekty bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Określenie "obiekt służący turystyce wodnej" należy interpretować z pojęciem "turystyka wodna" z uwzględnieniem wykładni językowej. Nie ma podstaw by je zawężać do "bezpośredniego" powiązania z korzystaniem ze sprzętu pływającego, gdyż związek ten może być pośredni. Skoro przepis nie wprowadza rozróżnień, to nie może ich dokonywać interpretator (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądom. Komentarz Toruń 2002, s. 152 - 156). Każdy obiekt służący bezpośrednio lub pośrednio turystyce wodnej mieści się w wyjątku od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13.
Ponadto organ stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw z cyt. art. 17 ust. 2 u.o.p. O ile faktycznie część wyjątków z istoty rzeczy nie może mieć zastosowania, niemniej rzeka M. i tak jest wykorzystywana do turystyki wodnej i planowana inwestycja istotnie wpływałby na bezpieczeństwo osób z niej korzystających. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że wprost z charakteru inwestycji wynika, że odstępstwa z art. 17 ust. 2 nie mają zastosowania. Brak analizy wniosku dowodzi, że organy nie rozpoznały sprawy wnikliwie naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co też jest samodzielną podstawą uchylenia postanowienia GDOŚ.
Za sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Spółka uznała brak zbadania "faktycznego rodzaju roślinności drzewiastej". Jeżeli organ tych okoliczności nie badał, to nie powinien do nich się odnosić.
Taki sposób rozstrzygania spraw jest sprzeczny z art. 6, 7, 8 § 1 i 11 k.p.a. i stanowi podstawę uchylenia ww. postanowienia.
GDOŚ nie wskazał też jaka część inwestycji "wkracza" w rezerwat [...]. Nie wezwał do sprecyzowania wniosku. Nie można wykluczyć, że kajaki nie będą wodowane na brzegu. Rozwiązań technicznych jest wiele np. pomosty czy mariny.
W przypadku Spółki określenie miejsca wodowania stwarza daleko idące zagrożenia dla środowiska przyrodniczego i narusza zakazy ustawy. Na sąsiednich działkach takiego zagrożenia nie ma, co jest przykładem dyskryminacji Spółki i jest sprzeczne z art. 8 § 1 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że zadania ochronne (art. 22 ust. 2 u.o.p.) są — co do rezerwatów przyrody - przyjmowane w formie zarządzeń, które nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) i zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP mają charakter wewnętrzny, nie wywierają zatem skutków prawnych poza takimi stosunkami i nie mogą być podstawą do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (K, Gruszecki, Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie przyrody, t. 2 [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. V, WKP 2021). Oznacza to, że pominięcie działki skarżącej, jako miejsca cumowania kajaków nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że jest to niemożliwe.
Spółka wskazała, że żaden przepis nie zakazuje wstępu do rezerwatu, a do tego prowadzi wykładnia GDOŚ, co narusza zakaz dokonywania wykładni prawotwórczej. Zakaz użytkowania, niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczania i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody wynikający z art- 15 ust. 1 pkt 6 u.o.p. nie jest tożsamy z zakazem wstępu do rezerwatu. GDOŚ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że użytkowanie terenu na obszarze rezerwatu oraz korzystanie z brzegów rzeki M. będzie naruszało art. 15 ust. 1 pkt 6 u.o.p. Twierdzenie, że korzystanie z rezerwatu prowadzi do "wydeptania czyli zniszczenia chronionego terenu" jest uproszczeniem i unikaniem rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.).
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 sierpnia 2022r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 17 września 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ostoi sportów wodnych dla kajakarzy na działce o nr ew. [...], obr. [...], gm. W.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy W., jako organ prowadzący postępowanie główne - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji, określonej we wniosku jako "ostoja sportów wodnych dla kajakarzy". Zaznaczyć trzeba, że postępowanie uzgodnieniowe przed specjalistycznym organem współdziałającym względem postępowania głównego ma charakter wyłącznie pomocniczy. Przedmiot takiego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim wydawane nie mają zatem samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej. Organ uzgadniający dokonuje ustaleń wyłącznie w oparciu o przedstawiony projekt decyzji. Stąd akcentowana przez skarżącą możliwość sprecyzowana wniosku – na wezwanie organu uzgodnieniowego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Rację mają organy również co do tego, że z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji, jak i wniosku nie wynika, jakie obiekty będą w istocie realizowane w ramach "ostoi sportów wodnych dla kajakarzy", w jakiej liczbie i o jakiej powierzchni.
Poza sporem pozostaje, że działka nr ew. [...], położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego im. [...] utworzonego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2005 r. Nr 13 - w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 75 poz.1982 ze zm. – dalej rozporządzenie). Celem utworzenia parku krajobrazowego jest m.in. poprzez ustanowienie określonych zakazów prewencyjna ochrona jego zasobów jako części środowiska
Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia na tym terenie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Stanowi on powtórzenie zakazu określonego w art. 17 ust. 7a u.o.p. Art. 17 ust. 1 u.o.p. zawiera katalog wszystkich zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parkach krajobrazowych. Z chwilą gdy w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 16 ust. 3 tej ustawy dla konkretnego parku krajobrazowego określone spośród tych zakazów zostaną przyjęte, stają się na tym terenie bezwzględnie wiążące.
Skoro inwestycję zaplanowano - zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji od 20 do 36 m od brzegu rzeki M. i jednocześnie nie można, na podstawie projektu decyzji, jak i wniosku ustalić, czy będzie on służył turystyce wodnej - to nie można było zastosować odstępstwa określonego w ww. przepisie, jak słusznie przyjęły organy. Argumentacja, że strona nie może ponosić konsekwencji naruszania (w tym zakresie) przez organ przepisów prawa okazała się zatem chybiona. Skarżąca mogła tak sformułować wniosek, aby możliwe było jednoznaczne ustalenie rodzaju inwestycji.
Samodzielną podstawę wydania negatywnego uzgodnienia stanowiło usytuowanie planowanej inwestycji w granicach rezerwatu przyrody [...]. Sąd podziela argumentację organu przedstawioną w tym zakresie, to jest w szczególności naruszenia zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 pkt 5, 6 i 15 u.o.p.
Co do zarzucanego nieobowiązywania zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 16 stycznia 1978r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (MP z 1978r. Nr 4 poz. 20) Sąd wyjaśnia, że zostało ono wydane na podstawie art. 13 ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.). Ustawa ta przestała obowiązywać 12 grudnia 1991 r., gdy weszła w życie ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), która w art. 64 wskazywała, że do czasów wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeśli nie są sprzeczne z tą ustawą. Takim przepisem wykonawczym było niewątpliwie ww. zarządzenie z 16 stycznia 1978r. Następnie ustawą z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) znowelizowano ww. ustawę z 1991 r. Niemniej w myśl art. 6 ww. ustawy nowelizującej: 1. Rezerwaty przyrody utworzone do dnia 31 grudnia 1998 r. na podstawie dotychczasowych przepisów stają się rezerwatami przyrody w rozumieniu art. 1 pkt 20 lit. b niniejszej ustawy. 2. W okresie roku od dnia wejścia w życie ustawy właściwi wojewodowie ogłoszą w dzienniku urzędowym województwa wykaz rezerwatów przyrody, o których mowa w ust. 1 (...).
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że artykuły 3, 6 i 7 ustawy z 7 grudnia 2000 r. ustalają ciągłość form organizacyjnych ochrony przyrody. Parki narodowe i krajobrazowe, rezerwaty przyrody itp. są obszarami specjalnymi, wyróżniającymi się strukturą organizacyjną, ale przede wszystkim - szczególnym reżimem materialnego prawa administracyjnego czyli wyspecjalizowanymi zakazami i nakazami obowiązującymi na takim szczególnym obszarze. Skoro ustawodawca w ww. przepisach ustawy z 2000 r. poddał te formy nowej ustawie, to akty je kreujące z przepisami materialnymi obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami poddanymi nowej regulacji prawnej. Nie były to już akty wydane wyłącznie na gruncie wcześniejszych przepisów ustawowych, ale wolą ustawodawcy akty te zostały zaliczone do prawa wykonawczego do nowej, już znowelizowanej w 2000 r. ustawy (por. wyrok NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1667/08 - CBOIS).
Na mocy art. 6 ust. 1 2 ww. ustawy nowelizującej Wojewoda Mazowiecki wydał rozporządzenie Nr 274 z 12 grudnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia wykazu rezerwatów przyrody zlokalizowanych na terenie województwa mazowieckiego i utworzonych do dnia 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 3 z 2001r. poz. 21). W punkcie 137 załącznika Nr 1 ww. rozporządzenia wymieniono rezerwat przyrody "[...]".
Powyższe znajduje potwierdzenie w ciągłość funkcjonowania omawianego rezerwatu przyrody pod rządami ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.). W myśl art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (art. 6 ust. 1 pkt 2 dotyczy rezerwatów przyrody), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. W tym przypadku również w orzecznictwie utrwalił się pogląd o ciągłości funkcjonowania rezerwatów przyrody w rozumieniu ww. art. 153 u.o.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. u.o.p stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r., II OSK 1649/11- CBOIS). W świetle powyższego w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utrzymano ciągłość funkcjonowania rezerwatu przyrody [...]. Nie miała zatem racji skarżąca podnosząc, że skoro ww. zarządzenie MLiPD zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 80 pkt 7 o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668), to zakazy wynikające z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. u.o.p. dla tego obszaru nie mogły być uwzględniane.
Przedstawione wyżej okoliczności stanowią wystarczającą postawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.
Skarżąca zarzuciła również, że na sąsiednich działkach takich zakazów organy nie stosowały, w którym upatrywała naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Zaznaczyć zatem należy, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Niemniej jeżeli istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro praktyka ta dotyczy spraw o podobnym, ale nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W zażaleniu skarżąca wskazała na budowę domu mieszkalnego na działce bliźniaczo położonej, zlokalizowanej na terenie tego samego parku i w bliskim sąsiedztwie tej samej rzeki - nr zezwolenia [...] z [...] czerwca 2008r. – niemniej na podstawie takich danych nie można ocenić, czy decyzja ta została wydana w tożsamej sprawie.
W świetle przedstawionej argumentacji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., jak i wymienionych w skardze przepisów postępowania.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.